善治价值的重构和传播

【内容提要】 随着全球性环境问题越来越受到人类社会的共同关注，中国环境治理的对外传播工作面临着新的挑战。如何建立起与中国环境治理能力相匹配的国际话语权，成为复杂国际形势下的一项重要工作。中国环境治理的对外传播中，一方面要体现回应性、问责制、透明度和公众参与等善治的基本价值要素，另一方面要突出中国环境治理的效率和国际责任担当，讲好环境治理的中国故事，彰显中国的环境治理能力。

【关键词】环境治理 善治 效率 全球环境问题

随着全球变暖、气候变化等全球环境议题进入人类视野，环境治理越来越多地被视为全人类应当共同关注的公共事务。然而，部分西方媒体力推的瑞典“环保少女”格蕾塔引发的闹剧、日本公然排放核废水事件，以及美国退出《巴黎气候协议》等，给全球环境治理带来了严峻挑战。

与西方国家不同，中国在2020年9月提出“碳达峰”和“碳中和”的目标。2021年两会写入政府工作报告。中国承诺在2030年前，二氧化碳的排放不再增长，达到峰值之后逐步降低排放量，并通过“碳中和”实现二氧化碳的零排放。

中国与西方国家对全球性环境问题的显著差异，体现了一个负责任大国环境治理的决心和责任担当。然而，西方世界却不时就环境问题对中国发难。所以，如何讲好环境治理的中国故事，建构中国环境治理的价值标准并对外传播，成为当下的一大任务。2021年5月31日，中共中央总书记习近平在主持学习时强调，讲好中国故事，传播好中国声音，展示真实、立体、全面的中国，是加强我国国际传播能力建设的重要任务。为了形成同环境治理能力和责任担当相匹配的国际话语权，我国在进行环境治理的对外传播时，可以借鉴西方善治的价值理念，并在此基础上进行超越和重构，从而对外传播当代中国环境治理的先进性和优越性。

一、对外传播起点：西方善治价值及其局限

在世界各国公共管理的发展过程中，“善治（good governance）”被用于衡量公共机构优先选择处理公共事务和管理公共资源的方式。它与治理直接相关，是一种关于能够将公共利益最大化的治理模式。治理（governance）指的是决策的过程以及决策被实施（或不实施）的过程，这一过程中包含了国家、企业、公众以及其他社会部门之间的互动。所以，善治的概念常用于有效政治经济主体和无效政治经济主体之间的比较，体现治理的优劣。这一概念关注政府和其他治理主体为了满足大多数人而非少数特定群体而承担的责任。①

西方国家通常把所谓的“自由民主国家”，如美国、西欧国家，描述为拥有最成功治理体系的政治实体。所以，善治标准往往依据这些西方国家设定，并用以衡量其他国家的治理。根据这些国家的治理体系，善治的制度性特征包括几个方面：第一，问责制。政府官员有能力对他们的行动负责并对公众做出反应；第二，透明度。政府运作的规则和职能是明确的，信息应通过自由媒体和制度化的信息公开等渠道向公众开放；第三，可预测性。与法治密切相关。它意味着用以管制社会的法律、条例和政策已经就位，并且公平和一贯地适用于国家和非国家行为者；第四，公众参与。善治应当为公众在发展中提供角色，包括个人和非政府组织等中介组织。它所基于的假设是，如果那些受社会发展影响的人也能作为社会发展的代理人并影响公共事件，治理就能得到改善。②

总而言之，善治的价值就在于运用经济、政治和行政等多种权力来管理国家的各级事务，特别要考虑公众参与、法治、透明度、回应性、共识、公平、效力和效率、民主问责制等。在很大程度上，善治与所谓的西方民主、问责制和法治制度是重叠的。也就是说，善治的定义与西方民主制度密切相关。某种意义上，强调善治有时甚至可以等同于促进所谓的民主制度。根据这些制度性特征，西方国家对于善治的价值期待实际上就是所谓的民主政治和自由主义化，但往往并不关注治理的实际结果。

但是，如果盲目强调和追求公众等多元行动者的民主参与，却缺乏对于实际效果的关注，会导致治理的非理性和低效率，甚至违背治理的公平正义。尤其是对于环境治理来说，环境正义是不可忽略的。但是，西方自由主义和民主制度基础之上的公众参与，本质是一种“偏好性聚集”的方式③。由于“偏好性聚集”时常包含了非理性因素，部分环境治理的参与者可能会将他们的意志强加于不情愿的多数人。這恰恰违背了环境治理的初衷：保护大多数人的公共利益和物品，即保护人类赖以生存的生态环境。

所以，这种“偏好性聚集”与环境治理对大多数人利益的关注实际上是冲突的，这也是西方善治价值的最大局限。例如，部分西方媒体口中所谓的“环保先锋”瑞典少女格蕾塔·通贝里（Greta Thunberg）就针对全球气候变化提出过不少非理性甚至荒谬的提议，甚至为了所谓的环保事业呼吁全体学生罢课。然而，她的这一呼吁经过社交媒体病毒式的传播，获得了澳大利亚、英国、比利时、美国、日本等地有超过2万名青少年的模仿，每周五规律罢课。这场罢课活动很快席卷欧洲大陆。2019年3月，全球百余个国家的140万人（其中大部分是学生），响应格蕾塔的号召，参与了针对气候变化的抗议活动。声势浩大的公众抗议难以掩盖格蕾塔许多言论是荒谬可笑的这一实质。例如禁止中国人使用筷子，呼吁中国人少吃肉。她甚至表示对新冠病毒大流行引起的全球经济危机感到非常高兴，因为这使她的梦想得以实现：减少大气中的碳排放量。由此可见，西方国家对于善治的价值定义存在显而易见的局限性：过分强调自由主义和民主参与，会导致环境治理走向非理性和混乱，遑论实现良好的效果。

二、对外传播突破点：中国环境治理中的善治价值及其重构

近年来，中国的环境治理开始呈现出更多的善治特征。为了实现更好的环境治理效果，我国在确保政府主导地位的同时，还强调市场和公众的共同参与和治理的透明度。例如，2003年中国通过了《环境影响评估法》和《行政许可法》，建立起规划决策征询公众意见的正式渠道。2008年，《环境信息公开办法（试行）》颁布，各级政府和生产企业必须公开某些类型的环境信息。中国逐步在环境治理中引入了善治的价值要素，包括问责制、透明度、可预测性和公众参与等④。在过去的十几年里，环保部门通过建立正式的公众参与渠道和提高环境透明度，实行了向公众乃至全社会延伸治理的战略，逐渐建立了环境保护的公众监督机制，将公众意见纳入环保规划决策，提高环境保护透明度，并且促进环境公益诉讼。

在这一背景下，一方面，政府依然是设定环境治理的主导者，并且朝着治理现代化的方向不断前进。政府开始有意识地避免环境治理中的“形式主义”和“空话套话”，开始推行基层减负，一定程度上促進了治理任务和目标的透明化和公开化。同时，政府在环境治理中开始更多地汲取地方经验，也开始更加重视公众意见和问责，并在此基础上调整治理目标和准则。例如，当各地的垃圾焚烧建设项目遭遇公众反对，政府转而将垃圾分类倡导作为新的目标，并将其确立为垃圾焚烧污染的解决办法，从而在垃圾分类这一新目标上与公众达成共识。⑤

另一方面，中国的环保公益组织、地方性环境行动、新闻媒体以及普通公众等多元行动者都开始对环境治理做出了积极贡献，特别在舆论监督和政策审议等方面。例如，一些有影响力的环保公益组织直接参与环境治理，并且与政府部门开展对话与合作，与政府部门共同对相关政策的执行效果进行有效检查和监督。又如，在2019年上海推广垃圾分类政策过程中，公众通过社交媒体平台展开了关于政策效果、标准和目标的广泛讨论，从而促进了治理准则、规范和引导的形成。同时，市场和企业的作用也逐渐变得显著，一定程度上实现了更有效的行动激励和资源分配。例如，支付宝旗下的“蚂蚁森林”通过移动支付平台将用户的低碳消费行为与环保公益事业相结合，动员和激励社会力量完成了大规模的植树造林事业，为荒漠化治理提供了一个新的范本，并在2019年获得了联合国环境保护奖。另外，为了淘汰传统能源汽车、全面升级能源结构，新能源汽车企业也在政府鼓励下，纷纷抢夺各地的公交采购份额，纯电动汽车也成为了私人的购车选择之一。⑥

总之，近年来中国环境治理不但包含了回应性、透明度、可预测性以及公众参与等西方国家定义的善治特征，而且更多地关注实际效果。与西方国家不同的是，中国的环境善治虽然同样吸纳了公众参与和市场力量，但目的在于更好地融合不同观点，在不同系统中扩散知识和实践，平衡不同利益者，消除权力的不对称性，从而提高治理目标设定、效果检验、行动激励以及资源分配等各个环节的效率。也就是说，与西方国家环境治理中常见的社会群体“偏好性聚集”不同，中国的环境善治更加强调政府与社会的理性合作。这种理性的合作恰恰是实现可持续发展和提高治理效率的关键因素。

所以，中国的环境善治在内涵、话语、策略等各个层面发展出了新的价值和意义。对于中国环境治理来说，能够获得更好的实际效果比所谓的民主、公开、透明的公众参与过程更为重要。善治不应以西方定义的民主政治价值来衡量，而应以结果来衡量：人民安居乐业、环境问题改善等实际效果才代表着善治，不稳定、混乱则代表着恶治。虽然善治是一种人类社会应当追求的价值目标，但西方民主制度基础上的善治一旦缺乏了实际的功能和效果，就不应该被吹捧。当西方民主制度下的善治变成纯粹的“偏好性聚集”，往往会导致治理的失败和失效。无论是何种政治制度，拥有良好效果的善治才是人类社会应当追求的。近年来的中国环境治理，不仅仅包含了西方善治中的回应性、问责制、互动性、透明性和公众参与等价值要素，同时还把最终价值目标放在了完成国家发展和治理目标上。从这个意义上，中国的环境治理发生了一个转向，超越了西方国家的价值追求，转向了强调治理效率的善治。毕竟，治理的实际效果比所谓的西方式民主或自由价值更为重要。

三、对外传播策略：全球环境问题中的中国善治价值及重点

如今，水污染、土壤污染、空气污染、能源再生和循环利用、全球变暖和气候变化等全球性环境问题成为影响人类生存和可持续发展的障碍。这些全球环境问题被世界各国所关注，也包含了国家与国家之间的力量博弈和舆论争夺。所以，在关于全球环境问题的对外传播中，中国环境治理的价值传播显得至关重要。一方面，中国的环境治理包含了西方国家所谓的回应性、问责制、透明度和公众参与等善治价值要素。另一方面，中国的善治还超越了西方国家所定义的价值，更加重视治理的实际效率。在强调这两方面的基础上，结合人类社会共同关注的全球性环境问题，中国环境治理的对外传播才能够更有力地彰显大国责任和制度优越性。

首先，强调中国环境善治包含了公开、透明、参与和开放等基础价值要素。近年来中国环境治理过程变得更加灵活、透明和开放。媒体和公众拥有机会讨论环境治理的标准和合理性，并且对当中的问题进行了曝光和反思。同时，市场力量开始介入重新配置资源和劳动分工，提高了环境治理的效率。政府作为环境治理的统领者，仍然能够进行宣传和科普，并且保障环境治理的合法有序快速推进。在垃圾分类、限塑、新能源汽车推广等环境治理案例中，政府、专家、官方媒体、市场化媒体、娱乐明星、意见领袖和普通用户共同参与，将环保行动塑造为社会潮流。这表明，中国环境治理不仅仅依赖于政府主导性，还通过纳入多元和生动的非官方力量，形成了一种协同的、多元的、建立在实践经验基础上的善治模式。总之，中国近年来的环境治理已经开始囊括了经济、政治和行政等多种权力，拥有了公众参与、法治、透明度、响应性、共识导向、公平、效力和效率、问责制等善治特点。中国公众以及其他各类组织机构能够越来越多地维护自己参与环境治理和知情的权利。这正是西方国家所定义的善治价值所在。所以，在对外传播中国环境治理的过程中，强调多元参与、合作、民主和灵活的中国环境善治实践故事，有助于世界各国了解中国环境治理的现代化程度。

其次，突出中国环境善治高效率和快速度。除了强调中国环境治理中的公众参与等基础性善治价值，还需要突出中国环境治理的效率和速度。这是中国环境善治有别于西方的最重要特征和优势。例如，“十三五”期间，我国应对气候变化取得显著成效。2020年的碳排放强度较2005年下降48.1%，较2015年下降18.2%，提前完成了阶段性目标。除此之外，中国在水污染、土壤污染、空气污染、垃圾处置和荒漠化等环境问题上都取得了显著治理成效。举例来说，前几年北京、河北等地遭遇的严重雾霾受到广泛关注。当时，多地出现空气质量指数爆表。但是到了2020年，北京市空气质量达标天数为276天，达标天数比例为75.4%。空气中细颗粒物（PM2.5）年平均浓度值为38微克/立方米，与2015年相比，下降52.9%，空气质量明显改善。同时，中国近年来开始着眼于能源升级，推广清洁能源，淘汰传统能源。在开发和利用再生能源方面，中国也处于世界领先位置，特别是在太阳能、风能和储能技术等领域。中国的植树造林工程更是环境治理的成功案例。这些都是能够充分说明中国环境善治效率和速度的具体案例、故事和数据。

最后，结合全球环境问题彰显中国环境善治的优越性。过去几十年中，中国在空气、土壤、水污染、荒漠化、垃圾回收和清洁能源等全球环境问题治理中取得了卓越成效，这同时也是为全人类可持续发展做出的卓越贡献，体现了一个发展中大国的国际责任。在这些全球环境问题的治理过程中，中国逐渐以公开、透明、参与为治理的准则和目标，同时还保持和提升治理的高效率。这不仅体现了基础性的善治价值标准，还新定义了全球治理现代化的价值追求，是中国环境治理在对外传播中传播中国价值和制度优越性的良好契机。在这些全球性环境问题中，讲好中国环境善治故事，能够传递这样一个理念：相对于西方国家所谓的民主自由价值，治理的实际效果其实更为重要。特别是在近年来被世界各国广泛关注的气候变化和全球变暖议题中，中国制定了“2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的目标，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2021年两会期间，“碳达峰”和“碳中和”首次出现在政府工作报告当中。中国实现“碳达峰”和“碳中和”的目标影响世界，是解决全球变暖问题的重要措施之一，也是中国环境治理对外传播的重要契机。中国未来将如何以公开、透明和多元参与的形式完成目标，以及将以多高的效率完成目标，都是今后我国环境治理对外传播工作中应该关注和聚焦的。

四、结语

随着全球性环境问题越来越受到人类社会的共同关注，中国的环境治理对外传播工作面临着新的挑战。如何建立起与中国环境治理能力相匹配的国际话语权，成为新形势下的一项重要工作。中国环境治理的对外传播中，一方面要体现回应性、问责制、透明度和公众参与等基本的善治价值，另一方面要更加强调中国环境治理的高效性。在此基础上，结合全球性环境问题，中国环境治理的对外传播才能够讲好中国故事，彰显国家治理能力和制度优越性。

季诚浩系浙江财经大学人文与传播学院讲师

「注释」

①Ved P Nanda. “The ‘good governance concept revisited.” The ANNALS of the American academy of political and social science. 603.1 （2006）： 269-283.

②Thomas Johnson. “Good governance for environmental protection in China： Instrumentation， strategic interactions and unintended consequences.”Journal of Contemporary Asia. 44.2 （2014）： 241-258.

③David Miller. “Deliberative democracy and social choice.” Political studies. 40.1_suppl （1992）： 54-67.

④同②

⑤戴佳、季诚浩：《从民主实用到行政理性： 垃圾焚烧争议中的微博行动者与话语变迁》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2020年第3期，第133-146頁。

⑥Ping Huang， Ping Li. “Politics of urban energy transitions： new energy vehicle （NEV） development in Shenzhen， China.” Environmental Politics. 29.3 （2020）： 524-545.

责编：谭震