从接管城市到治理城市：我国城市管理的探索与思想演进

汤文仙

一、我国城市管理的探索路径与实践

在党中央的坚强领导下，我国城市管理工作在探索中前行，在发展中壮大，形成了具有中国特色的发展路径，城市管理工作的地位和作用日益突出。

（一）解放战争后期的城市接管

1947年，中国人民解放战争转入战略进攻阶段，党对城市的接管工作加快。1948年2月19日，刘少奇代表中共中央工作委员会率先对阳泉、石家庄等城市的城市工作经验进行总结，并据此首次明确提出了“我们工作应做长期打算，方针是建设，不是破坏”的全党“城市建设”工作的总方针。其中关于“注意保护机器、物资及一切建筑物，不准破坏，不准抓取物资”的经验，位列中共“城市建设”首批城市工作經验之首。时隔6天后的2月25日，毛泽东于陕北杨家沟以中共中央名义亲手起草致电各中央局、分局、前委，并告工委，指出阳泉、石家庄等城市的这些经验“为全党取法”之经验，是“尔后各局各军在攻克城市及在占领以后不久时期内管理城市”的“基本的方针及方法”。这一时期，党接管城市的工作重心是建立政权、实行军事管制，以及加强在经济领域对城市管理的工作，包括发放敌伪没收的企业财产、接收官僚资本企业，扩大对私营工商业的贷款、调整税赋等，涉及城市市政管理工作相对较少。党和政府通过各种方式掌握了国家的经济命脉，维护城市经济稳定运行。1949年3月，党的七届二中全会上，决定党的工作重心实现由乡村到城市的战略转移，强调“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。

（二）新中国建设时期的环境卫生管理

1949年新中国刚成立时，百废待兴。城市建设管理开始起步，周恩来总理非常重视城市建设方面的工作，对改造旧城市、建设新城市，加强城市总体规划以及保护历史文化名城和文物古迹等作了一系列指示，提出了“实用、经济、美观”的城市建设原则。1951年2月18 日，《中共中央政治局扩大会议决议要点》指出，要加强党委对城市工作的领导，恢复和发展生产，改善城市人民生活，在城市建设计划中要贯彻为生产服务、为工人服务。各大城市先由军队管理，突击清理战争废墟，然后成立城市环卫局（处、所），其清洁队由公安或卫生部门领导，后曾将隶属公安的清洁队全部划归卫生系统。1980年3月1日，经国务院批准的《关于加强城市环境卫生工作的报告》，明确国家城市建设总局作为全国环境卫生管理工作的主管部门，要求按照“全面规划、合理布局、依靠群众、清洁城市、化害为利、造福人民”的原则，开展全国环境卫生管理工作。总体而言，这个时期的城市管理重心以市容环境卫生管理为主。

（三）改革开放后的城市行政执法管理

1984 年10月，党的十二届三中全会出台《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确要求“城市政府应该集中力量搞好城市规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治。市长的工作重点也应同步转移到城市管理的轨道上来。” 1987 年5 月，国务院下发《关于加强城市建设工作的通知》。之后，全国各地相继建立了城市建设管理机构和城市建设监察队伍，从整顿市容环境卫生，治理脏、乱、差入手，城市管理的范围逐步扩大到城市建设综合性管理。1996年10月，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施，该法规定，国务院或者经国务院授权省、自治区、直辖市人民政府，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。2008年7月，《国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。这个期间，各方努力探索了城市建设发展的管理方法和管理手段，特别是对相对行政处罚权和综合行政执法进行了试点摸索。

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（四）新时代推进城市治理能力现代化

2013年11月，党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，要求完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。2015年12月，中央城市工作会议指出，我国城市发展已经进入新的发展时期，强调要尊重城市发展规律，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市。改进城市规划、建设、管理，着力解决群众关切的民生问题、环境问题，提高城市治理能力。2019年10月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。习近平总书记指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这一时期，全国各地城市人民政府积极探索城市治理能力现代化的新模式和综合执法的新思路，“服务、管理、执法三位一体”的观念深入人心，提高城市治理现代化能力成为全国城市管理者的共识和崭新实践。

二、我国城市管理思想体系的演进与形成

新中国成立以来，特别是中国特色社会主义进入新时代，以人民为中心的城市发展观指引着城市治理方向、目标、体制、方法和手段的不断改革创新和全方位变化，逐渐形成了新时代中国特色社会主义的城市管理思想体系。

（一）人本治理

城市的核心是人，人民对美好生活的向往，就是城市治理的方向，以人民为中心是我国城市治理的价值遵循。从建党开始，我们党始终带领人民为创造美好生活而不懈奋斗，以人民为中心的思想贯穿在革命、建设、改革的进程之中。毛泽东发表著名的《为人民服务》演讲，号召大家学习张思德全心全意为人民服务。邓小平的一生都在践行“凡是于人民有利的事情，无不尽力提倡与实行”的诺言，他提出并实践的“以经济建设为中心”，目的就是为满足人民日益增长的物质文化需要。习近平指出，城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。

城市治理必须把让人民宜居安居放在首位。“人本治理”的城市观就是要着力解决人民群众最关心、最直接现实利益相关的问题，不断提高公共服务均衡化、优质化水平，就是要构建和谐优美生态环境，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共生的美丽家园，就是要把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，把健全公共卫生应急管理体系作为提升治理能力的重要一环，全方位全周期保障人民健康。

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（二）共同治理

共同治理是城市治理的根本方法。城市治理体系的共治要求以政府、社会组织、公众个体等多主体合作共治为前提。实践证明，城市发展中的诸多矛盾和问题，依靠自上而下、单向、垂直的传统管理思维，突击式、运动式、强制式的管理手段已经无法有效应对，必须用共治理念去推动解决，让全体市民共同参与、同向发力。习近平总书记指出，只有让全体市民共同参与，把市民和政府的关系从“你和我”变成“我们”，从“要我做”变为“一起做”，才能真正实现城市共治共管、共建共享。他还强调，市民是城市建设、城市发展的主体，要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。

城市治理的共享共治要求坚持广大市民在城市治理中的主体地位，明确各个治理主体在治理过程中的权责边界。一个强有力的城市政府是城市治理能力的基本保障，在交通治理、公共安全、环境治理、公共服务等公众关注度和需求度高的公共事务领域，政府仍应继续发挥主导作用。在合作共治过程中，政府要不断加强城市基层社会治理体系建设，充分推动广大市民和社会组织参与城市治理，摆脱传统政府对社会自上而下的单边管控模式。促进城市基层社会治理中的合作共治，正是我党从传统城市管理向更加民主的现代城市治理转变的全新思想。

（三）精细治理

改革开放以来，我国城市化进程明显加快，城市化率从1978年的17.9%到2020年超过60%，在城市化进程中出现严重的粗放性特征，环境污染、交通拥堵、空气雾霾、房价虚高、应急迟缓等问题加大了城市的风险性、安全性和脆弱性。这种严重的“大城市病”，归根结底还是由于城市管理跟不上城市发展速度。党中央深刻认识到城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用，应系统改进城市规划、建设、管理，提高城市发展的质量和水平。习近平总书记指出，城市管理应该像绣花一样精细，要注重在科学化、精细化、智能化管理上下功夫。

城市规模的扩大使城市治理已经成为一个复杂程度极高的巨大系统，特别是随着市民生活质量和素质逐步提高，城市的高效运行、交通快捷、绿色环境等拓展功能已经远远超出了传统城市管理范畴。“只要是没人管的，都是城管的”已不是一句戏言。粗放式的城市管理已经不能适应现代城市日益复杂的管理要求，城市的精细化治理理念成为必然。这要求城市管理者从点滴处入手、由细微处着眼，把精细化贯穿城市管理始终，通过完善标准规范等制度体系，将标准化要求渗透至城市管理全过程，做到每项管理都有据可循，不断提高精细化管理水平。

（四）依法治理

法治国家是国家治理现代化的重要标志。民主立法是毛泽东在新中国成立之后法制工作中所创制的首要方法论原则。邓小平指出，为了保障人民民主，必须加强法制，使民主制度化、法律化。习近平强调，要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题。

没有法治就没有城市治理的现代化，城市治理的权力直接来源于法律，城市治理的权力运用依照法律。现代城市治理必须实现法治化，使城市发展和运转的各项决策及其执行都在权力范围和边界之内，城市治理的制度、体制、机制、技术须符合法律的规定。一是城市依法治理必须坚持党的领导，新时代推进城市治理体系和治理能力现代化，核心关键是坚持党建统领，更好发挥基层党组织在城市治理中的引领作用。二是城市管理和城管执法如同“鸟之两翼” “车之两轮”，相辅相成。城市管理为综合执法提供管理资源，综合执法为城市管理提供执法保障。三是城市依法治理必须提高执法水平，这是做好城市治理工作的关键，不仅要有完善的法制体系，更要有一支素质过硬的执法队伍。

（五）技术治理

党的十九届四中全会指出，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。作为社会治理体系的重要组成部分，技术治理在进一步推进城市治理现代化中发挥着越来越重要的作用。互联网、大数据、人工智能、云计算等新技术正在以前所未有的速度、深度和广度对城市未来生活方式和治理模式产生深远影响，城市大脑、数字孪生城市、智能城市等新概念不断推动城市治理的创新方向。习近平总书记指出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。

技术治理不仅强调新一代信息技术的技术属性，更重要的是其治理属性。通过技术实现规则层面的重构和流程再造，目标是打造一个“无缝隙政府”。从纵向层级上，信息流通加快，减少中间层级冗余，建立起一种更加扁平化的组织结构;从横向层级上，以信息化手段简化办事流程，提高执法响应与反馈，真正实现“面向公众”的“一站式服务”，实现城市政府从“管理者”向“服务者”的转变。有针对性地开展与民生息息相关的政务、养老、医疗、社保、教育、文化等惠民服务应用场景建设，创造更好的城市公共服务体验，为人民群众提供更加智能、便捷、优质的公共服务，推动城市治理水平实现新的提升。

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（压题图片：国家大剧院 摄影：张斌）

（责任编辑：张斌）