基于多源流理论的我国职教高考制度逻辑及其政策意蕴

邱亮晶，朱 丽，李祖民

（江西科技师范大学研究生院，江西 南昌 330038）

《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）提出职业教育要参照普通教育办学模式、提高企业社会参与力度，向专业特色鲜明的类型教育转变，要建立“职教高考”制度，完善“文化素质+技能考评”的考试招生办法，切实提高职业院校生源质量，为学生接受高等职业教育提供更多可行的方式与通道。职业教育高考制度（以下简称职教高考）是新时期职业教育高质量发展的应然需求，是党和国家应对经济发展转型、提高技术技能型人才素质的伟大战略决策。“职教20条”第一句就指出，“职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，具有同等重要地位。”当前，普通高考在我国是全民关注的“焦点”，职教高考作为我国高等职业教育体系中的重要招生制度不免“黯然失色”，如果说普通高考是选拔研究型人才的重要渠道，那么职教高考则是衡量高素质技能型人才的重要途径，二者皆是高等教育领域招生的重要通道。目前，关于职教高考方面的研究主要包括制度本身的设计要点和堵点难点、人才培养模式的困境与对策、对完善政策本身的思考与建议，运用相关成熟理论去分析职教高考政策过程的文章相对不足。因此，本文拟从美国政策学家（John W.Kingdon）提出的多源流理论诠释我国职教高考政策议程，阐述其中政策制定的影响因素、问题缘由，剖析其背后的深层次原因与逻辑机理，进而指出政策颁布的必然性与合理性。为进一步夯实职教高考政策背后的机理性、理解职教高考政策的逻辑性提供参考。

1 多源流理论：逻辑性解释与适配性分析

1.1 逻辑性解释

多源流理论在20世纪八九十年代由美国著名学者“John W.Kingdon”提出，其主要是用来分析、解释政策议程过程的一种方式。多源流理论认为，在政策系统的形成过程中包含着问题、政策、政治三种源流：问题源流主要回答和解释被定义的问题是如何受到关注、重视并上升到政策议程过程之中的，能够反映当下的焦点问题与事件；政策源流是由某领域的专家学者会同部分政府官员不断思考、反复锤炼而提出来的意见、主张、政策建议或政策方案；政治源流则对政治议程具有较大的决定性作用，由政党意识形态、公众情绪等多因素组成[1][2]。以上三条源流在平常并不有所交集，彼此独立运行，但在某个合适的时机，三大源流聚汇到一起从而开启“政策之窗”。

1.2 适配性分析

随着我国经济高质量发展要求的转变，对技术技能型人才的要求比以往都更为“渴望”，职业教育作为培养技能型人才的重要场所，是培养市场需求的技术型人才重要来源地，但由于职业教育是“低等教育”的观念依然“余音未了”加上之前并无专门针对职业院校招生的考试制度，而高等职业教育同为高等教育体系中的重要一环，因而亟待完善与高等职业院校相匹配的招生制度。我国是人民民主专政的社会主义国家，任何一个政策的诞生都是集多方智慧、协调统筹多方建议而产生的。[3]多源流理论重视各影响因素的作用，强调多方参与的政策制定的过程，因此运用多源流理论分析框架从问题、政策、政治三方面源流来分析我国职教高考政策的形成，有助于明晰我国职教高考政策的发展历程，为职教高考为何会诞生、有何种作用增强其背后的话语权，最终为提升技能型人才培养质量、为实现高质量办好职业教育增添动力，为建设具有中国特色、世界一流水平的现代职业教育体系贡献力量。

2 职教高考政策的多源流理论分析

多源流理论认为，政策的产生主要是问题源流、政策源流以及政治源流三种因素协同作用的结果，当三者汇聚到一起后，就可打开“政策之窗”。[4]因此，根据多源流理论分析框架，把职教高考政策的出台分为决策者对职业教育发展的现实问题分析（问题源流）、政策共同体的积极推进（政策源流）、领导人对职业教育高质量发展的理念分析（政治源流）三个维度，对我国职业高考政策进行深层次的研究。

2.1 问题源流：决策者对职业教育发展的现实问题分析

问题源流是三大源流汇聚的动力之源，常经过显著性的、普遍的、极具影响力的数据指标和焦点事件而引发关注，同时还得到一些正式与非正式的反馈途径得到推动，最后在某些极具影响力、显著性的事件的持续强化下得以浮现。[5]就职教高考而言，高等职业教育地位的显著性变化、对技术技能型人才要求的不断提高、已有的针对职业院校招生政策的不足与反思构成问题源流。

2.1.1 高等职业教育地位的显著性变化

改革开放以来，我国市场经济结构发生显著性变化，对技术型劳动者的数量与质量要求不断提升，高等职业教育作为我国高等教育体系中的重要一环，是培养高素质技能型人才的重要场所，理应承担起重任。1996年《中华人民共和国职业教育法》的颁布明确把高职教育纳入了高等教育体系之中，我国高职教育步入了有法可依的时代；2006年教育部与财政部联合发布了启动“国家示范性高职院校建设计划”，试图通过“以点带面”引领高职教育不断发展；2019年“双高计划”提出“要在全面提高高职院校质量的基础上，着力培养一批高素质的技术技能型人才”。可见，自改革开放以来，我国高等职业教育经历了从有到好、从浅层到内涵深化的一系列变革，高等职业教育的重要性得到了广大学者们的普遍认同，有关高职教育发展、内涵的研究也不断增多。普通高等教育的高考招生是万众瞩目的大事，随着高职教育的地位不断提升，作为国民高等教育的重要一环，专门针对高职教育领域的高考制度亟待建立和完善。

2.1.2 对职业教育质量要求的不断提高

“质量”是衡量事物发展程度好不好的重要标志，“高质量”是对事物发展最终结果的不断追求。对于职业教育来说，它承担着为我国培养高素质技能型人才的重要使命，保障人才培养质量事关国家经济发展的速率。就当前而言，在普通教育一环中有高考、学业水平测试等考试评价制度，为学生升入普通高等教育提供方向标，“鞭笞”学生只有努力学习、不断提高综合素养才能顺利通过高考进入理想的学府，正是这样的双向激励才确保了普通教育的质量水平。同理，只有在职业教育一环建立相应的考试评价制度，才会对学生产生只有努力学习技能知识方可顺利通过职教高考来接受更高层次的教育，久而久之也会对职业教育质量的提升产生相应的反哺作用。

2.1.3 已有的针对职业院校招生政策的不足与反思

反思是建立在已有程度上的不足而进行填充或修改，就我国职业院校招生政策而言主要存在六种类型[6]，分别是统考统招、单独单招、自主招生、中高职融通招生、注册入学、免试入学，虽然招考类型非常多样但是存在的问题也很突出，例如偏离了职业教育招生考试应突出的重点；主要还是以理论知识考察为主；“先本后专”的“歧视性”录取次序；缺乏权威性的考试招生机构等[7]，更为重要的是虽然“美曰其名”是针对职业院校而进行的考试，但无疑还是依托普高高考制度来进行，并不利于职业教育类型特色的发挥，因此，建立专门的职教高考制度，突出“技能考试+文化知识”为主的类型特征，确保考试过程的公平性就急需提上日程。

2.2 政策源流：政策共同体的积极推进

政策源流主要是由社会各界代表、权威学者、政府工作人员基于不同角度对职教高考政策出台提出建议，经过不断的碰撞、重组后再被提上议程，形成可被接受和可操作的建议与方案。

2.2.1 政府管理部门的高度重视

党的十八大以来，党和国家高度重视职业教育，围绕职业教育迈向现代化作出了一系列重大决策部署，随着产业升级以及经济结构调整不断加快，迫切需要职业教育做出更高的“回应”。当前，在技术技能人才培养的过程中，最为薄弱的环节已从人才培养向人才评价转换，如何构建一套制度齐全、基础健全、质量可靠的针对职业教育的评价机制和体系显得尤为重要。[8]考试招生制度作为我国教育领域的一项基本制度，是开展教育评价最为直观、最为公平的一种方式，在普通教育一环中，普通高考制度每年为选拔合适的研究型人才步入适合的大学学府发挥了重要作用，而作为培养技术技能型人才的职业教育领域，却始终没有一个权威的招生“头衔”制度。2014年国务院颁布的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》指出，高职教育的招生考试要与普通高校相对区分开，在高职院校开始实施“文化素质+职业技能”考试，为职教高考制度的诞生吹响了前奏，埋下了发芽的“种子”。基于此，山东省、福建省分别探索了春季高考以及适应本省的分类招生考试办法。可以说，政府管理部门对高职院校招生考试的重视是政策源流中最大的“波浪”。

2.2.2 政协委员与专家学者的建言献策

每年3月我国都会召开“两会”，政协委员参政议政，向政府提出对某领域良好发展的建议与看法。专家学者作为某一专业领域的研究者，具备远见卓识的看法与深厚的学识底蕴，是政策制定背后的智囊团，对于职教高考制度的诞生具有重要的推进作用。2016年在全国政协十二届四次会议第三次全体会议召开时，有委员强调“随着我国经济结构发生的重大转变，对技术技能人才的要求不断提高，中等职业院校的学生必须从以往的‘就业为主’转向为‘升学与就业并行’”，同时还指出“目前的高考制度主要是为普通高中毕业生服务，相对比来讲，中职院校的学生进入本科高校的几率非常低，为了改变这种两极化的局面，应针对两类教育建立两类考试，增加面向中职学生的高考，实施因材施教、择材录取。”在相关委员的发言下，催动职教高考政策诞生的政策源流产生了巨大的“波动”。

与此同时，职教领域的专家学者发表的学术论文也引起了政府和社会的广泛关注，为政策议题的诞生提供了切实路径，从而吸引了政策决策者的注意。从大多数研究者的研究成果来看，可大致将职教高考及其实施可能性划分为三个方面。首先是高等职业教育招生考试改革的必要性，例如：胡兆玮等在《职业技术教育》期刊上发表的“高考制度改革背景下高等职业教育发展策略研究”一文，他指出“长久以来高职高专院校的招录模式总是‘先本后职’，这严重影响到了高职教育的快速发展，应该借助新高考改革的趋势构建科学的针对高职院校的招生考试制度，深入推动高职教育的建设和发展。”其次是对高等职业教育招生考试制度改革的探析，例如：袁潇等在《复旦教育论坛》期刊上发表的“改革开放40年来高等职业教育考试招生制度改革探析”一文，他认为“长期依附于普通高考的高等职业教育招生考试，其生源性、独立性均缺乏，完善高职教育考试招生制度的改革要素在于实施分类考试招生，自成招生体系，提高中职生招收比例。”最后是通过比较借鉴来对我国高等职业教育考试招生制度提供参考建议。例如：陈烨等在《职业技术教育》期刊上发表的“日本高等职业院校考试招生制度及启示”一文，他认为“通过完善、设置专门的职业教育考试招生制度，一定程度上可提升职业教育的社会地位，改善人们‘学而优则仕’的传统思想，推动高职教育、带动中职教育高质量发展。”

总之，政协委员的议案、专家学者的研究在政策源流中不断碰撞、磨合，引起了政策决策者对职教高考制度的关注性，推动了职教高考制度诞生的进程。

2.3 政治源流：领导人对职业教育高质量发展的理念分析

政治源流是指对政治问题解决产生影响的政治过程，其包括国民情绪、执政党的执政理念和主流意识形态以及压力集团的竞争等。[9]结合我国现实国情来看，党的执政理念以及社会发展现实需求是职教高考政策形成政治源流的重要体现。

2.3.1 国家领导人对职业教育的重视

国家领导人是国家意志的集中体现，代表着最广大人民的根本诉求与利益。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视职业教育对培养技术型人才的重要性，多次在重要场合强调“各级党委和政府要把加快发展好现代职业教育放在突出的战略位置，要严格要求、务必落实。”2014年习近平总书记在全国职业教育工作会议上作出重要批示，强调“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年成才的重要途径，肩负着传承技术技能、促进就业创业的重要职责，必须高度重视、加快发展。”李克强总理也指出“职业教育大有可为，也应当大有作为”。2019年习近平总书记在考察张掖市山丹培黎学校时强调，“我国实体经济的发展离不开大量的专业技术人才，需要大批大国工匠和能工巧匠，实现人才培养的前提就是要发展教育，特别是职业教育。”近年我国职业教育取得了一系列成果，高职教育占据了我国高等教育体系的“半壁江山”，催生了人们对职业教育一环的关注与反思，作为教育体系中重要的招生制度也引发了人们的关注，职业教育也应与普通教育一样，通过建立专门的职教高考制度，方能增强职业教育的吸引力与魅力。

2.3.2 实现教育现代化的重要考量

没有职业教育的现代化，就没有中国教育的现代化。改革开放以来，我国经济结构发生历史性转变，职业教育秉持类型教育的初心，为我国培养了大批高素质的技能型人才，加速推进了我国经济的全面发展。2019年中共中央、国务院联合发布了《中国教育现代化2035》，对实现教育现代化目标做了具体的战略部署，作为我国教育生态系统中的重要部分，职业教育也定要实现现代化的战略目标。作为现代化的职业教育，必定是各方面均符合现代化要求的，比如：人才培养模式与国际化接轨、“双师型”师资队伍基本全覆盖、职业教育各方面制度配套齐全等。然而，作为即将迈向现代化的职业教育，却不能跟普通教育一样拥有一个专门的、权威的、众人熟知的招生考试制度，必然是实现职业教育现代化途径中的一个“遗憾”，也最终会影响到中国教育现代化的进程。因此，逐步对高职教育招生考试制度进行改革，实现“文化素质+技能测试”的职教高考招生制度是现实之需，是完善职业教育领域中招生制度的一个重要途径，也是推动职业教育现代化进而实现教育现代化的战略决策。

2.4 政策之窗：三流汇聚开启了职教高考的政策之窗

多源流理论认为，政策之窗的开启并不是其中某一流单独作用的结果，而是在特定时间节点上三条源流由于多种因素的相互作用而发生耦合，使得一个政策被提上议事日程，这一特点的时间节点就称为‘政策之窗’。”[10]一般来说，“政策之窗”维持的时间并不长，依靠的是政治家们在第一时间投入的各种资源、提出的解决方法、设计的合理解决方案，从而使得方案在技术上可行、在价值上被接受，增强政策的可行性与通过的概率。[11]一方面，职教领域的专家学者、知名企业家为构建“匹配”于现代职业教育体系的招生考试制度建言献策；另一方面，各种有关完善高职教育的招生考试相关政策的出台助力了政策被提上议程。《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》等政策的颁布加速推动了职业教育领域招生考试制度改革的新时代，在职教高考最终的形成发展进程中具有里程碑意义。最终，《国家职业教育改革实施方案》为职教高考创造了良好的契机，使得职教高考的“政策之窗”正式被打开，政策议程日益明确，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的颁布进一步明确了“十四五”期间在职业教育中第一件大事就是要建立职教高考制度，使得任何职业院校的学生都可以通过职教高考制度进入任何一个职业院校的任何专业学习，打破职业教育招生依附于普通高考模式的缺陷，真正让职业教育自成体系，摆脱“依赖”。

3 总结与启示

本文基于多源流理论的分析视角，全景式地展现了我国职教高考政策议程设置的内在逻辑与实然历程，将职教高考政策在问题源流、政策源流、政治源流的波动下进行深层次阐述，最终在党中央的前瞻以及时代需求的双重耦合背景下，实现了职教高考“政策之窗”的开启。本次研究的理论意义在于丰富了职教高考政策的体系研究，现阶段大部分关于职教高考的研究主要将其当作辅助角色来进行人才培养改革，较少有研究者从职教高考制度本体出发进行价值阐述，关于政策自身的逻辑性研究更是不足，因此本次研究能够丰富职教高考制度的研究范式，夯实其理论话语体系。与此同时，本次研究在借鉴卫建国[12]等学者的模型基础上构建了多源流理论的本土化分析框架（具体见图1），提出了三大源流汇聚的前因与后果。

图1 多源流理论的中国化框架模型

首先，三大源流是相互依存、共生的一种状态。问题源流作为当下亟待解决的现实问题最先映入眼帘，是三大源流中的“源头之水”，问题出现之后必然需要相应的解决措施，继而引起有志人士的思考与关注从而推动了政策源流的产生，基于国家意志的政策导向与领导人的深切关怀构成了三流中最重要的政治源流，最终与问题流、政策流耦合得以吹响“政策之窗”开启的号角。

其次，我国是人民民主专政的社会主义国家，任何一项政策的诞生必然集合了多方智慧、考虑到了不同阶层人民的需求利益，在多源流理论分析框架中，深刻体现了我国人民民主的主体地位以及“两会”制度的优越性。

最后，本研究的实践价值在于，职教高考政策过程与模式深刻阐释了中国决策机制的多元弹性特点，即有“大刀阔斧、敢为人先”的改革开放政策，又有“以点带面、以面成体”的高职招生制度改革，未来政策制定者应该重视并积极倾听高职教师、中职学生等群体的基本需求，作为职教高考的受益者与密切接触者，必然有着较深的实际体会，同时积极回应“问题源流”，不断关注事物动态发展的问题变量，思考职教高考政策诞生问题变量的来源。进一步畅通“政策源流”的反馈渠道，让更多的社会群体发表见解，鼓励其参与到政策协商过程之中；与此同时，倾心聆听专家学者、人大代表、政协议员的声音，利用好“两会”制度的优势，关注职教高考政策实施过程中的相关困境，不断加以补充并改革完善，推动职业教育迈向现代化。