农村普惠金融的现状与发展研究

于之倩 汪 月

（广州大学经济与统计学院 广东广州 510006）

引言

普惠金融的首次亮相是在2005年国际小额信贷年，当时普惠金融的主要特点可以归纳为：可以负担的成本、社会不同阶层群体均可成为其服务对象等。我国在2013年党的十八届三中全会上，首次将发展普惠金融上升至国家战略层面。2015年，在中央深化体制改革领导小组审议通过后，国务院出台了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）。在此次《规划》中，普惠金融的特征可以概括为“以机会平等和商业可持续作为原则，以有获取金融服务要求的社会不同阶层和各群体为主要服务对象，是一种成本可负担且适当、有效的金融服务”。在此基础上，重点关注贫困人群、农民、小微企业等特殊群体，不断提高金融服务的覆盖率，改善金融服务的可得性和满意度。

随着《规划》的逐步落实，各市场参与主体积极紧跟指引，不断健全机制，推进产品服务改革，加大对重点领域的金融服务供给力度，满足消费者的金融需求，使金融服务更加便利、覆盖面更广，不断提升民众的参与感和获得感。虽然从整体看普惠金融发展势头正猛，但农村普惠金融发展依然不足，甚至部分地区的低收入群体连最基础的金融服务都体验不到。农村普惠金融涉及金融体系面向农村所有需求者提供获得和使用各项金融服务的机会，这意味着不仅在广度上，而且在深度上都要尽可能满足各类群体的金融服务需求并做到可持续。更为重要的是，农村普惠金融的发展对帮助农民转型、提高农民收入水平、增强农民金融意识、完善农村地区金融体系、促进农村地区经济发展等各方面具有不可忽视的推动作用。习近平总书记在2017年的全国金融工作会议上指出，社会经济的发展重点是将更多资源配置到薄弱环节中。显然，农村普惠金融完全契合了前述金融工作的基本要求和原则，将成为我国未来经济发展的重点领域，并对我国金融形态演变和秩序运行产生深远影响。

一、农村普惠金融发展现状

从整体规模上看，截至2020年6月末，全国农村银行业机构资产规模为39．87万亿元，占全部银行业金融机构资产的12．9%。农村银行业机构中法人机构数量众多，目前数量达3920多家，占全部银行业金融机构数量的85%以上，网点和服务渗透度高，在支持民营和小微企业、服务“三农”、乡村振兴、脱贫攻坚等领域发挥了重要的作用。目前农信机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）是我国法人机构数最多、营业网点分布最广、从业人数最多的农村银行业金融机构。截至目前，我国共有1545家农村商业银行、27家农村合作银行、694家农村信用社，农村商业银行占农信机构的68．18%。截至2019年末，全国共有分支机构78630个，从业人员高达86．52万人。

中国人民银行的数据显示：截止到2020年底，本币普惠金融领域贷款余额共计21．53万亿元，相较前一年增长了24．2%，增速上升11个百分点；全年共计增加了4．24万亿元，较前一年上升了1．75万亿元；农户生产经营贷款余额共计5．99万亿元，同比增长了11．5%，增速较上年上升5．1个百分点；农村（县及县以下）贷款余额32．27万亿元，同比增长11．9%，全年增加3．55万亿元，同比多增1．2万亿元；农户贷款余额11．81万亿元，同比增长14．2%，全年增加1．51万亿元，同比多增3213亿元；农业贷款余额4．27万亿元，同比增长7．5%，全年增加3295亿元，同比多增2580亿元。结合历史来看，对农村普惠金融发展现状的概括可以分为以下几个方面：

一是基础金融服务惠及的范围不断扩大，伴随着金融覆盖形式创新不断。全国银行业金融机构对乡镇地区的覆盖率在2019年6月末前达到了95．65%，有99．20%的行政村能够享受基础金融服务，这一比率较2014年末上升8．1个百分点；乡镇中有95．47%能享受保险服务。助农取款的服务点数量达到82．30万个，能够获得基础金融服务的农村居民越来越多。全国行政村基础金融覆盖率情况如图1所示。

图1 全国行政村基础金融覆盖率情况

二是电子支付在农村地区广泛铺开，促进电商快速发展取得显著成效。农村地区处理的网银支付业务在2019年6月末前达到了63．54亿笔，金额共计74．27万亿元；移动支付业务达到了47．35亿笔，金额共计达31．17万亿元；3．57亿笔农村电商进行的支付业务在银行机构得到处理，金额共计4030．33亿元；2．14亿笔支付业务在助农取款银行卡服务点得到办理，金额共计1813．25亿元。

三是多种类金融服务全面助力实现乡村振兴。全国涉农贷款余额在2019年6月底前达到34．24万亿元，约有9．86万亿元贷款的发放对象为农户。涉农贷款中属于普惠金融范畴的余额共计6．10万亿元，在全部涉农贷款余额中所占份额与上年相比增加了8．24个百分点，增速相较于其他各项贷款高出了1．11%。仅在2019年上半年期间，就有约1．17亿户/次农户取得全国农业保险提供的2．57万亿元风险保障以及203．09亿元受灾赔款。

四是金融瞄准精准脱贫攻坚目标有的放矢。截止到2019年6月底，全国范围内发放的扶贫小额信贷累计达3834．15亿元，余额共计2287．57亿元；累计有960．14万户/次贫困户受到贷款帮扶，余额共计566．62亿元；全国范围内各深度贫困县取得的贷款余额共计17365．89亿元，比年初增加1274．27亿元，增速为7．92个百分点。针对产业精准扶贫的专项贷款余额共计1．24万亿元，帮扶约805万建档立卡贫困人口实现精准脱贫的发展目标。

二、农村普惠金融发展绩效分析

普惠金融自概念被提出以来，一直是各国关注的热点。由于国外对于普惠金融的研究较早起步，对普惠金融发展水平的评估研究也较早成型。比如，国外学者Beck（2007）以当时银行机构服务的可获得性以及可使用性这两个角度出发，通过金融机构的数量、人均存贷款金额等相关指标对普惠金融的发展水平进行了分析；Sarma（2008）以人类发展指数的构建方法为参考，从金融服务的渗透性、银行服务的可获得性以及存贷款的使用效用角度对普惠金融发展水平进行了分析；Yorulmaz R（2018）从金融供给和金融需求的角度，研究了不同国家普惠金融发展的动态变化，在此基础上构建相关指数来测度普惠金融的发展水平。

国内学者结合我国的国情，在普惠金融发展水平的评估研究中也取得了相应成果。比如，焦瑾璞（2015）从金融资源区域渗透率、金融资源可获得性以及贷款使用情况三个维度构建了普惠金融发展水平指标体系；田园（2016）通过金融资源供给和农户信贷需求两方面来衡量普惠金融发展水平。在《中国普惠金融指标分析报告（2019）》中，采取了以使用情况维度、可得性维度、质量纬度构建的重点指标来分析我国普惠金融发展水平。综上所述，从使用情况、可得性、质量这三方面进行农村普惠金融发展水平的评估是结合我国国情的较为全面的评估方法，本文也将围绕这三个角度对我国农村普惠金融发展进行绩效分析。

（一）使用情况维度

从账户和银行卡使用情况来看，截止到2019年底，农村地区开立的个人银行结算账户数，累计数额在全国累计总数中占比达40．04%，账户数相较于上年增长4．96%。农村地区银行卡发卡数为35．43亿张，同比增长10．44%。与此同时，活跃使用账户拥有率有所上升，其中农村地区成年人中拥有活跃使用账户的比例为83．37%，相较上年同期增长1．12个百分点。全国农村地区累计开立个人银行结算账户情况如图2所示。

图2 全国农村地区累计开立个人银行结算账户情况

从电子支付使用情况来看，截至2019年末，农村地区手机银行、网上银行开通数目累计达到8．16亿户和7．12亿户，同比分别增长了21．87%、16．37%。农村移动支付在2019年共计发生100．58亿笔，网络支付126．60亿笔，较去年实现了7．15%、24．02%的增长。全国农村地区手机银行和网上银行开通数情况如图3所示。

图3 全国农村地区手机银行和网上银行开通数情况

从个人投资理财情况来看，在农村地区，购买理财产品的比例为36．78%，相较上年同期高出0．67个百分点。从个人信贷使用情况来看，农村地区成年人未偿还贷款的人均笔数为0．46笔，成年人中获得过银行贷款的比例为36．06%，相较于上年同期高出1．44个百分点；在银行以外的机构或平台获得过借款的比例为22．68%，相较于上年同期高出1．6个百分点。在建档立卡贫困人口贷款使用情况方面，建档立卡贫困人口和实现脱贫人口截止到2019年底获得的贷款余额为7139亿元，惠及了201万贫困人口，贷款覆盖面达到25．4%，相较上年末高出了3．5个百分点。全国建档立卡贫困人口贷款余额情况如图4所示。

图4 全国建档立卡贫困人口贷款余额情况

（二）可得性维度

从银行网点可得性来看，截止到2019年底，银行网点在乡镇地区实现96．61%的覆盖，在上年基础上实现小幅上升；平均每万人拥有1．59个银行网点，相较上年稍有下降。从机具可得性来看，在农村地区共有POS机具692．62万台，同比减少了3．21%；ATM机具37．53万台，同比减少了1．36%。

从助农取款点可得性来看，截止到2019年底，全国范围内助农取款银行卡服务点达到了87．35万个（其中，配备电商功能的占26%），覆盖了占全国总数99．21%的52．33万个村级行政区。2019年，农村地区的助农取款服务点共办理了支付业务4．26亿笔，同比下降7．9%，总金额为3549．36亿元，同比下降了1．92%。

（三）质量维度

从金融行为、金融知识方面来看，针对金融服务对象的金融行为和知识测试在农村地区的得分稳定上涨。截止2019年底，农村地区金融服务消费者取得了5．94分的金融行为平均分，与上年相比增加0．1分；取得5．85分的金融知识平均分，与上年相比增加0．14分。从信用贷款情况来看，农户使用信用贷款比例小幅上升。截至2019年末，农户信用贷款占比为16．97%，相较上年末上升0．63个百分点。在信用建设方面，截至2019年末，在农户信用信息系统中已经建立了1．86亿农户信用档案，其中建档农户的信贷获得率为51．47%。

通过对上述三个不同维度的分析，可以得出以下结论：一是金融服务稳步扎根于农村地区。表现为银行结算账户和发卡数量在农村取得较高增长率，活跃账户数小幅上升；农村地区电子支付普及率持续上升，移动支付业务量有所上升，网上支付业务量显著增加。农村地区理财意识有待进一步提升。建档立卡贫困人口贷款覆盖面稳步扩大；二是农村地区获得金融服务更加便捷、高效。银行网点对乡镇的覆盖面逐步扩大，全部村级行政区基本实现助农取款点全覆盖，边远地区金融服务可得性不断改善。在农村数字普惠金融发展的作用下，农村金融机构加速接入大小额支付系统、农信银支付系统，弥补人均银行网点数、ATM机具、POS机具数量下降带来的影响；三是农村金融服务质量不断改善。农村地区消费者金融素养稳步上升，农户信用贷款比例有所增加，农村地区信用体系建设逐步完善。

三、农村普惠金融存在的问题

第一，农村金融服务可得性实际偏低。虽然银行网点乡镇覆盖率持续上升，农村数字普惠金融发力弥补了每万人拥有的银行网点数、机具数的下降，但由于农村金融网点偏高的运行成本、涉农贷款风险高而利润率低，导致真正能够立足于农村地区的中小金融机构的金融业务发展艰难，不能充分发挥其在农村普惠金融中应有的作用。相反，出现了部分中小金融机构偏离最初定位的脱农向城、脱实向虚的现象，加剧了农村金融供给不足的问题。

第二，农村金融基础设施建设落后。虽然电子支付普及率持续上升，城乡差距有所缩小，但我国农村的“数字鸿沟”现象依然存在，金融科技的发展成果没有全面惠及农村地区。“三农”数字化水平不高，智慧农业技术不成熟；传统农村金融机构数字金融能力有待提升；新型数字普惠金融机构与金融监管尚未达成一致；虽然数字普惠金融服务在支付和信贷领域发展迅速，但在其他领域无法满足农村地区的金融需求。

第三，农村地区信用体系不完善。农村征信环境的整体不理想以及农业生产经营过程中的不规范，导致银行在放贷前无法掌握农户的信用信息，放贷过程中无法核实农户真实的经营和资产负债情况，放贷后无法控制贷款用途和进行贷后管理，这一系列问题导致银行不愿意给农户放贷。银行不愿意给农户放贷，使关于农户生产经营的数据收集减少，更加阻碍了农村地区信用体系的完善。

第四，农村居民金融素养较弱。中国人民大学中国普惠金融研究院理事会联席主席兼院长贝多广认为，目前普惠金融推广的最大难点在于，普惠金融最想要去覆盖的人群即农村居民本身的金融素养较弱。农村居民在金融知识的接受能力和储备上处于劣势地位，对贷款、保险、投资等方面的金融知识所知甚少，这导致农村普惠金融打通“最后一公里”成为最难攻克的一环。

四、促进农村普惠金融发展的建议

第一，全方位推进普惠金融改革。深化机制体制改革，创新产品服务方式，发挥协同效应，整合信用信息资源，平衡好促进发展和防范风险的关系，打好“组合拳”。首先，发挥商业银行优势，统筹推进“线上+线下”农村普惠金融服务发展。发挥工、农、中、建和农信社等传统银行业金融机构线下网点分布广泛、拥有农村地区居民信任度和丰富的服务实践经验等优势，实体和数字“双管齐下”。引导商业银行对线下网点和机具进行合理规划和优化布局，稳步推进线下网点的智能化改造，必要时对社会价值显著但商业价值相对不显著的线下服务点和机具进行补贴，保障线下服务不缺位，以布局合理的线下网点来弥补农村地区“数字鸿沟”；指导金融机构优化服务流程，鼓励传统银行业以满足农村地区特殊需求为目的进行金融产品创新，提高农村金融服务实际可得性。比如，鼓励金融机构开发针对农业产业化发展的特色贷款产品，融入数字技术来拓展农村金融业务，缓解农村金融服务高成本的问题。其次，增加小微型金融机构数量。一方面，各地方政府因地制宜在促进民营银行发展的基础上，加强对金融租赁公司、消费金融公司和保险资产管理公司等小微型金融机构的关注，充分发挥其在促进农村地区经济发展中的重要作用；另一方面，引导小微型金融机构合理充分发挥地缘优势，积极调整业务运营方案，向金融发展薄弱地区布局。通过实现普惠金融多元化布局，引导形成竞争性的普惠金融机构格局，促进普惠金融机构良性发展。

第二，稳步推进数字乡村发展，为农村数字普惠金融发展打好基础。首先，持续完善农村交通、通信等基础设施建设，大幅度提升乡村网络设施水平，加快推进农村宽带通信网、移动互联网和下一代互联网等网络基础设施和应用服务的发展，以数字金融服务、流动金融服务为媒介弥补偏远地区缺少线下服务的不足。加强互联网信息终端建设和延展性服务的高质量供给，鼓励数字服务供应商积极开发适应“三农”特点的信息终端、技术产品、移动互联网应用软件，全面构建普及、安全、绿色的农村网络环境。其次，鉴于在数字普惠金融业务发展过程中的传统金融和信息技术风险以及两者结合后产生的新型风险，必须在风控理念和技术上有所创新，实现对业务模型风险评估和动态管理的优化，强化金融机构实时监测、阻断风险的能力。最后，在数字普惠金融发展中，不乏一些不法分子打着金融服务、金融惠农的幌子开展金融诈骗、非法集资等活动，打破了正常的金融秩序，更严重侵害了农民的合法权利，因此完善数字普惠金融监管机制同样不容忽视。当前，我国已经实现全面小康社会，今后贫困问题转变为相对贫困，要充分发挥农村数字金融的长尾效应，深化共享、公平机制，提升金融福祉，让更多农民能够利用互联网提高生产效率和生活质量，共享数字普惠金融为农村带来的各项福利。

第三，利用政策落地刺激创新，建设具有农村特色的信用环境。首先，发挥小微金融机构具有的天然亲民属性和人缘、地缘的比较优势，以及大中型金融机构资金充足的特点，鼓励小微金融机构深入农村地区布点，推进农村普惠金融发展，主动培育普惠金融需求主体，采取类似统一、公开、透明的授信方式，提高农户整体信用水平，逐步建立一套完备的信用体系；其次，推动电子商务更快下沉，抓住与互联网金融协同发展的机遇，带动农村普惠金融蜕变转型。农村电子商务的发展可以创造农村金融需求，也有利于农村普惠金融的发展。随着农村电子商务规模的扩大，借助飞速发展的信息化技术，电商平台在掌握大量金融活动和相关商品交易的数据信息后，生成人格化的信用信息，这些规模巨大的信用信息将十分有益于扩大农村普惠金融服务对象的范围并以此推进农村信用环境建设。

第四，提升农村居民金融素养。一方面，将金融素养教育纳入教育系统。鉴于我国目前农村地区居民金融素养较弱的实际情况，考虑将金融知识教育纳入教育系统规划，可以从根本上提高农村居民金融知识水平，有利于在家庭层面防范风险。另一方面，通过开展金融知识教育活动，向农村居民普及金融知识。比如，将开展金融知识教育活动的任务下放至村委会，以村为单位，通过村内宣传、发放传单、讲座、会议等形式使农户获得必要的金融知识。在宣传中，要因地制宜地将专业金融知识以通俗易懂的方式表达出来，充分结合农村居民实际生活，加强农户对普惠金融的认同感。与此同时，金融机构还可以利用全面铺开的营业网点，采用诸如方言播报、歌曲改编等形式，积极引导当地农民了解金融产品及其风险。金融机构与地方政府双管齐下，才能起到全面提升农村居民金融素养的作用。

第五，加大政府政策支持力度，提升农村普惠金融发展水平。首先，在货币信贷政策方面，采用进一步完善差额存款准备金政策、扩大支农再贷款规模以及再贴现力度的措施，积极引导更多资金投向涉农产业和小微企业；其次，在税收政策方面，采用进一步扩大减免税收对象范围和减免税收标的的措施，鼓励各地因地制宜，根据实际发展情况调整免税范围和优惠税率，提升政策效率；最后，在财政补贴政策方面，采用农村普惠金融发展专项资金管理，加强对于涉农贷款的增量奖励和定向费用的补贴额度，多措并举为农村普惠金融高质量发展营造良好的发展环境。

2020年，在新冠肺炎疫情带来严重冲击和复杂严峻的国内外局势的双重影响下，包括农村普惠金融在内的普惠金融整体发展都面临了诸多十分严峻的挑战。据最新发布的《中国普惠金融指标分析报告（2020年）》显示，综合各项指标数据以及相关情况，我国普惠金融的发展经受住了疫情和国内外局势变动双重影响带来的考验，较好满足了广大人民群众和市场主体的普惠金融需求，我国基本建成了与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务体系，其中，农村普惠金融也取得了新的进展。过去一年里，在党中央的统一领导和有力部署下，各有关部门多措并举，在加大对深度贫困地区的金融倾斜力度、深化农村数字普惠金融发展、优化农村征信体系建设、强化农村地区金融消费者教育和保护等方面持续发力，推动了农村普惠不断深化发展，焕发出新的生机活力。结合农村普惠金融取得的发展成果，再回顾农村普惠金融的发展历程，可以肯定的是农村普惠金融已经走在了稳步发展的正确道路上。在当前全球疫情仍在持续演变，国际形势复杂变幻，国内经济恢复仍然不稳固不均衡，发展环境不断面临着新的变化和新的挑战的大环境下，农村普惠金融的发展更应该“于危机中育先机，于变局中开新局”，把握机遇，迎难而上。

党的十九届五中全会在《“十四五”规划和2035年远景目标建议》中明确提出“走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略”。2021年2月21日，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，指出民族要复兴，乡村必振兴，要将全面推进乡村振兴作为中华民族伟大复兴的一项重大任务。全面落实乡村振兴战略同样是我国社会主义现代化远景目标实现的关键，农村普惠金融则是实施乡村振兴战略的重中之重。站在“十四五”开局之年，顺应新时代背景下提出的新发展要求，农村普惠金融的发展意义深远，责任重大。当前，在实施乡村振兴的政策背景下，农村普惠金融在一定程度上取得了较好的发展，但其存在的问题仍然不容忽视。在针对农村普惠金融发展的“补短板，强弱项”过程中，要坚持以进一步拓展农村普惠金融发展的广度和深度，以不断提高农村地区人民群众的金融获得感、幸福感和安全感为出发点，来解决农村普惠金融推进过程中遇到的问题。其间，除了需要从历史发展过程中总结经验教训，还要依据实际情况及时进行动态调整，为农村普惠金融的发展保驾护航。因此，深入发展农村普惠金融，助力全面推进乡村振兴，不仅需要国家政策的扶持，更需要广大农村地区的居民和企业的积极配合，只有这样才能让农村普惠金融真正惠及农村。