运用大数据提升首都城管综合执法水平研究

北京市城市管理综合行政执法局

党的十九届四中全会指出，要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，这对政府利用新技术手段，提高行政效能，更好发挥政府作用提出了明确要求。运用大数据等新一代信息技术，探索提升首都城管综合执法水平，是落實中央深化行政执法体制改革、推进首都城市治理体系和治理能力现代化的重要实践，也是破解当前城管综合执法困境，提升城管综合执法精细化、智慧化、社会化水平的重要手段。近年来，北京市委、市政府高度重视城市管理综合执法领域大数据工作，决定建设城市管理综合执法大数据平台，为推进大数据技术在城市管理综合执法领域的应用奠定了基础。当前，首都城管综合执法队伍要抓住机遇，强化大数据等技术的应用，创新执法方式和工作模式，推动城管综合执法实现数字化的转型发展。

一、城管综合执法队伍在城市治理中的地位和作用

（一）发挥综合执法统筹作用

综合执法是中央行政执法体制改革的方向。北京市按照中央要求，积极推进市场监管、生态环境、农业农村、文化旅游、交通管理、应急管理等领域的队伍职能整合，并在创新首都基层治理体系背景下进行街乡镇综合执法体制改革。城管综合执法队伍作为行政执法体制改革的先行者，是首都一支跨领域、跨部门综合执法队伍，在过往推进综合执法方面积累了丰富经验。在新发展阶段，这支队伍要积极发挥统筹指导和综合协调作用，努力推动构建市区街三级城市管理综合执法工作体系。

（二）发挥城市治理主力军作用

城管综合执法在首都城市治理体系中肩负着重要职责，是履行依法治市、深化城市精细管理的骨干力量，是保障城市运行安全、维护城市秩序和群众权益的重要力量。目前，北京城管综合执法队伍履行14个方面400多项处罚职权，涉及法律法规59部，贯穿于城市规划、建设、管理全过程，涉及城市市政管理、环境管理、交通管理等多个领域。城管综合执法人员要发挥好城市管理和运行服务的前哨作用，担当成为城市环境治理主力军，为构建首都超大城市现代化治理体系提供支撑。

（三）发挥基层城市治理监管作用

城管综合执法队伍长期处在执法一线，直接面对市民群众，也最了解基层实际需求。在当前“街乡吹哨、部门报到”和“闻风而动、接诉即办”工作机制中，城管综合执法队伍作为基层治理中的重要力量，应履行好城市治理综合监管职责，发挥一线执法容易发现问题的优势，当好政府的“腿”和“眼睛”，及时向属地、部门反馈问题，督促落实责任，同时可从源头治理的角度，提出合理性工作建议，为党委政府决策建言献策。

二、大数据时代城管综合执法面临的机遇与挑战

（一）大数据为城市治理和综合执法带来重大机遇

一是有助于提升决策科学化水平。大数据技术与云计算、物联网、地理信息、人工智能等新一代信息技术相互融合，可有效实现城市治理领域跨部门、跨地区、全过程、全方位、多主体、多维度的数据汇集和深度挖掘，可准确有效评估首都城市管理运行状态和市民群众真实需求，亦可探究首都城市管理未来发展规律，为城市治理和综合执法工作获得高层次的预警预判、决策支持信息，提升决策的科学化水平。二是有助于提升综合执法系统化水平。大数据等技术可推动综合执法工作转型发展和流程再造，促进城市行政执法由分散执法向综合执法转变，从机制层面完善综合执法体系。特别是综合执法大数据平台的建设运用，必将助力三级联动、条块协同、专综结合、执法监管一体化综合执法体系的加速构建。三是有助于提升综合执法服务效能。大数据技术通过数据汇集挖掘，可推动以人力为基础的传统执法向以人工智能为基础的智慧执法转变。“让数据多跑路，让执法队员和市民群众少跑路”，实现“非接触执法”“智能办案”，既可减少执法时间成本和人力成本，提升执法的精细化和规范化水平，又可减少社会成本，提升执法队伍形象，进而增进社会信任。四是有助于推动社会共建共治。运用大数据等技术可全面提升各级各类执法相关部门的数据服务质量，深度创新执法公共服务模式，全面提高执法服务对全社会的信息可用度。例如，通过数据开放共享等手段，可激发社会参与城市治理的能动性和创造性，推动形成以首都治理信息化为基础的人人有责、人人尽责、人人享有的城市治理共同体。

（二）大数据在城市治理和综合执法领域应用面临的挑战

一是运用大数据的能力和意识有待提升。大数据作为新一代的信息技术和新型的管理理念，在城市治理领域运用已成为大势所趋。但部分政府部门大数据意识还不强，转变管理理念，在城市治理和综合执法领域推动大数据等技术广泛应用，构建一个完整的大数据应用体系还需要一定的时间。二是大数据在城市治理领域存在滞后性。与大数据等技术在社会领域的充分应用相比，政府在城市治理领域运用大数据等技术相对滞后，难以满足公众对政府信息服务的需求，存在审批程序复杂、管理服务不到位、执法效率不高等问题。这与市民群众期盼还存在一定的差距，形成社会对政府大数据等技术应用的倒逼形势。三是大数据技术应用存在局限性。当大数据应用于综合执法工作时，法律执行方式由传统的执法者人工模式转变为数据系统的自我运作和判断，如果大数据应用预测与执法者主观判断出现不一致时，二者如何选择将成为问题，如何合理界定大数据的使用边界变得尤为重要。四是数据信息隐私保护面临挑战。大数据汇集了管理对象众多的私人性信息，需要确保数据信息安全合法使用和保障管理对象的隐私权利。这对于政府而言，需要完善政府数据开放机制，对于执法机关等数据使用者而言，需要通过自我规制的途径保障数据的合法、正当使用。

三、运用大数据提升首都城管综合执法水平的对策建议

按照党的十九届四中全会要求，强化大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术在城管综合执法领域的应用，搭建城市管理综合执法大数据平台，应以构建符合首都特点、简约高效的综合执法新模式为目标。具体而言，应以“一图指挥调度、一库汇聚融合、一端智慧执法、一网统筹管理”为主线，建设横向到边、纵向到底的全市一体化综合执法平台，推进智慧城管建设，实现综合执法“到人、到点、到事”。这样，为“吹哨报到”和“接诉即办”的基层治理体系提供支撑，推动形成问题牵引、数据驱动、协同联动、共建共治的首都城市治理新格局。

（一）依托大数据平台构建综合执法体系

一是强化体制支撑。适应基层综合执法体制改革要求，强化平台对执法业务、指挥调度、协调联动、督察督办、综合考核等工作的支撑，为市区两级城管执法部门履行统筹指导和综合协调职能职责提供保障。在此基础上，构建顺畅高效的综合执法运行机制，为推进队伍系统化建设、破解体制机制问题发挥积极作用。二是重构工作流程。依托综合执法大数据平台，转变工作理念，再造工作模式，推动综合执法实现转型发展。比如，构建一线执法办案全环节、全流程数字化管理机制，实现对执法人员勤务任务、行政处罚、巡查执法等信息的动态实时记录，提升一线执法办案水平。构建案件移送、行刑衔接、行业惩戒、信用监管、执法公示等执法联动工作机制，提升执法威慑力。创新开展“信用+风险”管理模式，对执法对象分级分类，合理确定检查的频次，实施差异化的执法监管措施，提升行业监管水平。探索推进非现场执法、移动执法和远程执法，可针对部分违法行为实现智能识别、自动取证、自动处罚，提升执法效能。三是健全工作机制。依托综合执法大数据平台，建立综合执法考核评价体系，对综合执法流程的规范性、执法闭环执行的完整性，以及执法前端的不作为、慢作为、乱作为等现象进行全流程监督，配套实施行政执法责任制、评议考核制和行政执法过错追究制等。以破解首都城市治理存在的重点难点问题为目标，构建多方参与的定期会商与研判机制，共同研究提出解决方案，形成综合执法合力。四是强化综合监管。结合将前端决策监管与后端执法监管适度分离的要求，积极推进执法监管一体化，运用综合执法部门易于发现问题的优势，加强对前端部门的源头监管和协调指导，充分发挥执法监督的作用，开创以严格执法办案助推行业监管，以后端执法导引前端管理的工作局面。

（二）运用大数据提升综合执法精细化智慧化科学化水平

一是提升精细化水平。依托全市大数据平台，建立统一的综合执法数据标准，归集整合综合执法相关审批许可、管理对象等业务数据，以及城市人口、事件部件、地理空间等基础数据，打破部门信息碎片化和信息不对称困境，精准整合各类相关数据资源，构建综合执法数据库，对综合执法工作相关的“人、事、物、服”实现线上精准掌控。运用物联网技术，通过配发执法智能终端及加装声音、视频、传感部件等方式，增强感知粒度，减少感知盲区，汇聚形成城市感知数据库，提升感知精度。推进综合执法部分关键业务区块链应用，将业务过程和结果数据上链，有效防止人为篡改数据，保障数据安全性和准确性。二是提升智慧化水平。建立综合执法知识大脑和法律法规知识图谱，研发智能執法终端，实现执法任务派发到掌端、法律法规识别、智能案由分析、处罚措施推荐等功能。通过智慧系统为一线执法队员提供执法依据、执法标准和执法参考，自动生成处置方案建议，提高执法队员执法能力，实现智能化执法。通过对综合执法的人、事、态进行精准识别，对具有重复性、轻微性特征的执法任务实现自动调度，对突发、严重的执法任务提供智能建议，提高指挥调度效率。通过大数据分析实现监察重点识别、巡查路线推荐、重点区域预测等功能，实现执法力量的精准覆盖，提升执法工作效率。三是提升科学化水平。依托综合执法大数据平台，基于时间、空间、人物等维度的数据，对违法行为和重大事件进行分析预测，实现预警预控，为科学决策提供信息支撑。通过平台实时调阅每个执法事项的处置进度结果，自动提示法规依据、相似案件处置情况，自动查找存在的问题，为提升执法能力、改进执法问题提供参考。将政府数据与社会化大数据融合对比分析，对城市管理运行总体情况进行监控，探究城市未来发展规律，提前研究实施政策和措施，变被动处置为主动治理。

（三）运用大数据助力城市共建共治共享

大数据等技术可拉近政府部门和市民群众的距离，创造更多社会参与城市治理的方式，拓宽公众参与治理的广度和深度。一是丰富社会的参与形式和渠道。基于综合执法大数据平台，开发公众参与城市综合治理应用场景，引导社会公众参与。比如，利用大数据技术对公众缺乏了解的、重点关注的政府信息进行识别，主动向社会公众公开和定向投放相关内容，降低查询反馈工作量，提高市民满意度，保障公民知情权。通过平台推动执法知识与社会各类知识库的智能融合，共同完善首都城管综合执法知识库，社会公众可便捷获取，提高市民参与度。二是深度挖掘公众反馈信息，及时做出应对。搜集社会公众在微博、微信及其他社交网络中普遍反映的关于城市治理的难点和重点问题，对举报、查询、建议等各类反馈信息进行有效筛选、自动识别和关联分析，挖掘内在原因，精准掌握社情民意，快速做出反应，提高应对效率，让社会公众参与城市治理的方式由被动有意识引导变为主动无意识参与。三是主动向社会公开数据集，激活社会活力。城管综合执法部门向社会公开有价值的数据集，比如行政处罚类数据、执法对象信用数据、法律法规知识库数据等，并提供API接口，公众可免费获取综合执法相关数据，并可在开放数据集上开发自己的应用程序。鼓励和促进公众使用数据、挖掘数据信息、发挥数据价值，推动城市众创共治，激发社会参与活力。

（四）运用大数据加强综合执法队伍建设

紧跟时代发展，转变工作理念，运用大数据思维强化队伍建设管理，打造一支高素质、现代化执法队伍。一是智能匹配编制需求。通过对执法业务数据与队伍状况数据进行分析比对，智能分析执法力量实际需求与队伍现状匹配程度。识别队伍管理中的结构性问题，分析人员配置中存在的问题，研判急需人才类型和缺口数量。为队伍管理提供力量配备、精准教育培训、实时监督考核等智能化建议，推动构建新的人力配置模式，缓解人员编制紧缺压力，实现有限人力最优化配置。二是科学开展执法评价。基于综合执法大数据平台，把综合执法的全过程数据化、可视化，实时记录执法人员的执法、业绩、工作状态等情况。运用大数据技术实时分析测算，科学客观量化执法人员工作量，并将此作为考核、奖励、处分、晋升重要依据。这样，有效解决监督考核的公平和效率问题，科学公正评价执法队员执法业绩，提升执法工作积极性。三是不断强化智力支撑。建立首都城管综合执法大数据专家库，开展大数据技术专业应用培训，强化运用大数据解决城市治理和综合执法问题，以专业人才队伍建设带动综合执法队伍素质整体提升。与高校或科研院所共建“智慧城管”教学实践基地，合作开展综合执法科研攻关，建立人员交流机制，开展交流研讨活动，从智力引进上保障首都城管综合执法事业的有序发展。

（责任编辑：荣荣）