互联网平台经济反垄断的动因、现状与未来思路探析

【摘要】平台悖论决定了互联网平台企业出现的必然性和反垄断的必要性，背后的深层次原因则是平台拥有的海量用户与数据。针对互联网平台经济的反垄断是近年来的新热点，在立法和执法方面都取得了显著进展。未来对于互联网平台经济的反垄断将坚持“规范健康持续发展”的思路，以数据治理为核心抓手，积极推动《反垄断法》的修订，执法上有效限制垄断行为，并采取征收数字税的方式。

【关键词】平台悖论;互联网;平台经济;反垄断

互联网平台经济作为一种新兴经济业态，用户规模巨大、商业模式复杂、营收与市值庞大、专业技术密集、竞争业态多变，已经成为促进经济发展和社会进步的核心驱动力和参与国际竞争的重要力量，但也存在“赢者通吃”“强者愈强”等“马太效应”。“马太效应”导致的一家或几家独大的寡头格局有可能阻碍创新，急需通过系统化的反垄断思路来进行治理，达到既发挥互联网平台经济的积极作用，又遏制其负面影响的目的。

一、互联网平台经济反垄断的动因与政策演进

互联网平台经济反垄断的根本原因在于互联网平台经济掌控了规模巨大的用户及其数据，并利用这种平台能力形成某一领域的实质性垄断并向其他领域扩张。为了规范与发展互联网平台经济，各国纷纷在之前反垄断政策的基础上出台互联网平台经济的反垄断政策。

（一）平台悖论：互联网平台经济的垄断必然性与反垄断的必要性

第一，互联网内在规律天然驱动网络平台经济具有垄断性。“摩尔定律”使得互联网具有边际成本趋向于零的特点，互联网平台可以通过相对较低的成本打造拥有数以亿计乃至十亿计用户的巨型平台;“梅特卡夫定律”又使得互联网具有边际收益递增的显著优势，互联网平台有足够的动力和意愿去打造巨型平台。互联网的“摩尔定律”与“梅特卡夫定律”等内在规律，驱动着互联网平台打造用户规模更大、平台效应更为显著的巨型平台，以使互联网平台经济的功能和作用得到更为充分和完美的实现。移动互联网、大数据、人工智能等新技术使得互联网平台与用户建立起了更为紧密与互动的关系，通过用户的及时反馈来完善产品与服务，让用户获得更好的体验，进而沉淀和积累规模巨大的用户及相关数据。互联网平台经济的本质和核心是其拥有的规模庞大的用户以及相关数据资源，也是其获得平台权力乃至垄断优势的源头。

第二，实力强大的互联网平台经济又会带来阻碍创新的垄断效应。互联网平台经济的用户数量数以亿计，加之营收规模与净利润等强劲实力，对经济社会的影响程度较深。[1]在营收规模、净利润、用户规模方面，2020年，亚马逊的营业收入为3860.64亿美元，苹果的净利润为574.11亿美元，截至2020年5月底，Facebook的月活跃用户约为30亿。在对经济社会赋能上，互联网平台企业已经成为赋能传统产业和传统企业数字化转型的核心力量以及赋能政府治理体系和治理能力现代化的重要抓手;在功能方面，互联网平台企业已经不再是单纯的企业，兼具“企业”和“市场”双重属性，可以借助平台管理地位以及用户、数据、资本及技术优势，通过非对称倾斜政策，限制竞争对手来实施垄断行为。

互联网企业在向平台企业发展的过程中，一方面，通过大量的收购来不断深挖自身的护城河，同时也整合和消灭了不少竞争对手;另一方面，一些互联网平台企业也会利用自身能力限制竞争对手在自身平台上的发展。这两方面的因素都会构成实质性的垄断，不利于构建创新的环境，可能阻碍中小企业的创新和发展。尤其需要指出的是，具有新闻属性的互联网平台企业具有较为强大的社会动员能力，如Facebook、Twitter、新浪微博等。如果这类互联网平台企业不正当地行使这种能力，可能会对社会稳定造成很大的影响。

（二）互联网平台经济的反垄断政策演进

第一，西方发达国家重点对美国互联网平台企业进行反垄断。美国等西方发达国家很早就开始反垄断立法，美国1890年通过的《谢尔曼法》是美联邦第一部反垄断法，而与电脑和互联网相关的反垄断执法则从20世纪六七十年代开始。一是对IBM进行反垄断诉讼，政府认为，IBM的电脑技术在1967年控制了76%的市场，并采取降低价格、引进新产品等办法来阻止其他公司的竞争。最后由于乔布斯开启了个人电脑时代而最终不了了之。二是微软反垄断案。1998年5月，美国司法部与20个州因微软将IE浏览器与视窗操作系统捆绑销售而分别把微软公司告上了法庭。2000年，微软公司被美国哥伦比亚特区联邦地区法院初审裁定违反《谢尔曼法》，并处罚微软将其一分为二。后微软提出上诉，并花费巨资与美国司法部和各州庭外和解。而随着谷歌、苹果、Facebook和亚马逊（GAFA）等四大互联网平台企业的高速发展，四大互联网平台公司的平台业务成为美欧反垄断的焦点。首先是谷歌。借助Android及其在搜索市场的主导地位，谷歌在美国搜索市场占有87%的份额。其次是苹果。苹果利用iOS系统中只有App〓Store一个应用下载渠道的优势，收取过高的佣金且不开放第三方支付渠道。再次是亞马逊。亚马逊通过平台优先推荐使用“亚马逊配送”的商品。最后是Facebook。Facebook通过对Instagram、Whatspp的收购来强化其在社交媒体领域的垄断。[2]

美国等西方发达国家的监管部门已出手对互联网平台企业进行规范。一是2020年10月，美国司法部对谷歌开始进行反垄断诉讼;二是2020年12月初，Facebook面临美国联邦贸易委员会的反垄断诉讼;三是德国联邦卡尔特局宣布，在2021年初开始对数字平台进行反垄断的执法;四是2020年11月，欧盟根据“滥用大数据为自营的产品来谋利”判定亚马逊违反反垄断法;五是2020年12月中旬，欧盟公布了《数字服务法》和《数字市场法》，旨在规范互联网平台的数据管理。[3]

第二，近年来我国大力推进反垄断工作。我国的反垄断立法可以追溯到20世纪90年代，1993年我国为了加入WTO出台了《反对不正当竞争法》，并于2007年出台了《反垄断法》。《反垄断法》出台后，我国的反垄断工作主要由工商总局、国家发改委、商务部三家分权管理，2018年，国务院专门成立“反垄断委员会”，三部门的反垄断职能被全部并入国家市场监管总局，由国家市场监管总局统一行使。2019年后，国家反垄断工作正式进入新阶段。首先，我国高度重视反垄断工作。十九届四中全会提出，加强和改进反垄断执法，健全反垄断审查制度;十九届五中全会指出，打破行业垄断和地方保护，加强反垄断执法;2020年12月，中央政治局会议首次提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”，中央成立互联网反垄断专项行动小组。其次，反垄断立法工作快速推进。2019年1月国务院反垄断委员会出台《关于知识产权领域的反垄断指南》等四部反垄断指南，2019年9月国家市场监管总局制定并施行了《禁止垄断协议暂行规定》等三部规章;2020年1月国家市场监管总局就《〈反垄断法〉修订草案（公开征求意见稿）》向社会征求意见;2020年10月国务院反垄断委员会制定出台《经营者反垄断合规指南》;2020年11月国家市场监管总局就《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》向社会广泛公开征求意见。

显而易见，由于互联网平台经济在经济社会中的影响越来越大，无论是西方发达国家还是我国都已把互联网平台企业作为反垄断的重点。

二、我国互联网平台经济反垄断的新进展

目前，我国互联网平台经济反垄断在立法和执法层面都取得了显著进展。在立法层面，2021年2月7日，国务院反壟断委员会制定发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《指南》）;在执法层面，国家市场监管总局对阿里巴巴在国内网络零售平台服务市场实施“二选一”的垄断行为作出行政处罚，处以182.28亿元的罚款。

（一）《指南》的主要目的、主要指向

《指南》以《反垄断法》为依据，共六章24条，包括总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除限制竞争和附则等内容。考虑到平台经济的复杂性，《指南》强调，界定平台经济领域相关市场需要遵循《反垄断法》所确定的一般原则，同时考虑平台经济特点进行个案分析。

第一，平台经济反垄断的主要目的。一是确立规则，保护市场公平竞争;二是维护消费者利益和社会公共利益;三是促进平台经济持续健康发展。

第二，平台经济反垄断的主要指向。一是垄断协议。主要是指平台经营者和平台内经营者排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。协议、决定可以是书面、口头等形式。主要形式有横向垄断协议、纵向垄断协议、轴辐协议。二是滥用市场支配地位。主要考虑因素有经营者的市场份额以及相关市场竞争状况、经营者控制市场的能力、经营者的财力和技术条件等。三是经营者集中。主要考虑因素有经营者在相关市场的市场份额、经营者对市场的控制力、相关市场的集中度、经营者集中对市场进入的影响等。四是滥用行政权力排除、限制竞争。包括限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的平台经济领域经营者提供的商品，或者其他经营者提供的与平台服务相关的商品等行为。

（二）国家出台互联网平台经济反垄断的延伸规定

2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。显而易见，该《意见》重点针对境外上市的互联网平台企业的数据安全和信息安全问题。

（三）互联网平台经济反垄断执法取得明显进展

第一，对阿里巴巴滥用市场支配地位处以182.28亿元的巨额罚款。2020年，国家市场监管总局依法对阿里巴巴集团控股有限公司实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查，2021年4月10日，国家市场监管总局依法作出行政处罚决定，责令阿里巴巴集团停止违法行为，并处以其2019年中国境内销售额4557.12亿元4%的罚款，合计182.28亿元。同时向阿里巴巴集团发出《行政指导书》，要求其围绕严格落实平台企业主体责任、加强内控合规管理、维护公平竞争、保护平台内商家和消费者合法权益等方面进行全面整改，并连续三年向国家市场监管总局提交自查合规报告。这是国内互联网平台经济反垄断的第一个大案子，而阿里巴巴也成为第一家因垄断被罚百亿元的互联网公司，该笔罚单也是中国反垄断执法史上最大的一笔罚单。

第二，互联网平台经济领域禁止经营者集中第一案：虎牙斗鱼合并被叫停。2020年10月，虎牙和斗鱼宣布合并，双方表示已经签订“合并协议”，预计在2021年上半年完成合并工作。根据协议内容，虎牙将通过换股的形式收购斗鱼的所有发行股份。合并完成后，斗鱼将成为虎牙的全资子公司，并在美国退市。2021年1月4日，国家市场监管总局依法对虎牙与斗鱼合并案立案审查。审查表明，腾讯在上游网络游戏运营服务市场份额超过40%，排名第一;虎牙和斗鱼在下游游戏直播市场份额分别超过40%和30%，排名第一、第二，合计超过70%。目前，腾讯已具有对虎牙的单独控制权和对斗鱼的共同控制权，如果虎牙与斗鱼合并，将使腾讯单独控制合并后的实体，进一步强化腾讯在游戏直播市场的支配地位，同时，使腾讯有能力和动机在上下游市场实施闭环管理和双向封锁，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，不利于市场公平竞争、可能减损消费者利益，也不利于网络游戏和游戏直播市场规范健康持续发展。经评估，腾讯提出的附加限制性条件承诺方案不能有效解决前述竞争关注。根据《反垄断法》第二十八条和《经营者集中审查暂行规定》第三十五条规定，国家市场监管总局决定依法禁止此项经营者集中。

第三，对互联网领域22起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定。2021年7月7日，国家市场监管总局宣布，经查，阿里巴巴、腾讯、滴滴、苏宁、美团五大互联网平台共22起合并或收购案均违反了《中华人民共和国反垄断法》第二十一条，构成违法实施经营者集中，评估认为不具有排除、限制竞争效果。国家市场监管总局对涉案企业分别处以50万元罚款。该次处罚的违法案例具有如下特点：一是处罚数量多，涉及多起互联网平台经济投资并购案;二是时间跨度长，腾讯2011年收购猎豹移动股份的案例也赫然在列;三是滴滴、阿里巴巴、腾讯的数量多。其中，滴滴共8起案例，涉案数量最多，阿里巴巴涉案6起，腾讯涉案5起。需要指出的是，国家市场监管总局也评估上述案例不具有排除、限制竞争效果，也就是说还未构成事实上的“垄断”。此外，2020年12月14日，阿里巴巴、阅文和丰巢因收购案未申报，被国家市场监管总局分别罚款50万元;2021年3月12日，国家市场监管总局依法对互联网领域10起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，对涉案的12家企业分别罚款50万元。

第四，对“滴滴出行”实施网络安全审查和下架。2021年7月1日，滴滴正式在美国纽交所上市。2021年7月2日，国家网信办发布公告，对“滴滴出行”实施网络安全审查。为配合网络安全审查工作，防范风险扩大，审查期间“滴滴出行”停止新用户注册。2021年7月4日晚，国家网信办发布通报称，根据举报，经检测核实，“滴滴出行”APP存在严重违法违规收集使用个人信息问题，通知应用商店下架“滴滴出行”APP。

2020年以来，我国在互联网平台经济反垄断的立法、执法等方面进展迅速，为我国互联网平台经济的规范健康发展探索了边界。

三、互联网平台经济反垄断未来思路分析

在互联网平台经济反垄断时，需要秉持“规范健康持续发展”的思路，既充分尊重和发挥互联网平台发展的内在规律，也有效遏制互联网平台因垄断可能带来的负面效应。

（一）积极推动《反垄断法》的修订

作為全国人大2021年的重点工作之一，《反垄断法》修订案目前已进入审议程序。《反垄断法》修订可能会遵循如下原则：鼓励创新，公平竞争审查制度，强化竞争政策的基础地位;并对平台经济领域公平竞争作出专门规定，增强法律制度的针对性。

（二）互联网平台经济反垄断的执法思路：有效限制垄断行为

第一，推动拆除互联网平台之间的壁垒。对于当前互联网企业之间互相不兼容、不能够互相进入的情况，采取有力措施进行干预。例如，现在微信、淘宝之间互不打通，在微信上需要通过口令才能发送淘宝链接。而根据道琼斯新闻2021年7月14日的新闻，阿里巴巴和腾讯考虑互相开放生态系统，双方都在分别制订放松限制的计划。阿里巴巴的初步举措可能包括将腾讯的微信支付引入淘宝和天猫，而腾讯可能将允许阿里巴巴的电商信息在微信分享。[4]

第二，限制经营者集中。限制市场过度集中，尤其是指通过投资并购等方式来快速实现市场份额的集中和提升，这本质上是对消费者利益的一种破坏。

第三，打击滥用市场支配地位。重点打击“二选一”或者设立门槛限制这种对中小企业产生破坏的行为。

第四，限制平台企业进入新产业领域后整合产业链。单一互联网平台企业在某一产业领域全面整合上下游产业链，导致具体项目可以实现全产业链跑通式的运行。产业链“协同”的行为，将会被重点监管。

（三）以数据治理为核心抓手

随着互联网技术和大数据技术的快速发展，数据已经成为人工智能时代最核心的资源之一，关系到国家政治、经济、社会安全。党的十九届四中全会指出，要“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。可以看出，数据已经成为五大生产要素之一，数据的价值得到前所未有的重视。

第一，数据治理已经成为全球共识。互联网平台垄断与数据垄断共生，互联网平台企业掌握海量数据，但数据权益、数据管理、数据保护等尚未完全解决，且“大数据杀熟”、算法合谋等互联网领域常见的滥用数据行为已经严重影响市场秩序、消费者权益和社会利益，数据已经成为影响国家安全、政治安全、意识形态安全的核心要素，数据治理已经成为互联网平台经济反垄断的全球共识。

第二，完善数据治理相关的法律。一是完善数据安全法、个人信息保护法等相关法律法规。科学划分数字化资源的政府监管、公共管理、企业管理和个人管理的边界;定义个人数据、企业数据、公共数据和国家数据的归属权益。例如欧盟28个成员国于2018年正式通过《通用数据保护条例》（GDPR），目的在于遏制个人信息被滥用，保护个人隐私。条例主要包含：规定企业在对用户的数据收集、存储、保护和使用时新的标准;对于用户自身数据，给予用户更大处理权。包括数据采集流程公开、强化用户授权、明确用户权利、用户具有高度数据处置权、数据商业化、数据交易透明。二是做好个人隐私安全和数据保护。切实保护个人隐私和网络安全;完善隐私政策与平台产品设计，增进透明度;通过管理创新和技术创新保护隐私和数据安全;设立专门的数据保护机构，跨部门统筹领导数据安全治理;通过人工智能、安全多方计算、态势感知等技术保护隐私。[5]三是规范数据采集行为。关注针对用户隐私数据的采集方式的规定，数据收集是否明确经过用户同意，是否以隐蔽的方式诱导用户同意;数据采集之后数据所有权、处置权等问题。

第三，把“大数据杀熟”和“算法合谋”作为重点监管对象。一是大数据杀熟。即新用户和老用户购买同样的商品或服务时，老用户看到的价格要比新用户高。主要表现如下：根据用户使用设备的不同而差别定价;根据用户消费时所处的场所不同而差别定价;根据用户消费频率的不同而差别定价。二是算法合谋。即基于需要，利用算法实施的合谋，既包括明示合谋，也包括默示合谋，从而达到排除、限制竞争的效果。

第四，征收数字税可能是互联网平台经济反垄断的合适办法。互联网的内在规律要求互联网企业要走平台化与生态系统化道路，才能在生死存亡的激烈竞争中生存下来，否则极有可能被后来者颠覆。如日中天的雅虎市值最高时高达1000亿美元，而后来破产重组时则被以48亿美元贱卖。当然，互联网平台企业由于市场集中度较高，营业收入和销售收入净利润率也很高，对传统产业和中小企业也会带来较大影响。因此，在充分发挥互联网平台企业的主动性、创造性和引领性的作用时，也要通过数字税征收来增加国家的财政收入以及在一定程度上降低互联网平台经济的平台权力。

所谓数字税（数字服务税），即针对某些数字服务（互联网业务）而产生的有效利润专门征收的税种，其征收对象多为大型互联网公司。其背后的理论依据则是，目前的税收制度主要针对传统企业制定，而互联网企业尤其是平台企业存在诸多灰色地带，导致互联网企业缴税不足，而数字税则用来完善和规范对互联网企业的商业征税。2020年10月，欧盟委员会公布2021年工作计划，该计划提出了关于征收数字税的立法提案。2021年在威尼斯举行的二十国集团（G20）财长会议上，批准了132个国家达成的新的税率计划，即全球公司最低税率至少为15%，并允许各国对全球最大公司的利润份额征税，无论这些公司的总部在哪里。显而易见，该计划将彻底改革包括美国互联网平台企业在内的跨国公司的征税方式，但2021年7月12日，欧盟委员会表示将暂缓推出原定本月底出台的数字税征收计划，以免妨碍达成更公平的全球税收协议，并将于2021年秋季对该计划进行重新评估。[6]

第五，互联网平台企业成立合规部门是大势所趋。目前，互联网平台企业成立合规部门势在必行，一是监管的强化促使互联网巨头成立合规部门。二是企业经营需要合规化。未来相关管理部门会有行政措施干预互联网企业之间互相不兼容，互相不能进入的情况，以有效打破企业间壁垒。三是建立企业内部经营管理制度和配套措施。在进行数据管理和企业经营管理时，需要增加反垄断视角的评估、评审及备案。四是限制企业大范围、大规模的资本运作。腾讯是互联网平台企业中最早设立安全合规部门的企业，早在2018年就开始整体上设立合规部门。目前字节跳动、拼多多等互联网平台企业内部也设立了合规部门，而未来所有的互联网企业都会设立合规部门。

参考文献：

[1]郭全中，刘翠霞.互联网平台经济崛起的深层次原因初探[J].新闻爱好者，2021（7）.

[2]赵琳，李钊.互联网反垄断政策解读及展望[EB/OL].https：//new.qq.com/rain/a/20210209A0CI0O00，2021-02-09/2021-07-15.

[3]赵琳，李钊.互联网反垄断政策解读及展望[EB/OL].https：//new.qq.com/rain/a/20210209A0CI0O00，2021-02-09/2021-07-15.

[4]阿里巴巴和腾讯考虑互相开放生态系统[EB/OL].https：//m.10jqka.com.cn/20210714/c630980029.shtml？client_userid=9J6P8&back_

source=wxpyq&share_hxapp=isc&fontzoom=no&share_cnt=6，2021-07-14/2021-07-15.

[5]赵琳，李钊.互联网反垄断政策解读及展望[EB/OL].https：//new.qq.com/rain/a/20210209A0CI0O00，2021-02-09/2021-07-15.

[6]陈文仙，李骥志：欧盟宣布暂缓推出数字税征收计划[N].经济参考报，2021-07-13.

（作者为中央民族大学新闻与传播学院副教授）

编校：王志昭