全面乡村振兴视域下乡村基础教育的新认识与新定位

陈 鹏， 李 莹

(陕西师范大学 教育学院， 陕西 西安 710062)

乡村基础教育是全面乡村振兴的重要战略支撑。党的十九大报告将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[1]定位为实施全面乡村振兴战略的总要求，这一表述系统地概括了乡村振兴的丰富内涵，也为乡村振兴战略的深入推进提出了新要求。2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“优先发展农村教育事业”[2]；2021年《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(下文简称2021年中央一号文件)要求“提升农村基本公共服务水平”[3]必须提高农村教育质量；2021年颁布并实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》进一步明确“各级人民政府应当加强农村教育工作统筹”[4]。乡村振兴离不开乡村产业、人才、文化、生态和组织的振兴，而乡村基础教育作为最基本的公共服务，在乡村振兴和农村农业现代化中的地位不言而喻。因此，厘清全面乡村振兴背景下乡村基础教育的全新定位，对未来乡村基础教育进一步助推乡村文化传承、人才建设和乡村善治带来新的契机。

一、 全面乡村振兴对乡村基础教育提出的新要求

全面乡村振兴是我国进一步推进社会主义现代化建设的一项重大举措，全面乡村振兴离不开乡村基础教育的振兴，乡村基础教育亦在全面乡村振兴战略下迎来新的机遇。乡村基础教育的现代化发展离不开对乡村文化的传承、对乡村人力资本的培育，更离不开对乡村治理现代化的基本要求。

(一) 乡村基础教育是传承乡村文化的基石

教育在价值上存在两大指向：人及文化，前者以促发现实之人的生命进步、培育新人为要义；后者以选择、传承与塑造新文化，推进文化进步为要义。[5]乡村基础教育将培育的新人作为乡村文化传承的介质，并将所在区域的乡村文化作为价值选择，在乡村环境中将特定文化代代相传。乡村历来是一个传统的文化共同体，是中华乡土文化的发源地。“乡土文化”是乡村社会的“乡土本色”，正如费孝通所言：“靠种地谋生的人才明白泥土的可贵，城里人可以用土气来藐视乡下人，但是在乡下，‘土’是他们的命根”[6]2。乡村基础教育应当传承乡村文明，体现出基于人与自然相依而生发出的“天人和谐”，基于质朴乡村劳动而生发出的“身心和谐”。[7]《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出以繁荣、兴盛农村文化焕发乡风文明新气象；《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》指出“繁荣发展乡村文化”必须要加强思想道德建设、弘扬传统文化；2021年中央一号文件提出“深入挖掘、继承创新优秀传统乡土文化”，平衡好传承和开发的矛盾关系；《中华人民共和国乡村振兴促进法》要求各级人民政府要“加强乡村文化人才队伍建设，培育乡村文化骨干力量”[4]，促进乡村文化繁荣。正因如此，乡村基础教育需要浸润在乡村传统文化、民族文化、现代文化中，进而实现普遍的乡村文化认同。

首先，乡村基础教育是传承乡村文化的推动器。乡村基础教育不仅仅是一个官府强制的技能传习所，而是让有志于教育的人开办志趣相投、着眼于人生行谊且追求中国文化传承与创新的教育组织。[8]189乡村基础教育中的学校文化辅以生存环境中的隐性文化、本土文化，对每一位乡村新生代的成长发育都有着不可替代的作用。乡村基础教育不仅需要传播社会主流知识，还应当扩大教育内容与乡村文化的融合面，引导乡村新生代理解乡村、认识乡村和感受乡村，赋予其更多的责任与使命。乡村基础教育需要承担的不仅是基本的公共服务职责，更重要的是在乡村文化的浸润中形成一种积极向上的文化环境，从而赋予乡村新生代精神的力量。

其次，乡村基础教育是传承乡村民族文化的融合器。乡村基础教育是中华民族教育的有机组成，在我国各民族“大杂居、小聚居”的区域分布结构下，乡村基础教育也具有民族性。民族文化是族群得以生存和发展的基础，其所蕴含的知识和智慧是一笔宝贵的文化资源。[9]乡村基础教育要正确把握中华文化和各民族文化的关系，各民族优秀传统文化都是中华文化的组成部分，中华文化是主干，各民族文化是枝叶，根深干壮才能枝繁叶茂。乡村基础教育应当将各民族优秀传统文化与中华文化一道融入乡村基础教育课程体系中，以此筑牢中华民族共同体意识。乡村基础教育要进行文化反思，将不利于民族团结和青少年成长的糟粕文化剔除出去，构建多民族学生学习共同体，不断改正文化陋习，促进民族文化繁荣。

再次，乡村基础教育是发扬乡村现代文化的推动力。我国现阶段的乡村基础教育面临着乡土性与现代性的二元对立，使得乡村学校陷入进退两难的境地。福柯认为，现代性不是一种历史时期而是一种态度。[10]534乡村基础教育应当以乡村青少年儿童为着眼点，扎根乡村并适应现代，以培养能够走出去并愿意回到乡土参与全面乡村振兴、发扬乡村现代文明的新时代乡村青年。乡村基础教育振兴的实质是乡村教育现代化，究其根本，是乡村基础教育价值观、文化观的现代化，唯有选择、批判地吸收教育现代文化，乡村基础教育才能凸显中国特色，才能建构出兼具乡村性、民族性和现代性的乡村基础教育文化模式，以实现全面乡村振兴。

(二) 乡村基础教育是厚植乡村人力资本的基础

乡村振兴具有复杂性，其全面推进并有效实施有赖于多种因素的合力，尤其是依赖于乡村人力资本的支撑，以乡村人的现代化推动乡村发展的现代化，进而实现乡村振兴。引导人力资本向乡村地区流动是实现“农业强”“农村美”“人民富”的治本之策。[11]教育是人力资本的核心构成要素，亦是人力资本滚动积累的有效途径，因而乡村基础教育是乡村振兴战略的强有力支撑。乡村基础教育作为农村最基本的公共服务，其发展离不开乡村人力资本。乡村基础教育带来的公共服务、社会资源打通了乡村人力资本积累的渠道，培育了乡村振兴发展所需要的人才，通过更新其知识储备、提升其劳动技能从而调动其发展的积极性、主动性，成为乡村振兴的支柱。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的全面乡村振兴战略总要求为乡村人才队伍分级分类建设摆好了先手棋，同时也为乡村人才队伍可持续发展提供了机遇。乡村振兴需要挖掘并培养产业兴旺的当家人、生态宜居的贴心人、乡风文明的引领人和生活富裕的带头人。

首先，产业兴旺的当家人需要具有新型农业经营理念和科技知识。乡村振兴首先需要产业兴旺，产业是支撑乡村发展的最基本经济支柱。有发展潜力的乡村产业才能吸引资本注资、人才聚集、技术引进，从而形成全方位的乡村产业体系，实现乡村经济自力更生。因此，只有通过优质的乡村基础教育才能留得住学龄儿童及其家庭，留得住作为乡村产业发展中坚力量的学龄儿童父母，从而以产业人才的积累反哺乡村，增强乡村吸引力，让更多的中坚人才愿意留在乡村。

其次，生态宜居的贴心人需要具有绿色经营理念并掌握绿色生产技能。绿水青山就是金山银山的绿色生态发展理念是通过乡村振兴实现生态宜居的关键。为了促进农村原始产业向绿色产业转型，需要通过乡村基础教育储备一批具有绿色经营理念、掌握绿色生产技能的高素质人才，引领乡村产业向绿色产业发展，改善乡村基础教育所在地的生态环境。同时，将绿色生态知识引入乡村基础教育校本课程，进而产生双向发展动能。

再次，乡风文明的引领人当是德才兼备的乡贤人才。《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》(2020)提出：“注重发挥乡村教师新乡贤示范引领作用，塑造新时代文明乡风，促进乡村文化振兴。”[12]全面乡村振兴战略促使乡村教师成为新一代乡贤人才。乡村振兴战略所决定的乡村教师的特定地位、乡村振兴战略对乡村教师的期待以及乡村教师所担当的行为模式的综合，就是乡村振兴战略中乡村教师的新乡贤角色。[13]乡村教师守望乡土，当以新乡贤的身份和角色推动乡村基础教育进步。

最后，生活富裕的带头人需是善营爱乡的实用型人才。生活富裕是乡村振兴的内在要求，扶贫先扶智，乡村基础教育是最基本的素质教育，乡村学生可以通过接受高质量的基础教育得以改变自身素质，成为持续脱贫的根本保障。乡村基础教育通过智力和知识支持阻断代际贫困，由“输血”变成“造血”，为乡村地区提供可持续发展的人才支撑和内生动力，让乡村的新生力量过上幸福生活，才是实现乡村振兴战略的治本之策。

(三) 乡村基础教育是实现乡村治理现代化的保障

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[14]党的十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[1]。良法善治的乡村治理是国家治理现代化的重要组成部分。全面乡村振兴战略要求“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”，“构建乡村治理新体系”[2]；《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》要求做到“健全现代乡村治理体系”[15]；《中华人民共和国乡村振兴法》要求“把乡镇建成乡村治理中心”[4]。乡村公共服务水平的提升是乡村治理能力和治理体系现代化的重要表现，乡村基础教育是乡村公共服务体系的首要构件。发展今天的乡村教育、实现乡村教育的现代化就是发展明天的现代社会。[16]只有办出一流的乡村教育，才能更好地促进乡村振兴，才能实现乡村的良好治理状态，达到乡村“善治”之境界。[17]

首先，乡村基础教育是实现乡村治理现代化的有效支撑，也是挖掘和培育乡村治理人才的重要保障。乡村基础教育承担着文化传承、村民教化、乡村治理等社会治理功能，是维持乡村社会秩序、振兴乡村的重要途径。[18]教育是传递国家治理理念的基本方式，“好的乡村基础教育”应该不断向乡村居民传递党和国家关于乡村建设的最新政策、方针和路线，以期通过教育在乡村居民中产生共鸣，进而助力乡村社会治理，实现乡村治理现代化。

其次，乡村基础教育治理是乡村社会治理的有机组成，同时也是乡村治理软实力的体现，其现代化水平也体现了乡村治理现代化的成效。乡村社会的理念建构及其演变与乡村社会结构的变迁浑然一体，也深受新时代“共建共享共治”理念的浸润与影响。由此可见，乡村基础教育治理的核心是规范乡村基础教育主体参与乡村基础教育治理的过程。国家教育行政部门会同乡村基础教育组织、乡村民众一并参与到乡村基础教育治理中，依据教育法律法规，根据不同地区乡村发展实际共同管理乡村基础教育事务，从而促进乡村基础教育治理的可持续发展。

再次，乡村基础教育治理是实现乡村振兴的重要内容，实现乡村基础教育治理理念、主体、方式、环境的现代化是破解乡村基础教育治理难题的重要指针。乡村基础教育治理的理念当与党和国家的全面乡村振兴战略高度契合。在治理过程中应当营造多元主体民主、协商的参与氛围，以乡村居民的民意为解决问题的主要参考，加强顶层设计，对乡村基础教育的发展做出长远规划，与乡村振兴的目标任务同频共振，营造健康、可持续的乡村基础教育发展局面。

二、 全面乡村振兴视域下我国乡村基础教育面临的现实挑战

乡村振兴关键靠人才，人才培养首先靠教育。乡村基础教育承载着人才培养的重大功能，是乡村振兴战略的重要支柱。[19]目前，我国乡村教育普遍面临“空心化”问题，虽然乡村基础教育充足的经费保障了乡村基础教育的硬件设备，但乡村学校的减少甚至凋敝、乡村教师的流失和质量下降、乡村学生的“离农”情结加剧使得全面乡村振兴的文化根基被削弱，内生动力严重不足，人力资本面临风险。

(一) 乡村学校凋敝致使全面乡村振兴的文化根基被迫削弱

乡村基础教育保障了我国数千万乡村学生的基本人权，是阻止代际贫困的重要途径。乡村学校本该是乡村文化建设的高地，乡村教师在教书之余，可以作为乡村的文化人、士绅承担规制乡风民俗、团结教化乡民的职责。但是，难以割舍城市情结的乡村教师回到乡村去培育下一代，似乎难以快速地适应城乡文化差异，再加上乡村学校年轻教师愈发增多，乡村原本的年长教师逐渐被边缘化，乡村学校的传统文化气息逐渐被削弱，乡村学校凋敝带来的人才流失使得乡村文化建设缺乏主心骨和精神动力。

一方面，乡村学校数量连年减少。20世纪90年代末起，以“撤点并校”为主导的农村学校布局调整使得乡村学校数量骤减。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”[20]。在此背景下，各地分别制定乡村学校调整计划并持续推进学校布局调整。不可否认的是，部分地区的乡村学校软硬件设施确实在布局调整中得到优化，一些乡镇合并后的中心学校也产生了相应的规模效益。但是，由于盲目求快，部分地区以节约教育资源为目的减少地区学校数量，使得当地一些原本可以就近入学的儿童迫于上学路途遥远而“流离失所”，产生因贫辍学、因距离辍学、中心学校大班额骤增等新的乡村基础教育问题，部分学校退变为教学点，甚至出现了“一校一师”现象。2000年以来，乡村小学和小学教学点数量大幅度减少(见图1、图2)。据统计，乡村小学减少35.16万所，乡村小学教学点减少7.3万所，而城镇小学校数量基本稳定。学校数量锐减使得乡村学校教育教学质量明显下滑，生源及其质量更是难以保证。2012年出台的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，对前期“撤点并校”政策进行纠偏，要求严格规范撤点并校程序并对现有村小和教学点进行软硬件帮扶，以求提高教育教学质量。从《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(2001)到《国务院关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(2012)，国家统筹下的乡村义务教育布局在实践中不断调整，城乡义务教育布局结构看似进入相对稳定时期，但随着城镇化进程的不断加剧也使得乡村人口不断向发达地区、城区流动，教育布局引发的矛盾再次显现。

图1 我国小学校数统计(2000—2019年) 单位：万所

图2 我国小学教学点数统计(2000—2019年) 单位：万所

另一方面，乡村基础教育学校教学质量堪忧。随着城镇化和工业化进程不断加剧，乡村被迫肢解导致乡村文化整体虚化，乡村学校在空间上被迫上移，进而导致乡村学龄儿童的生存环境因缺少文化寄托而走向精神荒漠化。乡村小规模学校和乡村寄宿制学校(下文简称乡村两类学校)生源质量较差且鲜有良师，更难以吸引乡村学龄儿童热爱学习，加之学龄儿童父母进城务工导致家庭教育缺失，乡村“留守儿童”数量激增。由于无人看管、监督，乡村“留守儿童”因厌学而过早地走向社会，心理问题尤为突出。乡村寄宿制学校在建国初期以民族寄宿制学校为主，而今逐渐成为中西部地区乡村学校的主体，并有向东部乡村地区蔓延的趋势。湖北、江西两省6县市抽样调查发现，小学寄宿率达60%，初中甚至达到77%。[21]浙江省PISA2009测试数据结果显示，在学生数学、阅读和科学3个领域，城市学生的平均表现均好于县镇学生和农村学生，且县镇学生均好于农村学生。[22]

(二) 乡村教师流失致使全面乡村振兴的内生动力严重不足

乡村教师是影响乡村学生健康成长的关键，是乡村基础教育事业发展的基石，乡村教师的素质决定着乡村学校尤其是小规模学校的教育教学质量。目前我国城乡教育发展存在着较大差距，其根本原因是城乡教师质量的差距。尽管党和国家历来重视乡村基础教育教师队伍建设，也从队伍建设、权益保障、提高待遇、交互流转等方面出台了一系列惠及乡村教师的政策举措，乡村教师面貌也有了全新的改观，乡村基础教育质量因此获得提升。但长期以来，我国偏远乡村地区的学校，碍于所在地区经济发展水平欠佳、办学条件差，难以引进来且留得住的优秀教师，原有乡村教师质量亦是堪忧，由此陷入教师质量下降影响教育教学水平的恶性循环。

一方面，从乡村教师数量来看，2000—2019年，我国乡村中小学教师数量整体减少，乡村小学专任教师数量由2000年的367.8万人减少到2019年的167.94万人，乡村普通中学专任教师由2000年的178.63万人减少到2019年的76.83万人(见表1)，减幅分别达到54.34%和56.99%。乡村教师严重缺编，乡村中小学仍存在一定比例的代课教师。由于没有稳定的财政经费支持，乡村学校的代课教师、临聘教师的待遇普遍不高，由此引发的教师工作积极性不高、教师流失问题严重成为难以避免的事实。同时，部分乡村学校已然成为城镇学校教师的“培养基地”，乡村学校正式编制教师数量相对较少，职称评审指标较城镇学校相对富裕，部分乡村学校教师升职即走，优秀的乡村教师也很容易被城镇学校“挖走”。

表1 我国乡村教师数量统计(2000—2019年) 单位：万人

另一方面，从乡村教师队伍的质量来看，不同身份的乡村教师学历背景、教育背景和教育教学水平都存在较大差异。在20世纪末，部分水平欠缺的民办教师和无编教师成为最初的代课教师。随着教师队伍改革的不断深入，通过清退代课教师补充特岗教师来提高教师质量成为必然选择。特岗教师的学历背景和教育背景也不尽相同，大部分特岗教师缺乏系统的职前培养和培训，通过考试入编就被分配到乡村学校任教。这些特岗教师往往不是本地生源，对当地的风土人情了解甚少，对乡村学生的管理能力也比较欠缺，往往需要花费数年时间去提升自身教学水平，一旦成熟或者有更好的职业选择就会离开乡村学校。长此以往，乡村学校陷入了既引不来年轻教师，又留不住优秀教师的矛盾中，乡村基础教育资源匮乏的现实困境持续加重，乡村持续振兴的内生动力严重不足。

(三) 乡村学生流失致使全面乡村振兴的人力资本面临风险

乡村振兴是一项复杂的系统工程，实现全面乡村振兴就要破解乡村人力资本流失的瓶颈。无论何时，人力资本都是工业化、城镇化的重要推动力，而返乡、入乡人才则是推动全面实现乡村振兴战略的基石。然而，乡村大量青壮年劳动力不断外溢，甚至将家庭搬离乡村，部分“留守儿童”变为“进城务工人员子女”，离乡离土后的乡村学龄儿童在接受城市基础教育之后也鲜有选择回到乡村，久而久之乡村人力资本流失就陷入恶性循环。

一方面，乡村学校布局调整导致部分乡村学龄儿童上学路途变远。城镇化加剧了乡村人口流失，乡村学校逐渐合并甚至消亡影响着乡村儿童的就学选择，乡村学龄儿童减少也影响着乡村学校布局。据教育年鉴数据统计，进入21世纪以来，我国乡村小学数量从2000年的44万余所减少至2019年的8万余所，乡村教学点数量从2000年的15.7万所减少到2019年的8.4万所(见图1、图2)，乡村小学在校生人数也由2000年的8 503万人锐减到2019年的2 557万人(见图3)，减幅分别为79.86%、46.35%和69.92%。学龄儿童的减少确是影响乡村学校布局的客观要素之一，但乡村学校的减幅远远高于学龄儿童下降的幅度。2000—2010年间，全国有16个省份农村学校的“撤并系数”(学校减幅超过学生减幅的倍数)的平均数均超过2。[23]乡村学校基础设施极为缺乏，对于路远的学生无法提供寄宿服务，教育经费缺口极大，直接影响了乡村九年制义务教育的普及。[24]学校布局调整看似集中了优质资源、提高了规模效益，但是对于幅员辽阔的边远乡村地区，原本的村小被撤并，孩子上学不免距离更远、更困难。有调查显示：部分地区农村学校撤并后，小学生上学平均变远了4.05公里，中学生上学平均变远了4.64公里。[25]

图3 我国小学在校生数统计(2000—2019年) 单位：万人

另一方面，乡村人口流失加剧导致乡村学校逐渐“空壳化”，乡村学校生源面临风险。乡村义务教育作为一项基本的公共服务，理应为乡民解决后顾之忧，有质量的乡村义务教育可以留住乡村最基本的人力资源。近年来，国内一些地区乡村居民大规模进城、乡村人口数量骤减，全国乡村人口总数由2000年的80 837万人下降到2019年的55 162万人，乡村人口所占比重也由63.8%降至39.4%[26]。为了让子女接受良好教育，稍有条件的家庭都将子女送到镇区、城区读书，父辈或者祖辈去城镇陪读。乡村孩子从小离开故土，在城镇地区学习和生活，久而久之不免会忘记乡土。乡村学校生源和乡村居民的长期流出，导致乡村基础人口逐渐流失，乡村振兴的原有人力资本基础面临巨大风险。

三、 全面乡村振兴战略下我国乡村基础教育发展的路径选择

乡村基础教育发展的水平直接影响底层群体向上流动的机会，也直接影响我国教育现代化和全面乡村振兴目标的实现。早在20世纪二三十年代，黄炎培、陶行知、梁漱溟等教育家就已对乡村教育尤其是乡村基础教育对乡村现代化发展的重要作用予以了阐释，他们都无一例外地十分重视乡村教育的适用性，即乡村教育的内容必须符合乡村社会的实际状况[27]，企盼以乡村教育复兴乡村，以乡村复兴促使民族复兴。乡村振兴，就是要改变人才由农村向城市单向流动的局面，让曾经“走出去”的成功人士“走回来”，并把在城市积累的经验、技术和资金带回乡村。[28]时至新时代，乡村基础教育仍然需要从强化乡村教师的法律地位、理顺城乡一体化基础教育管理体制、补齐乡村基础教育学校内涵式发展短板等方面寻找突破。

(一) 补齐乡村基础教育两类学校高质量发展短板

《中国教育现代化2035》提出要推动教育高水平、高质量提升,发展中国特色世界先进水平的优质教育。在推进基础教育改革深化的阶段,要切实提高教育质量，突破教育质量提升的瓶颈，从量的增长转移到质的提升。[29]全面加强乡村两类学校建设，是我国基础教育高质量发展、加快推进全面乡村振兴战略的必然要求。各地政府因地制宜地推动乡村基础教育两类学校的质量提升，是回应乡村群众教育迫切需求的积极表现，亦是推动区域乡村振兴最终实现全面乡村振兴的重要力量。

首先，明确乡村两类学校发展定位。乡村两类学校是我国教育体系的“神经末梢”，是乡村基础教育的重要组成部分。为补齐两类学校发展短板，2018年，《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》对明确乡村两类学校的发展定位提出新要求。乡村两类学校能够满足我国乡村地区学生就近入学的需求，促进当地经济社会发展，凝聚社会力量传承乡土文化。目前，我国义务教育阶段还有3 207.9万乡村学生，占全国义务教育学生在校生总数的20.8%。这些沉淀在社会最底层的学龄儿童无法通过个人或家庭意愿选择教育资源，只能接受政府结构性配置的教育资源。推进乡村两类学校内涵式发展，能够满足乡村20%儿童的教育需求，这维系着社会的公平正义[30]。

其次，统筹乡村两类学校布局规划。学校布局时应当充分贯彻以人为本理念，以本地区学生接受有质量的教育为出发点。一方面，乡村学校的布局调整要充分了解当地居民的意愿，保证其参与教育事务的权利；另一方面，两类学校的布局安放还需要考虑学生上学成本，既要满足学生就近入学的要求，避免低年级学生寄宿，还应当考虑到家长的经济负担。学校布局要科学规划测量并进行系统论证位置是否合理。与此同时，要继续强化乡村两类学校经费保障。经费始终是教育发展的先决条件，税费改革后如何保障乡村基础教育投入成为首要问题。安徽省形成了乡镇政府支持教育的良好形势[31]，用激励机制化解债务问题，在乡镇合并的大趋势下仍然保留着政府对乡村教育的支持和监督责任。

最后，加大基础教育优质资源共享力度。乡村要振兴，让乡村居民在家门口有学上、上好学显得尤为关键。各地政府在规划短期、中期和长期的乡村教育发展蓝图时，应当充分考虑本地区人口流动对未来乡村基础教育规模变化的影响，统筹区域内教育资源，加强教育信息化资源共享网络建设，积极发展“互联网+”乡村基础教育，让乡村学龄儿童在家门口就能上好学，稳住生源，避免乡村原有生源流失。湖北省咸宁市咸安区、崇阳县和吉林长白等多地就在“互联网+在地化”乡村基础教育资源共享策略[32]的推进下，实现了流失生源回流的目标，乡村基础教育教学质量也明显提高。

(二) 理顺区域城乡基础教育一体化管理体制

全面乡村振兴与新型城镇化并不是一组对立关系，而是相辅相成、互相成就的。从全面乡村振兴的角度出发，只有完成农村居民向城市居民的转变，才能使得乡村振兴落到实处；从新型城镇化战略的角度出发，有序推进农业转移人口市民化，并以合理配置城乡公共资源才能促进农业农村加快发展。无论是全面乡村振兴战略还是新型城镇化战略，人才都是发展的内生动力，教育则是培养人才的重要保障。2021年，中央一号文件对城乡基本公共服务均等化提出新要求。基础教育是社会公共服务的重要组成，那么“推进县域内义务教育学校校长教师交流轮岗，支持建设城乡学校共同体”[3]就刻不容缓。城乡一体化的教育制度设计不是盲目的、随意的规则罗列，必须根据城乡教育一体化的本质要求和目标定位推演出所需要的制度形态和制度组合。[33]

一方面，要以问题为导向解决区域乡村基础教育发展难题。我国幅员辽阔，不同区域应当因地制宜地寻求适合本地基础教育城乡一体化发展的管理体制。如广东佛山从2009年起推行基础教育大部制改革，乡镇一级设立镇教育局，由副镇长或镇党委委员担任教育局局长，承担本级基础教育职责。湖南泸溪原是国家级深度贫困县之一，其振兴乡村教育的县域经验却颇具代表性：在“撤点并校”大潮下该县18年未撤一所村小，且通过“捆绑管理”打造城乡学校共同体，教育局、城区优质校帮扶乡村薄弱校，从资金、资源和师资等方面全方位予以支持。

另一方面，要扎实推进城乡基础教育一体化管理体制建设进程。基础教育是我国教育体系的基础，在城乡一体化管理体制改革中排在首位。城乡一体化不只是空间意义上的一体化，更重要的是在管理体制上，打破现有的中央政府越过省级政府直接统筹基础教育的局面，强化“以县为主”的管理体制并降低其管理重心。在经费筹措方面，要加快推进政府教育事权与支出责任划分改革，进一步发挥省市财政的主导性，加强社会资金对乡村基础教育的支持力度，如加拿大是由省级政府负责基础教育的投资和管理。在城乡基础教育管理方面，要明确政府职责，减轻中央和县级政府压力，调动省、市、乡镇政府的积极性。在生源多、学校多的乡镇可以设立专门的管理委员会来承担全乡镇所有学校的教育管理职能、教师流动和教师培养职能。[34]总之，要重视协调和处理县级管理与村镇支持本地教育发展的关系[35]，下放乡村基础教育办学重心，提高乡村教育办学主体的积极性，从而促进乡村教育健康发展。

(三) 强化乡村教师作为国家特殊公职人员的法律地位

2018年，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(下文简称《意见》)明确提出要“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”[36]。乡村教师的法律地位决定着乡村教师的权利与义务，决定着乡村教师与政府、学校和学生之间的法律关系和权利救济方式，决定着特定国家、学校对其施行的教师管理体制和管理模式。乡村教师作为公办中小学教师中的一部分，其职业具有公共性和专业性，理应享有作为国家特殊公职人员的法律地位。

首先，重树乡村教师职业的公共性。教师职业的公共性是指教师职业涉及社会公众、公共经费和社会资源，会影响社会公共利益，同时教师职业劳动的结果具有被社会成员共同消费、利用的可能性。[37]虽然目前我国的乡村基础教育由于师资结构性缺编且分配不均，部分边远贫困地区仍然存在乡村代课教师，但无论是在编教师还是代课教师，他们的特殊国家公职人员地位都体现为其履行着乡村基础教育公共职责，作为专业技术人员，其工作具有不可替代性。乡村基础教育是国家公共事业，乡村教师承担着教书育人的使命，是国家教育职能的具体履行者，基于此，乡村教师职业又在很大程度上体现着公共事务的性质和责任。[38]

其次，重构乡村教师与政府和学校的法律关系。作为专业人员的教师，与学校、教育行政管理部门之间是平权的聘任合同关系，双方都可以自由选择解约、辞聘。但如若进一步强化乡村教师作为国家特殊公职人员的法律地位，那么其就具有同公务员一般的公职身份，无论是乡村特岗教师、聘任教师还是代课教师，一经聘用，若不是因法定事由、经法定程序，不得解聘、辞退。在一定程度上，这是对乡村教师的身份保障。乡村教师存在的结构性缺编、流失严重、质量不均等种种问题，皆因乡村教师作为国家特殊公职人员的法律地位没有被强化，乡村教师奉献于乡村基础教育，服务于最需要改变命运的农民子弟，当享有国家特殊公职人员身份序列里最受保护的法律地位。在我国基础教育“县管校聘”改革不断推进的新时代，义务教育教师均衡配置问题尤为关键，乡村基础教育学校教师的按需配置则是重中之重。

最后，重建乡村教师的物质保障机制。纵观国际，世界各国也都面临着乡村学校由于待遇低而留不住人才的困境，因此各国政府也都在不断为之付出努力。柬埔寨、巴布亚新几内亚政府均为乡村教师设立了“艰苦岗位津贴”(12.5美元/月)和“复式教学津贴”(1 126-5 634美元不等)；美国政府于2000年实施的“乡村教育成就项目”(Rural Education Achievement Program,简称REAP),专门为陷入发展困境的乡村学校提供资金支持与专业指导。[39]我国《教师法》早已明确政府应当提供给教师的工作条件及给付给教师的工资待遇，对偏远乡村地区尤其要破解教师补给困局，完善补给机制，实现标本兼治。[40]《意见》明确要求公办中小学教师的工资不低于当地公务员工资的平均水平[36]。用有保障的物质条件留住乡村教师的人和心，使其能够安心从教，执着奉献于乡村基础教育事业，贡献于乡村振兴战略，明确并持续强化乡村教师作为国家特殊公职人员的法律地位是首要任务。