我国辅助器具租赁服务相关政策研究

熊宝林，赖卿，管思聪

1.北京社会管理职业学院（民政部培训中心），北京市 101601；2.北京市康复辅助器具协会，北京市 100020

1 康复辅助器具租赁服务现状

康复辅助器具是能预防、代偿、监护、减轻或降低损伤、活动受限和参与限制的任何产品(包括器具、设备、工具、技术和软件)[1]。康复辅助器具租赁是指以康复辅助器具为租赁物，向有需求的服务对象提供租赁服务[2]。康复辅助器具租赁使用，可以避免一次性购买和维修的困扰，降低使用成本，服务方便快捷，随时调换，避免浪费[3]。一些发达国家和地区借助完善的支付保障制度，普遍开展了康复辅助器具租赁和配置服务[4]。

美国由包括教育、就业、医疗等不同的部门共同承担对残疾人康复辅助器具的租赁补助。残疾人使用辅助技术的权益由《残疾人法》和《残疾人辅助技术法》保障，各级政府将残疾人获得康复辅助器具的补贴资金纳入预算，并对就业提供相应地辅助技术。康复辅助器具费用支付主要通过保险或政府救济承担，份额根据具体的康复辅助器具确定。对于残疾人士来说，使用大部分康复辅助器具只需要承担小部分费用或完全免费[5]。

德国是世界上康复辅助器具产业最发达、租赁服务模式最先进的国家之一，其根据租赁服务对象年龄和身高的特点，规定包括政府力量和保险机构承担的经费来源渠道，以提高康复辅助器具配置的实施效率；同时，建立保险、经办机构联合的服务中心，为需要康复的残疾人提供相关服务，帮助他们完成康复申请。康复辅助器具租赁的支付来源于三个方面，医疗保险占70%～80%，护理保险占10%～20%，个人支付很少部分。医疗保险和护理保险在德国都属于强制险，所以，普通居民租赁康复辅助器具非常普遍[6]。

英国实行基本涵盖与残疾相关的医疗和康复项目在内的全民医疗免费政策。英国的康复辅助器具市场高度碎片化，辅具种类繁多。消费者可通过辅具销售连锁机构、网络、福利机构购买部分类型辅具。假肢和矫形器这类由政府买单的辅助器具，使用者需要在医师等专业人员的评估后选用指定产品[7]。政府主要通过“残疾人工作与年金部”为残疾人的康复服务和相关器具的使用提供广泛财政支持。轮椅等助行辅具租赁费用和维护费用由英国国家医疗服务体系负担。配置服务中为需求者配置价格不超过1000英镑的小型辅具由政府全额负担，如必须配置价格超过1000英镑的辅具，将进行严格评估。对于价值较高的大型辅具配置，作业治疗师做出初步评估后，由英国房屋管理部门与残疾人设备基金共同承担费用。

丹麦全国98个市都设有康复辅助器具中心，县一级还设有专门的康复辅助器具服务机构，每个机构有2～3 人，可上门为残疾人提供辅具改装和配置服务，并有独立的场地和残疾人档案，有品种齐全、各种品牌的康复辅助器具[8]。残疾人免费租赁各种康复辅助器具，经费由政府每年专项拨付。

日本康复辅助器具零售与租赁市场销售比为3∶7[9]。服务对象以老年人为主，身心障碍者、病患和一般民众为辅，租赁项目包括各种生活辅具、康复辅具和医疗辅具。介护保险(长照保险)自2000 年开始实施，在辅具配置方面鼓励民众以租代购，政府和介护保险支付租金的90%，民众自付很少部分。

我国台湾地区康复辅助器具社区租赁网络发达，包括全区域的辅具资源整合推广中心、县市辅具资源中心和医院辅具服务部门、社会组织、企业三个层级。每个县市都有公立辅具中心，主要负责辅具的展示推荐、配置评估、维修和租赁工作[10]。各县市辅具中心服务对象以身心障碍者为主，有短期需求的老年人、病患和一般民众为辅，租赁项目以生活辅具为主，康复辅具和医疗辅具为辅，不以营利为目的；各辅具厂商服务对象以老年人、病患为主，以身心障碍者和一般民众为辅，租赁产品以医疗辅具为主，以营利为目的。支付制度均有相关法规，为辅具购买和租赁提供支付保障[11]。

我国香港特别行政区较早开展辅具租赁服务。香港红十字会1975年起开展辅助器具租赁服务，服务对象主要包括行动不便的伤病者和需短暂租借康复辅具的人士，少部分辅具只能在相关医院和社区交收中心租用[12]。香港复康协会下设的香港复康用具资源中心也是开展辅具租赁的重要机构，1979年成立，目前是辅具评估和服务的权威单位，许多企业一旦有新产品，立刻送到资源中心评估、展示和试用。支付依赖慈善基金、公众捐款及象征式的个人租借租金等。

我国内地康复辅助器具租赁市场刚刚起步，辅具租赁的支付保障体系还不完善[13]，大多需要个人自付，暂未纳入长护险或社会医疗保险支付范畴，为减少开支，社区租赁成为很多家庭的迫切需求[14]。2017年，浙江嘉兴市在嘉善县开展康复辅助器具租赁服务试点，在每个镇(街道)设立租赁服务中心，实现全县服务全覆盖[15]，推出轮椅、呼吸机、排便机、护理床和床垫等5 大类12 项康复辅助器具租赁服务，在全国范围内率先将该项服务纳入居家养老服务补贴项目库和长期护理保险，对每种类型辅具日租金额设置上限，使老年人“愿意租、租得起”。2018 年12 月，民政部等四部门和单位联合印发了《关于开展康复辅助器具社区租赁服务试点的通知》，决定在全国开展康复辅助器具社区租赁服务试点。2019 年5 月，确定上海市等13个地区为康复辅助器具社区租赁服务试点地区，探索辅具配置模式，提高康复辅助器具需求人群通过租赁方式配置辅具的比例，解决老百姓“用不起”问题[16]。试点名单公布以来，各试点地区积极开展相关租赁工作。本文选取华北、华南、华东、华西代表性试点地区，基于Gilbert 等[17]在《社会福利政策导论》中提出的分析框架，从市场主体(Who)、租赁产品(What)、配套制度和专业人才(How to deliver)、资金保障(How to fund)四个维度，总结分析试点工作开展情况。见表1。

表1 康复辅助器具社区租赁部分试点地区实施情况

2 康复辅助器具租赁存在的瓶颈

我国康复辅助器具社区租赁刚刚兴起，尽管政府已经开始鼓励并出台各项政策措施，但行业发展成熟仍任重道远。目前该行业发展存在很多制约因素，包括配套政策的滞后、企业经营的局限、社会认知的不足等[18]。

2.1 租赁市场主体发展不充分

租赁服务主要是一种市场行为，以营利为主要目的。在租赁试点的推动下，试点地区政府主要通过购买企业服务的方式进行康复辅助器具租赁，但企业在产品购置、维修清洁、宣传推广等方面前期运行成本较大，资金回收慢，运营战线长，企业参与积极性并不高[19]。以上海市为例，成为社区租赁服务试点两年以来，目前有42 家产品供应商、22 家服务供应商参与，供应产品52 种，截至2021 年6 月25 日，上海累计发生租赁订单1433 笔，服务1600 多人次，市场主体还远远满足不了老百姓需求。另外，民政、残联系统下属各相关康复辅具事业单位主要是公益属性，不适合通过提供租赁服务进行营利。

2.2 租赁服务配套制度不完善

康复辅助器具租赁工作流程包括服务申请、配置评估、服务提供、清洁消毒、物流配送、投诉维权等[20]。自开展社区租赁试点以来，13 个试点地区在租赁补贴办法、产品目录、回收制度等方面出台了相关政策制度，但围绕租赁服务各个环节的配套制度还不完善，尤其在市场准入、运营监管、服务标准等关键环节急需相关配套制度进行支撑和完善。

2.3 消费支付保障体系不健全

康复辅助器具产业直接服务老年人、残疾人、伤病人等特殊人群，政府要发挥职能作用，切实做好其中的公共服务和社会保障工作[21]。残疾人多数处于社会弱势地位，创收能力差，基本生活比较困难，消费基本的康复辅助器具存在一定的困难。从世界范围看，许多发达国家都围绕康复辅助器具配置，建立了相应的支付保障制度，个人只需支付少部分经费[22]。目前，我国康复辅助器具消费支持措施主要包含三个方面：①针对工伤人员的工伤保险；②部分地区康复服务纳入基本医疗保险报销范围；③北京、上海、深圳等地建立了贫困残疾人辅具配置补贴制度[23]。但这些支持政策还不够完善，政策之间未形成体系，对于辅具租赁，政策都没有明确说明。

2.4 社会认可度不足

我国康复辅助器具社区租赁服务市场起步较晚，发展不完善，宣传推广还不够，很多老年人对康复辅助器具认识不足，存在一定偏见，甚至对使用辅具存在一定抵触心理，不知道康复辅助器具还可以租赁使用；此外，因为康复辅助器具的私人性，很多人不愿意使用“二手器具”[24]。如何消除这种顾虑是提高社会接受度和认可度的关键。

2.5 专业人员缺乏

康复辅助器具社区租赁行业仍处于初期发展阶段，且具有学科交叉性特点，需要大量康复辅助器具适配专业人才，包括专业的评估人员、配置人员和相关康复工程类人才，而这类人才目前市场还严重不足。以假肢矫形器专业为例，根据世界卫生组织和国际假肢与矫形器学会(WHO/ISPO)2008 年发布的《发展中国家假肢与矫形器专业人员培训指南》中对发展中国家假肢和矫形器专业人员需求的预测，我国至少需要假肢师和矫形器师(I、Ⅱ级专业人员)8190 人，而目前我国相关人员仅有1000 余人，约占从业人员的10%[25]。与欧美国家相比，我国康复辅具专业人员占人口比例尤为低下，职业化程度不高，人才供给与需求严重不匹配[26]。

3 康复辅助器具租赁的对策建议

康复辅助器具社区租赁在我国具有广泛的发展空间[27]。为了推进康复辅助器具社区租赁服务行业快速健康发展，作者提出以下建议。

3.1 广泛培育市场主体

充分发挥市场资源配置的决定性作用，推进辅具租赁服务主体专业化、多元化和规模化发展。大力培养开展社区租赁服务的各类相关企业，支持各类康复辅助器具生产销售企业开展社区租赁服务，探索应用线上线下相结合的服务模式[28]；同时，民政、残联系统下属各相关康复辅具机构应发挥兜底保障作用，为各类贫困残疾人、老年人等特殊群体提供免费康复辅具租赁服务；引导医疗卫生服务机构、城乡社区服务机构、养老机构和儿童福利机构等积极创造条件，为相关机构和企业开设租赁服务网点提供场地。可以充分利用养老驿站、社区中心、日间照料中心、温馨家园等社区载体，建立康复辅助器具租赁服务店中店，设立服务终端和展示空间[29]。

3.2 严格规范服务企业

康复辅助器具社区租赁服务项目通过项目化、社会化方式运作，公开招标选择提供康复辅助器具社区租赁服务的企业。探索建立试点康复辅具社区租赁服务供应商准入机制，编制出台试点康复辅助器具社区租赁服务供应商准入办法，通过委托专家评委会和行业协会等第三方社会组织，定期公开遴选康复辅助器具租赁服务入围机构，确定试点项目市场供应主体。根据企业信誉和实力，鼓励服务型企业和投资性企业强-强联合建设运营。动态管理入围企业清单，适时更新，向社会公开企业信息、服务承诺、租赁产品范围、租赁价格等核心服务信息，接收社会监督。公开遴选中，对试点供应主体进行信用评估和服务能力、服务模式的综合评价，通过“信用中国”网站，加强服务企业的前置信用评估以及事中事后信用监管，并建立租赁供应商诚信目录，委托行业协会等相关专业机构定期评估服务质量，评估结果作为相关服务机构服务质量的重要认定依据。

3.3 科学设置租赁产品

制定康复辅助器具租赁目录，明确普惠基本型和机构改善型康复辅具租赁范围，结合市场实际需求不断完善消费型康复辅具租赁的目录范围，纳入目录产品享受政府主导的多渠道支付的分类补贴，同时优先列入商业保险、金融产品的支付保障范围。针对不同群体和需求，将周期短、价格高、绿色环保、可重复利用康复辅助器具产品列入首批租赁服务目录清单。依托康复辅助器具质检中心，建立康复辅助器具租赁配置认证标准体系，建立相应的检验检测、产品鉴定、质量认证等认证认可体系[30]。针对服务标准，制定出台康复辅助器具租赁卫生安全要求、康复辅助器具租赁服务规范等团体标准；针对产品质量，研究推出康复辅助器具领域的产品质量责任保险，把购买产品质量责任保险作为项目招标中企业中标的必要条件。

3.4 加大资金投入与消费保障

通过争取本级资金中专项支列、上级资金投入、引入社会资本等方式保障试点配套资金，并对符合条件的康复辅助器具生产、租售、配置、洗消等企业给予资金支持。在消费保障方面，加强职能部门之间的联动，对当前名目众多、碎片化的辅具配置补贴项目进行整合，构建完善的辅具福利补贴制度，民政、残联、人社等部门康复辅助器具评估、配置的数据充分整合，形成服务对象的辅具需求与辅具配置档案，一人一档，积极探索各部门现有康复辅助器具相关专项资金中可用于、适用于租赁部分的使用规划；建立健全支付形式及支付场景，充分利用养老助残卡等现有财政补贴资源，将租赁场景纳入其中，同时做好长期护理保险在康复辅助器具租赁场景的部署，一方面提高长期护理保险的精准实施，另一方面可以扩充康复辅助器具租赁的资金来源；研究将康复辅助器具纳入基本医疗保险的产品目录、将残疾人纳入康复辅具适配补贴范围的条件，协调金融机构和商业保险公司研发支持康复辅助器具社区租赁服务的金融产品[31]。

3.5 加强人才培养和技术研发

强化康复辅助器具社区租赁服务的科技和人才支撑。将康复辅助器具相关课程纳入相关职业教育范围，建立职业教育和高等教育互为补充、协调发展的康复辅具相关学科专业教育体系。建立健全康复辅助器具从业标准和职业规范，推广康复辅助器具服务专业能力培训和持证上岗服务[32]。依托康复辅助技术咨询师新职业，加快制定新职业相关的技术标准，推动建立水平评价制度。搭建康复辅助器具基础共性技术研发平台和科技创新平台，对租赁试点项目形成核心技术支撑能力，在康复辅助器具社区租赁服务涉及的产品存取、清洗消毒、跟踪追溯、维修保养等关键环节取得研发突破。

3.6 积极开展宣传推广

增加科研成果创新的实用性，让普通老百姓也能较容易获得科技转化的最新成果；充分利用社区租赁网络，结合开展公益讲座、拍摄公益宣传片、微信、抖音等多种渠道，广泛开展康复辅助器具社区租赁服务宣传咨询；配合举办康复辅具进社区公益活动，增加老百姓体验的机会，引导消费者通过社区租赁服务，不断满足康复辅助器具配置需求。

康复辅助器具社区租赁既能提高康复辅助器具使用效能，降低使用成本，减轻残疾人、老年人和伤病人等特殊群体的家庭负担，又能打通前端的研发生产，促进后端的销售使用，培育壮大市场。因此，开展辅具租赁社区服务具有十分重要的现实意义，其发展在我国既有机遇，又面临挑战。对于整个租赁产业链，服务体系的建设、服务流程的规范、社会环境的培育、政府政策的保障是几个关键的因素，对于促进产业链的可持续健康发展尤其重要。

利益冲突声明：所有作者声明不存在利益冲突。