高校内部审计创新研究

张键琦　夏午宁

【关键词】 教育系统; 审计监督; 高校内部审计

【中图分类号】 F239.4  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）20-0116-06

一、引言

以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作，党的十九大以来，先后就改革审计管理体制做出一系列重大部署。2020年5月教育部颁布实施的《教育系统内部审计工作规定》（以下简称新《规定》），是教育系统贯彻落实党中央对内部审计工作新部署新要求的制度安排。随后，各地教育主管部门相继发布了关于贯彻内部审计工作规定推进教育系统内部审计高质量发展的指导意见。

教育系统内部审计作为国家审计监督体系的重要组成部分，其高质量发展将有力推动教育事业科学发展。新《规定》的实施必将对高校内部审计理念的更新、体制机制的完善、审计业务范围的拓展、审计技术方法的变革带来影响，对高校教育审计工作未来发展趋势带来重大变革。以新《规定》为研究对象，立足其修订的时代背景、意义及客观必然性，分析其修订内容、架构和主要创新点，探讨其对高校内部审计工作的影响，结合当前高校内部审计工作实际提出高校内部审计工作今后的发展思路，对教育系统内部审计理论和实务创新具有重要的现实意义。

二、新《规定》修订的时代背景和意义

《教育系统内部审计工作规定》最早于1990年颁布实施，并先后在1996年、2004年和2020年进行了修订[1]，为教育系统内部审计工作的开展起到了保障、规范和推动作用。从纵向来看，内部审计由财务导向到管理导向再到风险导向的发展轨迹实质上就是内部审计职能不断拓展的过程。随着教育事业的发展，高校内部审计环境（政治环境、经济环境、文化环境、学术环境）发生了较大改变，内部审计职能职责及业务开展也应做到与时俱进，实现内部审计与内部治理良性互动。新《规定》在内部审计的定位、机构、人员、职责、权限、监督等方面都有了进一步的完善，有利于提升审计工作的独立性和权威性，推进构建与高校治理层相适应的审计监督体系，发挥审计在内部控制、风险防范、增加价值进而促进学校事业发展目标实现过程中的作用。

（一）党中央对审计工作提出新要求

党的十九大报告提出了改革审计管理体制的明确要求。党的十九届三中全会决定组建中央审计委员会，目的是更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，助力反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化。中央审计委员会第一次会议强调，充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。审计的时代背景发生了巨大变化，国家对审计工作给予了高度关注，赋予了审計工作一系列新要求新任务。为进一步明确内部审计的新定位，强化审计独立性和审计成果的运用，审计署于2018年3月修订了《关于内部审计工作的规定》，并成立了内部审计指导监督机构，对内部审计工作开展业务指导和监督。教育部为贯彻落实党中央、审计署对内部审计工作新部署新要求，进一步发挥内部审计在教育治理中的重要作用，推动教育治理体系和治理能力现代化，重新修订了《教育系统内部审计工作规定》。

（二）教育系统内部审计自身面临新需求

截至2020年，国家财政性教育经费占GDP比重已经连续8年超过4%。教育系统内部审计不仅要监督财政财务收支真实合法，还要促进资金使用效益提高、完善内部控制、防范办学风险。新《规定》适应新需求，坚持问题导向，促进深化改革，推动解决问题。就高校系统而言，2020年我国普通高等学校有2 738所，教职工数、专任教师数分别为256.67万、174.01万;普通本专科毕业生数、招生数、在校生数分别为758.53万、914.91万、3 031.53万。高校已被赋予更加广泛的使命和任务，要成为培养高层次创新人才的基地，要不断产生能够代表国家科技创新战略的创新成果。在经费使用、教学科研、人事管理、学生培养等关键领域国家给予高校更多的自主权，高校内部审计的内涵和外延在不断扩展，既要加强内部控制、防范资金风险，又要提高办学效益，这对内部审计工作深度和宽度提出了更高要求。原有规定已不能有效应对利益相关者对教育系统内部审计面临的新需求。

（三）审计理论和审计实践得到新发展

审计署于2008年首次提出审计是经济社会运行的“免疫系统”，中国内部审计协会2009年发布的《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》强调了内部控制审计。近年来，风险控制视角下内部审计职能拓展的理论研究和业务实践不断发展，以内部控制、风险管理为导向的研究性审计，业务分析、问题清单、数据式分析等审计技术方法以及“审计+”模式、“1+N”审计模式在实践的基础上不断创新。内部审计的职能定位发生较大变化，发挥作用的空间和范围越来越广。这些理论创新和业务实践在高校风险管理、内部控制、完善治理和维护高校经济安全等方面发挥了积极作用。新《规定》是近年来审计理论与实践相结合的产物，内部审计的定位、机构、人员、职责、权限、监督等方面发生了较大变化，这些变化必将促进审计技术方法的变更，内部审计理论的研究必将得到新发展。

三、新《规定》修订的核心内涵和创新点

（一）新《规定》修订内容的核心内涵

新《规定》共有七章四十六条，包括“总则”“内部审计机构和人员”“内部审计职责和权限”“内部审计管理”“内部审计结果运用”“法律责任”“附则”。通过和1996年版、2004年版《教育系统内部审计工作规定》章节比对（见表1），新《规定》重大变化体现在两方面：一是增加“内部审计管理”章节，修订内容涵盖治理层督导、审计业务战略管理、审计业务规范管理、审计方式方法创新、建设性审计、自身内部控制建设及内部审计评价制度七个方面，对内部审计如何管理做了原则性规定，内部审计从过去“怎么干”发展到将来“怎么管”，进一步促进内部审计提质增效。二是增加“内部审计结果运用”章节，涉及发现问题整改、审计报告在一定范围公开、完善内部控制、构建一体化监督体系、审计成果和审计整改情况作为决策奖惩依据、问题线索报告及移送七个方面，以求破解审计“最后一公里”难题，做好审计“后半篇”文章。规范了审计结果的呈现形式、运用范围及运用方式，强化了审计结果运用的监督力度，使之成为提升审计威慑力，提高审计价值的重要抓手。