基于S-CAD方法的宅基地退出试点政策评估——以成都市为例

刘润秋，黄志兵

随着我国由乡土中国向城乡中国转变，现有的宅基地制度安排具有改革的必要性和可行性。(1)刘守英：《城乡中国的土地问题》，《北京大学学报》2018年第3期，第89-92页。2015年，全国人大常委会授权国务院在试点区域暂停执行相关法律规定，正式开展宅基地制度改革试点工作。2017年，党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，其着力点在于顺应和把握社会主要矛盾和“三农”主要矛盾的变化，从深化宅基地制度改革等方面重点突破。(2)蒋永穆：《基于社会主要矛盾变化的乡村振兴战略：内涵及路径》，《社会科学辑刊》2018年第2期，第15-21页。同时，推动城乡融合发展，扭转乡村“衰败”的趋势，也进一步要求深化改革农村宅基地制度。(3)郑风田：《让宅基地“三权分置”改革成为乡村振兴新抓手》，《人民论坛》2018年第10期，第75-77页。由于能够盘活土地要素，作为宅基地制度改革核心任务之一的宅基地退出政策受到各级政府欢迎。除国家试点区域外，四川省成都市、安徽省岳西县、浙江省安吉县等诸多地方政府也下发了专门的宅基地退出试点文件。

尽管宅基地退出政策已经在很多地区试点推行，但社会各界对农户退出宅基地仍存在理论争议和风险担忧。在理论界，有人认为农民真正融入城市还需要很长时间，主张保留其农村宅基地权利，放缓宅基地退出的步伐。(4)贺雪峰：《农村宅基地缘何不能轻易“折腾”》，《人民论坛》2021年第Z1期，第90-92页。在实践中，为规避农民失地的风险，国家试点地区江西省余江区保留了退地农户15年内再申请宅基地的资格权，允许退出宅基地后的农户再次获得宅基地。在前期试点工作结束之后，农村宅基地退出政策得到了国家层面的认可。目前，“允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”已写入2020年开始实施的《土地管理法》修订版本，但宅基地退出途径、退出效力等诸多操作细节仍未厘清。系统评估各地试点执行的宅基地退出政策，对于细化和完善农村宅基地退出政策设计具有重要意义。

然而，目前专门针对宅基地退出试点政策评估的研究较少。现有研究集中关注的内容有：其一，论证宅基地退出政策的可行性，调查分析农户退地意愿或行为的影响因素；(5)陈霄：《农民宅基地退出意愿的影响因素——基于重庆市“两翼”地区1012户农户的实证分析》，《中国农村观察》2012年第3期，第26-36页；杨玉珍：《农户闲置宅基地退出的影响因素及政策衔接——行为经济学视角》，《经济地理》2015年第7期，第140-147页；Liu Runqiu，et al，“Farmer differentiation，generational differences and farmers' behaviors to withdraw from rural homesteads：Evidence from chengdu，China，” Habitat International，Vol.103，2020.其二，设计宅基地退出的运行机制、补偿机制、收益分配机制等内容，总结已有的宅基地退出模式。(6)欧阳安蛟等：《农村宅基地退出机制建立探讨》，《中国土地科学》2009年第10期，第26-30页；魏后凯、刘同山：《农村宅基地退出的政策演变、模式比较及制度安排》，《东岳论丛》2016年第9期，第15-23页；王兆林等：《基于动态联盟利益分配模型的宅基地退出增值收益分配研究》，《资源开发与市场》2017年第11期，第1300-1305页；刘丹、巩前文：《功能价值视角下农民宅基地自愿有偿退出补偿标准测算方法》，《中国农业大学学报》2020年第12期，第173-183页。仅有少数学者从农户福利变化视角(7)杨丽霞等：《基于供给侧改革的农户宅基地退出意愿及福利变化分析——以浙江省义乌市为例》，《中国土地科学》2018年第1期，第35-41页；李欢、张安录：《农村宅基地退出前后农户福利测度及其动态变化——以浙江省德清县201户农户为例》，《农业技术经济》2019年第7期，第79-90页。或经济效益、社会效益、生态效益、基础设施效益和乡村治理效益五个维度(8)刘润秋等：《基于乡村韧性视角的宅基地退出绩效评估研究——以四川省广汉市三水镇为例》，《中国土地科学》2019年第2期，第41-48页。建立评估指标体系，量化评估宅基地退出试点政策实施效果。考虑到各试点地区的宅基地退出政策设计并不一致，并且宅基地退出试点政策评估是为宅基地退出政策优化和政策全面铺开而服务的，需要剖析政策细节以汲取更多有效的经验。因此，评估宅基地退出试点政策不仅应着眼于各地产生的直观可见的政策结果，还应回归到不同地区设计的政策本身以及政策执行环节寻找绩效产生或绩效损失的深层次原因，但现有研究在这一块存在不足。鉴于此，本研究选取全国统筹城乡综合配套改革试验区成都市出台的宅基地退出试点政策作为分析对象，运用S-CAD政策评估方法，从政策本身和政策执行的视角对其进行评估，为宅基地退出政策设计提供新的启示，也为试点政策评估提供新的案例。

一、研究方法与研究设计

(一)S-CAD方法

S-CAD方法是由加拿大女皇大学梁鹤年教授提出，是一个分析政策利弊和成败的方法，既可用于实施前的政策规划，也可用于实施后的政策评估。该方法认为“政策是一系列的决定和行动以达到特定的目标，包括目标、手段和结果三个部分”，(9)梁鹤年：《政策规划与评估方法》，丁进锋译，北京：中国人民大学出版社，2009年，第25-26页。在政策制定或实施过程中，不同的政策参与者在不同时刻的观点不同，而他们都希望政策与自己观点一致。(10)梁鹤年：《政策分析》，《城市规划》2004年第11期，第78-85页。在分析程序上，该方法首先是确定“主导观点”，即决定从哪一个参与者的观点出发，并根据其角色和职能来确定分析政策时的价值立场和观点，其中观点让人理解事项，而价值让人理解该事项的意义。其次，通过一致性分析价值立场与政策目标、手段和结果在逻辑关系和因果关系上的连贯性和一致性；通过充要性分析政策使用的工具和调动的资源的必要性和充分性；通过依赖性分析关键的政策执行者或受影响者以及他们的支持或反对意见。(11)梁鹤年：《政策规划与评估方法》，第47-53、90-91页。目前，已经有学者运用此方法评估土地垂直管理政策、PPP模式和国家信息政策，(12)康晓琳等：《透过S-CAD分析框架回顾土地垂直管理政策》，《中国土地科学》2014年第6期，第51-57页；寇杰、何桢：《基于S-CAD方法的PPP模式逻辑性与可行性分析》，《宏观经济研究》2015年第7期，第65-70页；马海群、冯畅：《基于S-CAD方法的国家信息政策评估研究》，《情报学报》2018年第10期，第1060-1076页。为深入理解政策和发现政策问题提供了一定的信息。尽管有研究应用S-CAD方法评估了农村土地制度改革试点政策，(13)王志锋等：《基于S-CAD方法的农村土地制度改革试点政策评估：以义乌为例》，《公共管理评论》2017年第3期，第66-91页。但仅反映宅基地制度改革的整体情况，并未深入分析宅基地退出试点政策。因此，本研究以宅基地退出试点政策为研究对象仍具有重要现实意义。

(二)研究设计

根据上述对S-CAD方法的介绍，本研究沿着“从理论到实践”的分析思路，先从众多政策参与者中选择一个“主导观点”，并分别在政策出台时和政策实施后这两个时点对宅基地退出试点政策进行分析。其中，采取的步骤主要如下：(1)确定主导观点方和提炼政策要素。目前，中央政府和地方政府均开展了宅基地退出试点工作，若是国家试点区域的政策则主导观点方选择中央政府，若是地方试点区域的政策则主导观点方选择地方政府。在此基础上，根据主导观点方的角色和职能，通过分析宅基地退出试点的相关政策文件，确定其在政策出台时的价值观以及政策目标、手段和预期结果。(2)政策实施前的S-CAD分析。在提炼出宅基地退出试点政策出台时的政策要素后，依次分析政策的一致性、充要性和依赖性。(3)政策实施后的政策要素变化。在宅基地退出试点政策实施后，通过政府工作人员座谈和实地调查获取一手资料，并收集各级政府后续出台的政策文件、工作总结报告等二手资料。根据调查了解到的实际情况，提炼政策实施后的政策要素。(4)政策实施后的S-CAD分析。根据实施后的政策要素差异，再次分析宅基地退出试点政策的一致性、充要性和依赖性。(5)研究结论与政策建议。基于政策实施前后的分析结果，对宅基地退出试点政策作出评价，并针对研究发现的问题，提出宅基地退出政策的优化建议。

二、S-CAD方法在成都市宅基地退出试点政策评估中的应用

(一)研究区域与资料来源

成都市承担了多项试点改革任务，是全国统筹城乡综合改革试验区。根据国民经济和社会发展统计公报数据，2019年成都市常住人口城镇化率为74.41%，农村居民人均可支配收入达到24357元，高于全国平均水平16021元，城乡居民人均可支配收入比例为1.88∶1，低于全国平均水平2.64∶1。在21世纪初，成都市便基于城乡一体化的发展思路，依托农村土地综合整理、增减挂钩试点和灾后重建等政策，鼓励农村人口向城镇地区转移，自愿有偿退出宅基地。当时，不少区县政府也实际开展了宅基地退出工作，取得了一定的经验。如2006年，温江区下发温委发〔2006〕66号文件，探索出“双放弃”的宅基地退出模式，鼓励农民以宅基地换取城镇住房。2008年，锦江区出台相关政策文件，对放弃宅基地使用权的农户按人均35平方米住宅和10.5平方米经营性用房的标准进行补偿。在十八届三中全会召开后，成都市提出“探索有条件农户自愿有偿退出宅基地机制”。2016年，结合前期试点经验，成都市下发《关于印发〈成都市农村宅基地管理制度改革试验专项方案〉和〈成都市农户宅基地使用权退出改革试验专项方案〉的通知》文件(以下简称“成委厅〔2016〕82号文件”)，首次在市级政府层面专项指导宅基地使用权退出试点工作。在成都市的试点政策文件中，宅基地使用权退出不仅指农户宅基地的全部退出,还指宅基地的部分退出。

对于政策实施前的分析，主要使用的资料为成都市2016年出台的成委厅〔2016〕82号文件。对于政策实施后的分析，主要使用的资料为《关于印发〈成都市农户自愿有偿退出宅基地使用权试点指导意见(试行)〉的通知》文件以及首批试点区县的二手资料和一手调研资料。2018年11月至2019年1月，课题组先后前往成都市首批试点的温江区、彭州市、邛崃市和郫都区调研，收集了各区县具体开展宅基地退出试点工作的实施性文件13份、工作总结报告9份以及项目介绍资料3份。同时，课题组深入访谈了主管和直接负责宅基地退出工作的试点区县政府官员以及参与宅基地退出项目实施工作的村干部，并开展了农户问卷调查工作，回收退地农户有效调查问卷244份，未退地农户有效调查问卷1107份。

(二)政策主导观点方和政策要素提炼

由于分析成都市自主出台的宅基地退出试点政策，因此选择成都市政府为主导观点方。根据前述评估思路，提炼成都市2016年政策文件出台时的政策要素(如图1所示)。

图1 成都市宅基地退出试点政策实施前的S-CAD分析图

1.价值观

成都市在宅基地退出试点中的价值立场，正如政策文本中的表述，主要有以下几个：第一，节约集约利用农村土地(V1)。成都市期望通过挖潜农村存量宅基地资源，满足地方经济发展的建设用地指标需求。第二，推进新型城镇化发展(V2)。宅基地退出能够协同提高城镇化质量，(14)于伟等：《城镇化进程中农户宅基地退出的决策行为及影响因素》，《地理研究》2016年第3期，第551-560页。符合成都市长期秉持的人口集中居住发展理念。第三，保障农民合法的宅基地权益(V3)。与中央层面保障农户宅基地用益物权的立场相同，成都市政府也维护农民土地的合法权益。

2.政策目标

政策主导观点方的价值决定其在看待某一事项时的内容，进而决定了其选择达成的政策目标。(15)梁鹤年：《政策规划与评估方法》，第52-53页。在上述价值观下，成都市宅基地退出试点政策的目标主要有：第一，农民自愿有偿退出宅基地(G1)。宅基地利用效率低下和进城农户宅基地退出困难，造成资源配置不合理和资源向资产转变困难，因此成都市希望通过政策试点，建立宅基地自愿有偿退出渠道。第二，盘活利用废弃闲置宅基地(G2)。城乡发展的建设用地需求与耕地保持需求同步扩张，(16)郭晓鸣、虞洪：《建立农村宅基地自愿有偿退出机制的现实分析与政策构想——基于四川省的实证研究》，《农村经济》2016年第5期，第3-9页。在增量控制的情况下挖潜存量建设用地资源具有必要性，因此盘活利用废弃闲置宅基地也是成都市此次试点的重要政策目标。

3.政策手段

根据成委厅〔2016〕82号文件内容，成都市采用的政策手段有：第一，建立宅基地退出激励约束机制(S1)。包括宅基地退出激励机制(S1.1)和宅基地有偿使用的约束机制(S1.2)。第二，宅基地退出结合相关政策协同推进(S2)。成都市结合农村土地综合整治(S2.1)、地质灾害避险搬迁(S2.2)、灾后重建(S2.3)、新农村建设(S2.4)、生态搬迁(S2.5)等政策，以货币化补偿方式引导农户进城或集中居住，退出全部或超占部分宅基地。第三，建立零星宅基地收储机制(S3)。对无法在本集体经济组织内部转让的零星宅基地进行收储，对其整理复垦产生的建设用地指标按集体建设用地政策流转使用。第四，宅基地使用权随农民住房财产一并转让(S4)。对于具备城镇居住条件且双证齐全的农户，可申请将宅基地用途变更为集体建设用地，在确定土地使用年限和收益分配的前提下随住房财产一并流转。第五，节余建设用地原址开发利用(S5)。成都市鼓励市场主体参与宅基地退出后的土地整理复垦项目(S5.1)，并允许市场主体在符合规划的前提下原址开发利用节余的建设用地(S5.2)。

4.政策预期结果

结合成都市政府的价值观和政策目标，可知试点政策的预期结果为：第一，形成宅基地自愿有偿退出模式(ER1)。成都市希望在不突破政策红线的前提下，探索出能够被市域范围内推广复制的经验，有序退出政策针对的那部分宅基地。第二，形成宅基地盘活利用模式(ER2)。成都市预期探索出市域范围内普遍适用的做法，使低效闲置宅基地得到充分盘活。

(三)政策实施前的S-CAD分析

1.政策实施前的逻辑分析

(1)政策出台时价值与目标的逻辑关系

成都市在节约集约利用农村土地(V1)的价值取向下，面对现行宅基地利用困境，通过退出宅基地(G1)减少低效利用的宅基地，通过盘活宅基地(G2)提高土地利用强度，可知V1与G1、G2存在关联。在新型城镇化发展(V2)的价值取向下，通过有偿退出农户宅基地(G1)吸引农民进城和消除进城农民落户的“后顾之忧”，可知V2与G1存在关联。在保障农民合法宅基地权益(V3)的价值取向下，通过畅通宅基地退出渠道(G1)变现农户的宅基地资产，进而增加农户财产性收入，可知V3与G1存在关联。然而，倾向于将宅基地在农村盘活利用的G2目标，有利于乡村基础设施完善和乡村地区产业发展，可能抑制农民向城镇转移的积极性，与V3价值不一致。

(2)政策出台时目标与手段的逻辑关系

通过建立宅基地退出激励约束机制(S1)，将宅基地退出与相关政策协同推进(S2)，有利于不同政策对象退出全部或部分宅基地。通过建立零星宅基地收储机制(S3)，允许宅基地使用权随农民住房财产一并转让(S4)，有利于具有退地意愿但达不到项目设立条件的农户退出零星宅基地。通过节余建设用地原址开发利用(S5)，鼓励市场主体垫付项目前期运作资金，有利于有偿退出农户宅基地。因此，与G1目标有逻辑关联的手段有S1、S2、S3、S4和S5。同时，通过将宅基地退出与相关政策协同推进(S2)，有利于以建设用地指标异地挂钩方式盘活利用宅基地。通过允许流转复垦零星宅基地(S3)产生的建设用地指标，以及在宅基地随住房财产一并转让(S4)和原址开发利用(S5)过程中允许直接公开流转集体建设用地，有利于吸引社会资本在本镇符合规划区域盘活利用宅基地。因此，与G2目标有逻辑关联的手段有S2、S3、S4和S5。

(3)政策出台时手段和预期结果的逻辑关系

成都市综合采用正向激励机制和负向约束机制(S1)，整合相关项目(S2)的各类资金和利用市场资金(S5)，满足退地意愿零散区域农户的退地需求(S3)，允许农户以市场化运作方式退出宅基地(S4)，完善宅基地退出的动力机制、资金筹措机制和项目运作机制，有利于形成宅基地自愿有偿退出模式(ER1)。因此，与S1、S2、S3、S4、S5有逻辑关联的预期结果是ER1。同时，成都市不仅有指标挂钩交易(S2)的传统盘活利用方式，还允许变更地类用途(S3、S4、S5)，增加按集体建设用地流转政策在本地盘活利用的方式，避免了农村建设用地资源流失，使宅基地盘活利用的结果更合理。此外，默许“地随房走”的交易规则(S4)，稳定了社会资本参与盘活宅基地的预期，使宅基地盘活利用的主体更多元。成都市通过完善盘活利用方式、增加盘活利用主体和优化盘活利用结果，有利于形成宅基地盘活利用模式(ER2)。因此，与S2、S3、S4、S5有逻辑关联的预期结果是ER2。

2.政策实施前的充要性分析

(1)价值与目标的充要性分析

农民自愿有偿退出宅基地(G1)和盘活利用废弃闲置宅基地(G2)是宅基地退出最重要的两个环节，删除其中任何一个目标都不能完整反映政策立场。因此，政策目标对价值的反映均是必要的。然而，政策目标对价值的体现是不充分的。其一，农村土地还包括其他建设用地和农用地，该政策的目标对体现节约集约利用农村土地(V1)显然是不充分的；其二，农民与农村的联系还包括承包地等其他权利和社会关系，该政策的目标对体现新型城镇化发展(V2)也是不充分的。考虑到成都市在出台宅基地退出试点政策时的价值较大，并且已经有承包地退出、城乡社区发展专项基金等其他政策，因此目标对价值体现不充分的问题并无太大影响。

(2)目标与手段的充要性分析

若缺失宅基地退出激励约束机制(S1)将影响农户退出宅基地动力，缺失结合相关政策协同推进(S2)手段将阻碍农户部分退出宅基地，缺失零星宅基地收储机制(S3)将阻碍具有退地意愿但非集中区域的农户退出宅基地。同时，随住房财产权一并转让(S4)有利于社会资本参与盘活宅基地，节余建设用地原址开发利用(S5)补充了利于当地经济发展的宅基地盘活方式。因此，政策手段对于实现政策目标均是必要的。现有政策不仅考虑了农户全部退出、部分退出和零星退出宅基地的情况，还同步实施激励措施和约束措施，对实现农户自愿有偿退出宅基地(G1)目标是充分的。然而，政策虽考虑到宅基地异地盘活和本地盘活、指标盘活和直接盘活等多种方式，但受交易范围、规划条件等限制，仍无法充分盘活利用废弃闲置宅基地(G2)。因此，政策手段对于实现政策目标是不充分的。

(3)手段与预期结果的充要性分析

显而易见，有效实施的宅基地自愿有偿退出模式(ER1)和宅基地盘活利用模式(ER2)是政策手段所期望达成的结果，删除其中任何一项都无法反映政策手段的效果。因此，预期结果对于反映政策手段效果是必要的。同样地，建立宅基地退出激励约束机制(S1)和零星宅基地收储机制(S3)，宅基地随住房财产一并转让(S4)和节余建设用地原址开发利用(S5)直接产生政策的预期结果。结合相关政策协同推进(S2)手段尽管可能分散区县政府在宅基地退出工作中的注意力，但在界定清楚的情况下并不会产生其他政策结果。因此，预期结果对于反映政策手段效果基本是充分的。

3.政策实施前的依赖性分析

成都市宅基地退出试点政策出台时，关键的政策参与者有中央政府和农民群体。一方面，宅基地退出可能影响农民基本生活保障和农村地区稳定，而宅基地盘活利用可能出现突破土地用途管制、城市居民下乡占地等情况，因此宅基地退出试点政策牵涉中央政府的利益。另一方面，宅基地退出试点政策的推行离不开农民群体的配合，并直接影响参与项目农民群体的福利和长远生计，因此农民群体也是关键政策参与者。鉴于已考虑过区县政府的意见，此时可将区县政府和成都市政府视为同一利益主体。

对于中央政府而言，将支持成都市宅基地退出试点政策。在价值立场上，成都市此次的试点政策与中央政府层面保护农民合法宅基地权益和新型城镇化等价值立场一致。在政策目标上，成都市不仅对接中央文件提出的进城落户农民退出宅基地目标，也满足了其他类型农民的退地需求。在政策手段上，尽管成都市允许市场主体流转农户退出的宅基地，但前提条件是符合规划和宅基地的用地性质转变为集体建设用地，并未明确突破相关法律法规。

对于农民群体而言，将愿意参与成都市宅基地退出试点项目。其一，试点政策满足了各类群体的退地需求。对于进城而退出全部宅基地的农户，成都市不仅建立了激励约束机制，还考虑退地意愿零散地区的农户如何退出宅基地。对于参与灾害避险搬迁、新农村建设等政策的农户，成都市考虑到现实条件允许其只退出超标准面积的宅基地。其二，试点政策给予农户市场化的补偿。对于退出宅基地的农户，成都市明确提出按评估价给予宅基地补偿，并在就业、社会保障等方面给予政策优惠。

(四)政策实施后的政策要素变化

根据各试点区县提供的政策文件和工作总结报告，结合区县政府工作人员和村干部访谈以及农户问卷调查了解到的实际情况，发现各区县政府在实施过程中未执行部分政策手段，实际产生的政策结果与预期结果存在差距。

1.实际执行的政策手段

据调研了解，成都市实际采用的政策手段有：建立宅基地退出激励机制(S1.1)；宅基地退出结合相关政策协同推进(S2)；节余建设用地在原址开发利用(S5)。其一，由于成都市农户超标部分的宅基地已按集体建设用地进行确权登记，集体经济组织收取宅基地有偿使用费的难度大和动力不足，使得宅基地退出约束机制(S1.2)手段失效。其二，收储零星宅基地(S3)需要区县政府垫付巨额资金，且垫付资金必须在交易节余的建设用地指标后才能收回，这使得财力有限的区县政府未执行该手段。其三，成都市后期出台的成国土资发〔2017〕28号文件，要求随住房财产一并转让(S4)的交易主体必须是集体经济组织成员，限制了交易对象，使S4手段难以执行。

2.实际产生的政策结果

(1)实现部分农户宅基地自愿有偿退出(AR1)

在试点政策实施后，部分农户退出宅基地的诉求得到满足。根据各区县提供的工作总结报告，截至2018年12月，彭州市和邛崃市采用节余建设用地原址开发利用手段，分别退出21户的13.39亩宅基地和26户的17.38亩宅基地；郫都区结合水源生态保护区搬迁退出873户的641亩宅基地；邛崃市结合土地综合整治退出603户的716亩宅基地，结合灾后重建退出534户的228亩宅基地，其中全部退出的农户为411户；温江区结合新农村建设退出472户的188亩宅基地。然而，政策存在一些不足：其一，政策拟定的实施对象参与不足。试点区县主要结合新农村建设、土地综合整治等相关政策退出农户超标部分宅基地，退出全部宅基地的农户少。其二，项目资金来源的持续性不足。目前政府主导的项目拥有财政转移支付资金或特殊的用地支持政策，市场主导的项目局限于资源禀赋较高地区，村集体主导的项目依赖区位优势和土地金融支持政策，而这些项目经验在现有政策约束下难以大面积推广。因此，成都市实际政策结果与宅基地自愿有偿退出模式(ER1)存在一定差距。

(2)农户退出宅基地得到盘活(AR2)

在实施过程中，成都市盘活利用宅基地的方式主要有三种：一是跨县域交易节余建设用地指标，将指标落地到经济发达地区；二是在县域内或乡镇内交易节余建设用地指标，将指标落地在符合规划的建设区域；三是将宅基地转变为集体建设用地公开流转，就地盘活利用。根据试点区县的工作总结报告，邛崃市依托灾后重建支持政策，将节余建设用地指标以每亩35万元的价格交易到双流、龙泉驿等区域；温江区以每亩80万元的价格挂牌流转10宗108.49亩节余建设用地，在当地建成13家民宿和1所幼儿园；彭州市将宅基地转变用途后流转给第三方用地业主，就地发展了果徕咖啡庄园等多个乡村酒店。然而，政策存在以下不足：其一，盘活利用规模受限。其中指标跨县域交易方式受到增减挂钩政策限制，本县域或乡镇内交易方式受限于城乡建设需求和乡村规划，社会资本流转宅基地方式只局限在具有投资价值区域。其二，盘活利用风险凸显。在宅基地盘活利用过程中，存在市场主体超标准面积建设、未退地农户违法新增宅基地等风险。因此，成都市实际政策结果与宅基地盘活利用模式(ER2)存在一定差距。

(五)政策实施后的S-CAD分析

1.政策实施后的逻辑关系分析

在政策实施后，本研究对该项政策的逻辑关系再次进行分析。如前所述，推进新型城镇化(V2)价值观与盘活利用宅基地(G2)目标之间存在不一致，这在实践中导致农户不愿退出全部宅基地进入城镇，而是退出部分宅基地，享受“居于田园，而活于城市”的新乡村生活。同时，在节余建设用地原址开发利用(S5)过程中，引入的市场主体在监督不到位的情况下出现多占土地现象，并且在市场主体带动乡村旅游产业发展后，带来未退地农户的“搭便车”行为，出现违法新建、改建或扩建宅基地的情况。这些问题的出现与政策主导方节约集约利用农村土地(V1)的价值取向不一致。

2.政策实施后的充要性分析

在试点政策出台时，政策手段便无法充分实现盘活利用废弃闲置宅基地(G2)目标，而未实际执行随住房财产一并转让(S4)等政策手段，使得该政策目标更不充分实现。如闲置宅基地主要通过建设用地指标交易在异地进行盘活，或在本地通过发展乡村旅游产业盘活，方式较为单一且规模受到实际需求限制。同时，由于缺少宅基地退出约束机制(S1.2)和零星宅基地收储机制(S3)，农户不愿主动退出超占宅基地，并且部分不在规划项目范围内的农户即使有退地意愿，也无法参与宅基地退出试点政策。这使得农户“愿意”和“能够”有偿退出宅基地(G1)的目标也无法充分实现。

3.政策实施后的依赖性分析

在政策实施过程中，区县政府由于要具体执行宅基地退出试点政策，因此也是关键政策参与者。尽管中央政府、区县政府和农民群体在政策执行过程中都是政策参与者，但不同主体关注的利益重点各有差异。对于中央政府来说，由于成都市实际的执行情况大体上未突破法律法规和中央相关文件强调的政策底线，符合中央政府保护农民利益的价值取向，因此在试点期间内未收到中央政府的反对意见。对于农民群体来说，成都市特别尊重农民的退地意愿，尤其是满足了农民部分退出宅基地的诉求，使得农户的参与积极性和政策满意度较高。调研发现，对宅基地退出试点政策满意的退地农户比例高达90.98%，愿意参与宅基地退出项目的未退地农户比例达29.12%。可见，成都市宅基地退出试点政策具备政策合法性。

对于区县政府来说，宅基地退出试点政策可在国家土地利用指标控制下，解决城乡经济发展的建设指标不足问题，因此整体来看区县政府具有一定动力。然而，区县政府在实施环节面临诸多难题。其一，资金瓶颈。农户补偿和宅基地整理复垦阶段的投入由政府垫资则财政压力太大，由市场主体垫资则仅适用于资源禀赋较好地区。同时，目前回收资金的渠道当中，指标增减挂钩方式受到项目规模、指标交易范围等限制，集体建设用地直接入市方式受限于建设用地需求。其二，协同管理瓶颈。推进宅基地退出项目，面临规划数据覆盖不全和不一致、宅基地管理数据与现状不符等协同管理瓶颈。其三，政策瓶颈。现行政策对宅基地受让范围的严格限制，阻碍本集体经济组织外成员参与盘活宅基地；增减挂钩政策未通过市场机制确定交易指标价格，使区县政府在宅基地退出过程中财政负担重。

三、研究结论与政策建议

(一)研究结论

通过S-CAD方法分析发现，成都市宅基地退出试点政策的逻辑思路基本清晰，并得到中央政府和农民群体等关键政策参与者认可和支持，具备政策合法性。成都市通过试点实践，在自愿有偿退出和盘活利用宅基地方面取得了一些较为成功的经验。第一，宅基地退出与乡村治理水平提升相辅相成。如温江区幸福村通过完善村民自治的乡村治理体系，先后召开130余次村民会议，以民主投票形式确定了农民认可的宅基地退出项目实施方案，而这次试点改革形成的议事机制也能够用于处理村庄其他事务，有助于提升乡村治理水平。第二，以市场化方式盘活利用宅基地。与以往依靠政府主导实施、以建设用地增减挂钩方式盘活利用宅基地不同，成都市鼓励市场主体介入前期的宅基地整理复垦阶段，并允许整理产生的集体建设用地在农村产权交易平台公开流转。这种做法缓解了政府的财政资金压力，减少了政府工作人员的负担，提高了宅基地退出工作效率。第三，结合相关政策实现多重政策目标。成都市将宅基地退出与新农村建设、地质灾害搬迁等政策相结合，既能实现资金的综合利用，又有利于实现生态振兴、产业振兴等多重目标。

然而，实际政策结果与预期结果存在差距。从政策本身来看，首先政策目标与价值观存在不一致。成都市政府从理性经济人视角出发，希望通过退出和盘活农户的宅基地助推新型城镇化，但忽视考虑农户的决策思路，这导致实践中多数农户不愿放弃农村户口、仅退出部分宅基地，与推进农业转移人口进城落户的价值取向不符。其次，手段未能充分实现目标。在配套政策的权限未能与宅基地退出试点政策放开的权限匹配时，试点方案中的很多手段由于限制条件太多无法贯彻执行，使得政策目标未充分实现。从政策执行来看，由于宅基地退出试点政策向下扩散过程中，作为关键政策参与者的区县政府有着自身的利益考量，在具体实施过程中面临着资金瓶颈、协同管理瓶颈等问题，全面推广宅基地退出试点政策难度较大。

总体而言，成都市宅基地退出试点政策的绩效损失，既有政策试点本身的局限性，也有政策设计上的缺陷。从政策试点本身来看：一方面，由于担心突破现行法律法规，地方性政策试点未能充分放开试点权限，而政策的系统性使得单一的试点政策受到相关政策滞后的限制；另一方面，宅基地的福利性质和集体经济普遍薄弱，使得宅基地退出补偿标准不能以市场价格进行补偿，更无法满足农户在长期存在的宅基地隐性流转市场影响下形成的待价而沽心理。在这样的试点限制条件下，对于已经进城落户并具备城市生存能力的农户而言，由于目前政策允许进城农户继续保留其农村土地权益，放弃价值未得到充分释放的宅基地权益并不是最优选择；对于宅基地仍承担回乡养老保障功能的进城农户而言，放弃全部宅基地换取进城资本也是风险较大的选择。因此，政策试点本身的局限性在一定程度上就限制了其实际效果。从成都市宅基地退出试点的政策设计来看：一方面，各区县在一开始普遍采取了不利于市场主体参与的政府主导手段，由于宅基地退出的收益需要在退出完成并卖出结余建设用地指标之后才能产生，因此试点普遍产生资金瓶颈，导致试点推动困难，具体负责实施试点工作的相关部门缺乏积极性；另一方面，政府主导的宅基地退出使得农村集体和农户缺乏主动性，不利于农民和集体对退出过程进行主动监督，而政府又难以真正对退出的各个环节进行有效监督，因而产生协同管理瓶颈，影响退出的实际效果。调研中的深入访谈表明，如果能采用市场化的操作模式，以农村集体为主体推动宅基地试点，调动集体和农户的主动性和积极性，政府从政策及各种程序、手续上予以配合，则宅基地退出的实际成效将得到较大的改观。事实上，在温江区幸福村以农村集体为主体利用试点政策自发推动宅基地退出的案例中，就取得了较好的政策效果。

(二)政策建议

在出台某一项试点政策时，需从政策对象的视角出发，采用系统性思维设计政策以提高试点政策质量。针对宅基地退出试点政策的不足与实施过程中的难点，本研究提出如下具体建议：第一，分阶段出台宅基地退出项目资金筹集的支持政策。在农户补偿和宅基地整理复垦阶段，应加快健全土地利用规划、产业发展规划等规划，并提供集体建设用地抵押贷款的金融扶持政策，以吸引市场主体垫资或集体经济组织自筹资金，缓解区县政府的资金投入压力。在盘活利用宅基地阶段，应进一步完善城乡建设用地增减挂钩政策，并深化宅基地“三权分置”改革，完善宅基地产权制度，以更好地回收项目投入资金。第二，增加农业转移人口进城落户的政策措施。一方面，出台差异化的宅基地退出补偿政策，给予进城农户多样化的补偿方式和更高的补偿标准；另一方面，推动城乡一体化的房屋产权管理制度和房地产市场建设，(17)刘润秋：《中国农村土地流转制度研究——基于利益协调的视角》，北京：经济管理出版社，2012年，第175页。消除户籍壁垒带来的住房福利差异。第三，整合与规范宅基地退出工作。未来应统筹协调涉及宅基地退出事务的各个部门，将退出的宅基地纳入农村产权交易平台，并借助农民集体的力量，全过程监控宅基地盘活利用中的风险，避免出现新的违法违规问题。

四、研究小结

在增加了宅基地退出政策条款的《土地管理法》于2020年全面实施的背景下，本研究运用S-CAD方法系统评估了成都市宅基地退出试点政策，不仅为各地制定下一步的具体操作政策提供了参考依据，也为试点政策评估提供了新的案例。在研究方法上，与以往侧重政策效果的评估方法不同，S-CAD方法具有应用范围广和评估内容细的优点，能够在政策过程中的任何阶段，基于现有的信息和知识，理解政策和发现政策问题，并找到有效的预防或保护措施。本研究在政策出台和政策试点结束这两个时点，分析评价了成都市宅基地退出试点政策设计的问题和实施过程中的难点，不仅反映了实际结果与预期结果的差距，还明晰了政策绩效损失的原因，有利于进一步优化政策。在研究资料上，本文综合采用了政策文本、工作总结报告、访谈资料和问卷调查资料等大量一手和二手资料，但访谈对象集中于区县级国土部门领导与工作人员，市级政府和其他部门的有些观点可能存在遗漏，未来的研究应进一步补充。同时，在使用S-CAD方法时，政策主导观点方的价值难以准确界定，并且难以知道其关心的所有事情和选择的标准，如目标所需实现的程度、要求的绩效门槛和能够容忍的干预等等，(18)梁鹤年：《政策规划与评估方法》，第92-96页。因此政策分析结果不可避免地带有一定的主观性。