全民阅读背景下农民工文化权利保障的法治化研究*

张春春 陈丽丽

（1.黑龙江大学信息管理学院 黑龙江哈尔滨 150080）

（2.黑龙江省图书馆 黑龙江哈尔滨 150090）

我国社会的不断变革形成了中国特色的城乡二元结构，而随着工业化与城镇化的高速发展，大量农民进城务工、就业成为城乡一体化发展战略下的必然趋势。《2020年农民工监测调查报告》显示，全国农民工总量28 560万人，受新冠肺炎病毒疫情影响，比上年减少517万人，下降1.8%[1]。农民工作为城镇化发展的重要力量与特殊社会群体，其各类利益诉求日趋受到重视，但与经济收入、生产生活等方面比较，农民工的文化权利保障水平较低。农民工的精神文化生活较为匮乏，文化认同感与生活归属感较弱，这在某种程度上阻碍了我国城镇化的进程。2016年2月，文化部印发《关于进一步做好为农民工文化服务工作的意见》，强调要“以现代公共文化服务体系建设为支撑，以整合服务资源、创新服务方式、提高服务效能为主线，着力保障农民工基本文化权益……到2020年，全面实现农民工平等享受城镇基本公共文化服务”[2]。因此，农民工文化权利保障研究已经成为迫在眉睫的重要课题。那么，推进农民工文化权利保障水平不断提升的前提也是最有力且持续的方式即法治化建设，尤其在全民阅读的背景下，作为阅读贫困群体，推进农民工文化权利保障的法治化是构建普遍均等的公共文化体系的基本要求，也是建设社会主义文化强国的重要内容。

1 全民阅读立法背景溯源

1.1 国外全民阅读立法及文化权利保障经验

1.1.1 韩国

早在20世纪60年代，韩国全民阅读活动开始兴起，整个社会掀起了关于“为提高素质而阅读”的政策热潮。1963年，韩国颁布了《图书馆法》，至2006年被修订了11次；1991年颁布了《图书馆振兴法》，并于1994年修订为《图书馆及读书振兴法》；2008年教育科学技术部还制定了《学校图书馆振兴法》。2007年，“读书振兴”正式从图书馆的法律框架下分离出来，由国会设立了《读书文化振兴法》，经两次修订成为了今天的《阅读文化振兴法》。回溯韩国全民阅读立法及文化权利保障进程可以发现，文化权利保障从具体活动、基础建设层面上升到了文化的高度。在国家立法的带动下，韩国许多市、区都设立了本地区的文化振兴条例与计划，这些法规在保障全民阅读促进机制的稳定性的同时，也增强了机制内部的不断繁衍和创新能力[3]。

纵观韩国全民阅读立法及文化权利保障的政策内容及进程，可总结出如下经验：第一，明确政府的职责。韩国在全民阅读立法及文化权利保障的进程中，始终将权利保障归于政府责任，这使得无论是国家层面的法律还是地区的条例与计划都发挥了最大效力，这也反映出其法治化的目的，即促进全民阅读、保障文化权利是提升国民智力、提高国家软实力的政府根本任务之一。第二，法律体系具有灵活性。韩国全民阅读及文化权利保障法律建设过程中，充分体现了长期性和计划性，而反观具体的法律条款，并未进行繁枝末节的规定，这给法律的实践带来了可操作的空间及便利性，而其长期规划又有效地限制了它的操作空间。

1.1.2 美国

美国是最早且最成功推进全民阅读的国家之一，尤其是对未成年人阅读权利保障的推动。1983年，美国国家优质教育委员会（National Commission on Excellence in Education）向政府和教育部提交了一份教育报告《国家在危急中：教育改革势在必行》（A Nation at Risk : The Imperative for Educational Reform），引发美国政府及社会各界深刻反思。1986年，美国总统里根签署了《美国公共法案99—494》，该法提到：有能力且有机会阅读是每个人的基本文化权利，国家的民主、自治正是依靠民众的阅读能力和知情权得以实现的，同时将1987年设为“全国读者年”。1991年，老布什总统签发了教育部长亚历山大起草的《美国2000年教育战略》。1997年，克林顿总统做了推进全民阅读的报告，同年发起了“美国阅读挑战”（America Reads Challenge）计划，并成立了美国阅读挑战办公室，签署了“美国阅读工读项目”（America Reads Work-study Program）。1998年，美国阅读挑战办公室提案《阅读卓越法案》（Reading Excellence Act）被通过并生效，这标志着美国正式将阅读促进从政策层面提高到法制层面。1999年，美国众议院又通过了《卓越阅读计划》（The Reading Excellence Program）。2002年，小布什总统签署了《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind Act），该法案就阅读问题制定了两套方案：“阅读优先计划”和针对学龄前儿童的“早期阅读优先计划”，并每年对贫困地区及学校的阅读教育等投入大量财政资金。

美国在全民阅读进程中身体力行三十年，留下了不少可供借鉴的宝贵经验：第一，尤其关注对未成年人阅读能力的培养。通过其为数不多的阅读立法可以看出，美国政府认为未成年人阅读能力的培养关乎未来在全球竞争中的竞争能力及所能承担的社会责任。第二，具有引导性和保障性。美国的各项阅读法案在推动并指导阅读的同时也关注到了对文化权利的保障，而非强制阅读。

1.1.3 日本

2013年，经济合作与发展组织发布了首次“国际成人能力评估计划”调查报告，结果显示：在阅读能力方面，日本成人居首。之所以领先，得益于其优秀的阅读推广活动及发达的出版业、借阅设施网络的保障。从国家和政府层面对建立促进阅读的机制起步于2000年前后，2001年日本国会通过了《少年儿童读书活动推进法》，2002年日本内阁发布了《推进少年儿童读书活动基本规划》，2005年通过了《文字及印刷品文化振兴法》。有了法规的保障，日本阅读推广工作在资金上有了保障，并把保障文化权利上升到国家文化振兴的战略层面。

从日本阅读权利保障的法治化进程中，我们可以总结出如下经验：第一，构建了较完备的立法体系。从日本的法治化进程来看，并没有一部较全面法律，但公民阅读权利保障的理念却从阅读推广活动到法律实施贯穿始终，多部法律中都对保障阅读权利有所体现，它们相互配合，构建了较完备的立法体系。第二，关注未成年人阅读。与美国相类似，日本有关阅读的立法主要集中在对未成年人阅读能力培养和阅读推广活动上，这得益于起步较早的未成年人阅读促进活动实践。

1.2 我国全民阅读立法及文化权利保障的进展

与之相比，我国全民阅读立法的相关工作起步较晚。本文对我国全民阅读及文化权利保障相关的法律、法规、文件进行调查，以政府文件为主、其他全民阅读相关信息为辅，结合全民阅读活动开展情况，整理我国全民阅读的立法实践，在总结全民阅读立法及文化权利保障的发展历程及成功经验的基础上，梳理我国全民阅读及文化权利保障法治化进程，大致可分为如下几个阶段：

（1）酝酿期（20世纪90年代—2014年）。20世纪90年代，我国全民阅读活动开始起步。1997年，中央宣传部、文化部、国家教委等九部委发布了《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》，它是以发展图书馆事业为手段，以倡导读书、传播知识、推动社会文明与进步为目的的一项社会文化系统工程，旨在提高整个民族的思想道德素质和科学文化素质，推动社会文明与进步。2006年，中央宣传部、中央文明办等十一部委向全国发布了《关于开展全民阅读活动的倡议书》，提出了“全民阅读”，倡导推广“世界读书日”。我国在党的十七届六中全会决议（2011年）、党的十八大报告（2012年）、2014年政府工作报告中都明确提出了开展全民阅读活动[4]。同时，自2011年起国家新闻出版总局每年都出台关于推进全民阅读活动的通知。该阶段，国家逐渐重视全民阅读工作，全国各地开展全民阅读活动的热情高涨，活动的内容及形式各具特色。与此同时，大家也意识到在开展全民阅读活动同时相应的制度体系缺位的问题，于是社会各界开始呼吁对全民阅读立法，从而充分保障公民的文化权利。

（2）发展期（2014年至今）。2014年起，无论是国家层面的还是地方性的全民阅读相关法律文件开始不断涌现。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，该意见从统筹推进公共文化服务均衡发展、增强公共文化服务发展动力、加大公共文化服务保障力度等方面提出了任务要求，促进基本公共文化服务标准化、均等化，为文化权利保障法治化提供了重要基础。2016年12月25日，十二届全国人大常委会会议通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》，该法不仅明确了公共文化服务设施的定位、各级政府的责任、公共文化服务的标准等内容，而且提出了相应的法律责任，它是公共文化领域首部综合性、全局性、基础性的法律，文化权利保障开始迈入法治化轨道。2016年12月27日，国家新闻出版广电总局正式发布《全民阅读“十三五”时期发展规划》，这是我国首个国家级全民阅读规划，建立了全民阅读工作的长效机制。该规划列出了9项重点任务，并提出了“保障困难群体、特殊群体的基本阅读需求，切实加强外来务工人员的阅读服务，加快将进城务工人员阅读服务纳入常住地全民阅读服务体系”，将外来务工人员的文化权利保障工作落到了实处。2017年6月，国务院法制办办务会议审议并原则通过了《全民阅读促进条例（草案）》，强调了在全民阅读促进工作中要发挥政府主导作用、鼓励社会参与、明确保障措施、关注未成年人等重点群体阅读等原则，全民阅读法律体系日趋完善。2017年11月4日，十二届全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国公共图书馆法》，作为公共文化权利保障的主要服务设施的公共图书馆，其首部专门法的问世必将进一步推动文化权利保障工作快速发展。

与此同时，2014年起，地方性全民阅读促进法规、制度遍地开花，深圳、江苏、湖北、辽宁、上海等地纷纷出台相关制度，其中比较具有代表性的是《深圳经济特区全民阅读促进条例（草案）》《湖北省全民阅读促进办法》《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》《辽宁省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》等。这些地方性法规将全民阅读纳入到了各地方政府的工作规划中，并且明确了文化权利保障工作的主管部门、指导部门和实施部门，突出了公共阅读服务设施的作用与定位。这一阶段，国家级法规与地方性制度交相辉映，基本完成了我国全民阅读法律体系构建。

1.3 全民阅读立法背景下农民工文化权利保障情况

从法治化的进程来看，它包含法的制定和实施两个环节。亚里士多德在其《政治学》中明确提出：“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。法制应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的好的良法。”[5]。从这个经典定义中我们可以总结出法治化进程中重要的两点，即从法的制定来看，应有良法；从法的实施来看，要保证良法的普遍服从。纵观国外全民阅读立法及文化权利保障经验可以发现，全民阅读立法较完备的国家大多以文化权利保障为其立法的理念基石，整个法律体系在指导思想上高度一致，在具体内容上分层次、划领域、按步骤地提出文化权利保障的要求。农民工为我国城乡二元结构下独有社会群体，其他国家或者没有该群体，或者类似群体产生年代较久远，或者具体情况与社会功能有差异，仅能从相关度不高的特殊社会群体阅读立法及文化权利保障的相关情况寻找可供参考的经验。对于移民、难民等特殊社会群体的文化权利保障，美国、日本等国家虽未形成专门的法律法规，但在面向全体国民的阅读立法中有所体现，如“国民终身教育”“享有平等阅读机会”等内容，其主要对全体国民的阅读促进与文化权利保障做出宏观导向。但在国家宏观导向下，相关部门针对其服务群体实际情况，积极制定并实施切实可行的“计划”“方案”等，其作为阅读立法体系的有效延伸与补充，即保证了良法的普遍服从。

现阶段我国所构建的全民阅读的法律体系是在总结提炼我国公共文化服务发展方针政策和创新实践、借鉴其他国家全民阅读立法经验的基础上建立起来的。针对农民工特殊社会群体的文化权利保障，2016年文化部出台了《关于进一步做好为农民工文化服务工作的意见》，2018年广西壮族自治区文化厅制定了《关于进一步做好为农民工文化服务工作的实施意见》。可以说，现阶段我国已完成了公民文化权利保障的法律体系构建，即法制化建设取得了阶段性成果。我国全民阅读法律体系无疑是良法，而对于农民工这类社会特殊群体来说，只有“良法”是不够的，还需要通过该法律体系普遍落实来推进文化权利保障水平的不断提高，即农民工文化权利保障的法治化。本文以全民阅读法制化为研究背景，在对农民工文化权利保障的核心要素进行分析的基础上，提出推进农民工文化权利保障法治化的具体对策。

2 农民工文化权利保障的核心要素分析

在农民工文化权利保障法治化的进程中有三个要素：政府、文化服务设施、农民工，本文所论述的阅读服务设施以公共图书馆为例。基于目前我国全民阅读的法律体系，结合法治化进程中的现实需求，笔者认为应尽快更新政府、图书馆、农民工的观念，依法治理、依法办馆、依法享用。

2.1 依法治理：政府主体责任的法治化

农民工文化权利保障的法治化首先要解决的是政府层面的问题。农民工是城镇化进程的主力军，由于生活习惯、知识结构、经济状况等因素的影响，在融入城镇文化生活的过程中示弱。因此，保障农民工的文化权利只必须是政府主导且需要持续完善，需要各级政府及相关部门合力且联动，以形成具有整体性、协同性及高效性的责任主体。全民阅读是我国树立坚固的文化自信所需公共文化服务领域的一项重要任务，目前全民阅读的法律体系已经基本构建完成，并且已经成为我国基础的公共文化政策，但对农民工这类特殊社会群体的阅读推广与文化权利保障仍然不足，这就意味着：对于图书馆，政府必须要履行管理责任；对于农民工，政府必须提供政策性的帮扶。

长久以来，政府对于全民阅读促进工作主要依靠标准、文件及经验。从文件、标准来看，全民阅读工作的标准体系不够完备，无法做到每项工作对应相应的标准，况且指导性的文件或标准不具备强制性，执行情况良莠不齐。从经验来看，我国全民阅读工作起步晚，尚不能总结出成型的经验以供借鉴，国外虽不乏成功的案例，但由于政治环境、社会形态的差异，简单“移植”难免出现“水土不服”的现象。因此，要推进我国农民工文化权利保障法治化，政府依法治理是关键。

根据新公共服务理论，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时，主要在于承担为公民服务和向公民放权的职责，工作重点既不是为政府航船掌舵，也不是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构，在公共行政中突出“以公民为中心”的治理理念[6]。也就是说，政府要树立以帮扶农民工等特殊社会群体为导向的理念，关注法治化进程中的参与性、服务性、民主性等公共行政文化价值标准，提高对公共图书馆治理的参与度，建立与农名工之间的持续的良性互动，积极了解农民工的精神文化需求，广泛征集市民对于农民工融入城镇文化生活的意见与建议，加快从管制型政府向服务型政府的转变。

2.2 依法办馆：图书馆社会责任的法治化

就图书馆层面的法治化来看，保障农民工文化权利的核心是依法办馆。《中华人民共和国公共图书馆法》及其相关法律充分体现了平等服务、专业服务、社会合作等法治理念，其为图书馆为农民工等特殊社会群体服务提供了强有力的法律依据。

（1）平等服务。作为保障公民文化权利的公共文化服务设施图书馆来说，其必须以满足人民日益增长的精神文化需求为落脚点，其对于每一个公民所提供的阅读服务必须是平等的，即平等服务。其实质是消除部分读者平等享用文化权利的不平等的障碍，对于农民工来说，一是消除身份障碍，即平等对待，无贫富之分、无职业之分，为其提供平等的阅读服务；二是消除经济障碍，即免费获取，为其提供并使其知晓“不花一分钱、零门槛进入”；三是消除能力障碍，即无障碍服务，尤其要关注农民工这类特殊社会群体的阅读需求，提供有针对性的阅读服务。

（2）专业服务。对于提供阅读服务来说，图书馆有其天然的专业优势。就建设目的来看，现阶段图书馆是以解决人民日益增长的美好精神文化需要和不平衡不充分公共文化服务为出发点和落脚点。公共图书馆要以对文献的加工整理、开发利用为基础服务，以组织开展针对不同群体的、形式多样的、内容丰富的阅读推广活动为拓展服务，要积极地为不同阅读群体提供专门化服务，提高图书馆的社会服务效率，将标准化与个性化有机结合，打造品牌阅读活动，提升阅读服务的品质。

（3）社会合作。《中华人民共和国公共图书馆法》第十三条“公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与”，第四十八条“国家支持公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作，开展联合服务。国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放”，这体现了我国公民文化权利保障立法体系的“政府主导、社会力量广泛参与”观念。作为阅读服务设施的公共图书馆应尽快更新理念，加大与社会机构合作力度，充分挖掘社会资源开展全民阅读活动；同时也要调动社会力量的积极性，让其加入到图书馆建设中来，推进图书馆事业全面发展，进而保障公民文化权利。

2.3 依法享用：农民工文化权利保障的法治化

公民文化权利的法治化是全民共同参与的一项基本文化事业，它反映的是公民对于自身文化权利的自觉意识和独立意识，需要全民的积极性和主动性。而在我国城镇化发展进程中，农民工恰恰缺失这种主观能动性、主体性，缺少对自身权利的关注。在公民文化权利保障的法治化进程中，要尽快更新观念，全民守法，依法利用公共阅读资源，享用公共阅读设施；同时，在保障自身阅读权利的同时，不能影响他人享用阅读权利，要遵守公共图书馆相关规定，爱护、保护公共阅读资源。

首先，我们要明确，权利保障的程度是我国公民文化权利法治化的核心指标，其中，全民法治意识的培养和巩固尤为重要。农民工要意识到：法律不是对人的约束，而是人民的“自由的圣经”；法律不应以义务为本位，而要以权利为本位；人民自己而非政府才是法治的主体，政府或政府的行为恰恰是法治的客体；在法治化的状态下，人不再仅仅是生物意义上的人而是法律之下的法律化的人，人与人是平等的，不再是依附的而是相互独立的；在法治化的状态下，每个人都能充分发挥自己的潜能，实现自己的价值，因为法律为他创造了一个正常的社会生活条件[7]。

其次，法治化进程的前提是良法的建立。我国虽然已经建立起了较完整的公民文化权利保障的法律体系，但是几乎所有领域立法实践无不在告诉我们一个经验，任何立法体系都需要在实践中不断修正，以使其更符合时代的发展规律和贴合人民的精神诉求。其中，对于农民工群体的个性化权利保障的完善与补充，是不断补充、修正现行文化权利保障立法体系的着手点，是解决“不平衡、不充分”主要精神文化生活问题的关键。

最后，农民工权利保障的法治观念，有利于我国在国际人权领域的对话，有利于得到更多国际社会的理解与支持，从而使我国在全球化的浪潮中获得更多有利于自身发展的外部政治、经济、文化环境，争取到更多的国际合作。

3 农民工文化权利保障的法治化对策

3.1 推动法治化进程的要素分析

已有的对于全民阅读法治化、文化权利保障法治化的研究大多集中于个别因素的探讨，本文将应用系统工程理论来分析农民工文化权利保障的法治化进程，旨在提出具有系统性、完整性、长效性的法治化路径。1979年，钱学森曾在《大力发展系统工程，尽早建立系统科学的体系》一文中提出：“社会主义法治是需要一系列法律、法规、条例，从国家宪法直到部门法的规定，集总成为一个法治的体系，严密的科学的体系，这也是系统工程，法治系统工程。”[8]下面笔者将用更贴近法治化的结构方式，辩证地把农民工权利保障的法治化当作系统工程来看待，勾画出法治化的整体性图示，如图1所示。

图1 农民工文化权利保障法治化图示

作为系统工程的文化权利保障法治化可分为两大组成部分，即显性要素（见图1）和隐性要素。其中，显性要素对法治化有直接的影响，在图1中可以直观地标识出来，包括法治化的基石、法治化的质料、法治化的主体、法治化的结构；隐性要素内涵在显性要素之中，无法直接观察到，其作用通过显性要素发挥出来，包括法治意识、法治精神、法治价值等。

（1）法治化的基石。在马克思的讨论中，社会常常由政治、经济、文化三个模块组成，按此范式，农民工文化权利保障的法治化也可理解为由政治环境、经济环境及文化环境这三块基石“搭建”。

（2）法治化的质料。质料作为建构系统工程的基础，在农民工文化权利保障的法治化进程中，我们可以将其理解为法律、标准及各种设施。其中，法律、法规、行业标准、政府文件等可以称为“软件”；图书馆等公共文化服务设施的实体建筑可以称为“硬件”。

（3）法治化的主体。我们将农民工文化权利保障法治化系统中所有能动的个体、群体、组织、机构等作为主体，可概括为政府、农民工、图书馆，法治化的主体是法治化建设的核心力量。

（4）法治化的结构。在农民工文化权利保障的法治化中，国家级法律、地方性法规、行业标准及其规范下的设施、机构所共同形成的模式、运行的流程等即法治化的结构。

（5）法治意识。法治是依靠什么来支撑的，卢梭说最重要的法律“不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心”[9]。因此，法治意识是法治化的隐形支柱。

（6）法治精神。没有精神的法治化必然会成为“一潭死水”，无法发挥强大的力量。在农民工文化权利保障法治化中，其法治精神必然包括自由、平等、民主。

（7）法治价值。即法治化的目标、追逐的方向。在农民工文化权利保障法治化中，其法治价值就是文化需求被满足、文化权利得到充分保障。

3.2 精准配料：完善立法体系

法治化的质料是软件和硬件的结合，法治化的发展进程在很大程度上受质料质量的影响。在软件与硬件之间，软件发挥着决定性的作用，而硬件则是一种工具理性的体现。软件不仅要彰显工具理性，还要追逐价值理性。在价值理性上，对于权利的尊重和保障成为区分法治和非法治的一个重要标志；在工具理性上，对于权利保护的力度则成了法治化发展程度的重要指标[10]。在农民工文化权利保障法治化的质料中，全民阅读的立法体系指挥着图书馆建设方向，公民文化权利又决定着全民阅读立法体系的性质，因此，农民工文化权利的保障力度是衡量立法体系及图书馆建设情况的一项重要指标。

任何法律的建设过程都不是一蹴而就的，尤其是农民工文化权利保障的法治化。首先，全民阅读的法律体系存在效力困境。例如，国家级的 《全民阅读促进条例》以及深圳、湖北、吉林、江苏、黑龙江等地的地方性全民阅读促进条例（办法），虽然已基本形成我国公民文化权利保障的法律体系，包含了全民阅读促进工作的组织架构、管理模式、任务和目标等基础内容，但仍存在义务性规定不完备、法律责任设置不清晰等问题，对于农民工这类特殊社会群体的文化服务及图书馆等机构的任务、目标与要求，仍未涉及。这就需要通过城镇化发展背景下全民阅读实践，进一步补充农民工等特殊社会群体的服务内容。其次，相关机构尽快制定针对农民工文化服务的长短期计划、方案。《中华人民共和国公共图书馆法》是经全国人大通过的图书馆行业的最高法律，它所阐述的是有关公共图书馆建设与发展的原则性、全局性的内容，是我国图书馆体系的“上层建筑”，而对于针对农民工等特殊社会群体的文化服务，需要在《中华人民共和国公共图书馆法》等相关法律的指导下，制定针对农民工特殊社会群体的计划、方案，进一步完善分龄分众读者服务。最后，要发挥中国图书馆学会和各地图书馆学会以及各级农民工服务中心的作用，积极设立“农民工文化服务”“农民工文化认同”等研究项目，为农民工文化服务相关制度的建立与修订提供科学支持与一手研究资料。

3.3 优化结构：深化图书馆治理结构改革

法治化进程中的基本形态即法治化的结构，农民工文化权利保障法治化的结构主要体现在普遍均等性、免费获取、开放共享、知识自由等。优化法治化的结构我们要解决两方面的问题：图书馆的运行与管理、图书馆的文化服务供给机制。

首先，通过建立健全公共图书馆法人治理结构等形式，科学地引入能够反映、表达农民工文化诉求的外来人员参与到图书馆的决策和监督，打通农民工等特殊社会群体代表参与公共文化治理的渠道，推进决策权、执行权和监督权之间相互协调、科学运行。目前，我国图书馆法人治理结构建设已经走过试行期，进入全面推进阶段。纵观我国公共图书馆法人治理实践，不难发现其存在的最突出的问题是绝大部分图书馆的法人治理结构形式大于内容，在理事会组成结构中少由特殊社会群体代表，未能精准对接各类群体的文化诉求，“按需供给”的公共文化服务落实得不好，这也是构建法人治理结构探索中必然要经过的阶段。下一步，政府应加大对公共图书馆法人治理结构运行情况的考评力度，使法人治理结构发挥真正的作用，推动阅读服务中的公平和效率问题有效解决。

其次，文化服务应遵循“按需供给”的原则，不同区域、不同职业、不同教育背景、不同年龄的农民工文化诉求亦不相同。图书馆应为农民工文化诉求表达积极搭建平台，如在农民工群体工作地点、居住的工棚、农民工服务中心等设置文化需求调查表；开发针对农民工文化服务的APP，提供服务的同时征集意见等。基于农民工的文化需求，联合政府相关部门、用工企业及社会志愿机构等，构建“政府主导、图书馆组织、企业共建、社会参与”的农民工文化服务供给模式，以此加强政府、用工企业、社会机构对农民工精神文化生活的关注，并按照一定的合作模式、服务方式提供差异化的精准文化服务，进而保障农民工的文化权利。

3.4 主体转型：落实政府责任

徒法不足以自行，任何法治化都是在主体建设下完成的。农民工文化权利保障法治化的第一主体必然是农民工，法治本身就是关乎民生的，所以必须要让农民工在法治化的过程中有发言权。单纯地依靠自上而下的普法来推进法治化进程难以调动农民工的积极性，使得法治化建设困难重重。况且农民工文化权利的保障本身就需要农民工自我的阅读兴趣与自发的享用权利。那么，要调动农民工的积极性就必须在法治化建设的过程中让农民工能够顺畅地参与到其中，这就要求法治化的第二主体政府要积极、主动地收集民意，构建便利的评价平台，进而形成两方信息的良性互通。

与此同时，根据《中华人民共和国公共图书馆法》第四条、第五条规定，政府要进一步落实对于第三主体图书馆的建设主体责任与管理主体责任，依法推进公共图书馆事业的建设，根据阅读服务设施的事权和支出责任，不仅要将公共图书馆经费纳入本级预算，而且应尽量加大投入的力度，同时做到及时、足额拨付。在保障经费的同时，也要保障图书馆正常运行所需要的人员，配备足够数量且具有专业技能的工作人员，尤其要保障基层图书馆的人员，使农民工文化权利保障法治化在多方主体的合力联动下良性发展，推进全民阅读立法体系落地生根。

3.5 加强意识：唤醒农民工文化权利的法治意识

伯尔曼曾说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[11]法治意识的核心就是对法治化的信仰，而绝非我们通常意义上的法律知识。正是这种法治化的信仰，正是这种信仰下的公民法治化的热情，才使得法治化成为一种治理模式。

在推进法治化的进程中，农民工依法享用文化权利、充分利用公共文化资源是关键，可见，法治意识是核心。如何使农民工具有强烈的法治意识呢？图书馆需要进行从被动等待服务到主动提供服务、从以馆内阵地服务为主到以农民工需求选择服务场所的服务转型，引导农民工由参与阅读活动的被动接受服务状态，逐渐过渡到主动提出需求并主导阅读服务方向的主动获取服务，进而提升其享有文化权利的法治意识。

3.6 树立精神：培育主体的法治精神

农民工文化权利的法治化需要其中的每个主体都具有较强的法治责任感和一定的法治自觉性，这就要求在立法体系基本构建完成之后加大对法律落实的教育与宣传推广。受训人员的范围上，不仅要对图书馆馆长及馆员进行相关法律培训，更应该加强对图书馆的主管部门的领导及相关工作人员的培训，尤其要注意对基层图书馆馆员的培训与教育。培训的内容上，不仅要系统全面地对全民阅读的法律体系做讲解，还要在立法理念下具体指导农民工这类特殊社会群体文化服务方式，让受训者从公共文化服务体系的全局性以及文化自信建立与坚守的高度去深入思考农民工文化服务方法，通过全局与部分、构建与落实、传承与创新的思维过程，结合自己职责触发最有效的法治化实施方法。

同时，要培养文化主管部门领导及相关工作人员、图书馆人、公民的法治精神，让其渗透至图书馆的治理、全民阅读工作的推进以及农民工文化服务的各项活动中。文化主管部门领导及相关工作人员要将法治精神贯穿始终，运用自己法治思维去科学决策；图书馆人则要将法治精神结合自己的业务知识，融入到图书馆运行与阅读服务中去，开拓业务领域，使文化服务覆盖到农民工；而每个农民工要将法治精神带到自己的阅读行为中去，充分利用图书馆，在行使自身文化权利的过程中不断修正制度，推进文化权利保障走向法治化。