政府数据开放绩效研究：内涵、特征及生成机理

黄 莺

政务公开是现代政府公信力建构的基本要求之一。同时，现代政府掌握了社会80%的数据资源，包括政府自身运作的相关数据。在这一客观条件下，政府通过数据开放服务于社会，成为整个社会对现代政府的要求和现代政府建设的必要内容。以2009年美国建立第一个政府数据开放(Open Government Data，以下简称OGD)平台为发端的全球OGD浪潮已形成一定规模的成果。《2020联合国电子政务调查报告》显示，全球提供OGD目录或平台的国家和地区从2014年的46个(24%)增加到2020年的150个(80%)。(1)《2020 United Nations E-Government Survey》，https：∥publicadministration.un.org/en/Re-search/UN-e-Government-Surveys，2020年10月10日。截至2021年4月，我国已建成的省市级OGD平台174个，其中省级平台18个，城市平台156个(含直辖市、副省级与地级行政区)。(2)复旦大学数字与移动治理实验室：《2021中国开放数林指数发布/省域标杆》，http：∥www.dmg.fudan.edu.cn/?p=8994，2021年7月28日。这些平台及其数据集是各国政府投入人力物力建设、实施OGD的集中体现。但“开放”仅仅是OGD的基础，“数据的利用”才是目的。当OGD建设度过起步和快速发展阶段后，“用户需求、应用与影响、价值与绩效”就会取代“平台技术、开放机制、政策法规、数据管理”，成为OGD研究者们关注的焦点。

OGD本质上是一种政府提供数据资源并搭建平台供用户获取和开发利用数据的公共服务。(3)《开放政府数据为经济发展注入能量》，《第一财经日报》2019年7月18日，第A11版。对公共部门的活动和结果进行监督和评估，保证政府行为的结果和既定目标的实现，是政府绩效管理的根本目的。作为公共服务的一种类型，OGD绩效管理既是对政府OGD建设投入产出进行的测度和评估，还通过科学、客观、准确的绩效评价体系来把握OGD的过程、结果和整体运行，准确定位影响OGD绩效提升的现实问题和阻碍，确保OGD目标和价值的实现。所以，OGD绩效管理和评估是OGD建设到一定阶段的必然举措，更是OGD研究不可或缺的内容。OGD绩效管理首先要明其涵义、界定绩效内容，并归纳其特征、抽象绩效生成机理，为后续构建科学的OGD绩效评价体系奠定基础，为各级政府衡量其OGD的服务能力、制定更具针对性的绩效提升策略提供参考。

一、文献综述

笔者通过对国外WOS数据库和中国知网数据库的文献梳理，把与OGD绩效相关的研究成果归为两类。一类是以“政府数据开放”和“绩效”为主题要素展开的研究；另一类是围绕“OGD绩效”相关概念展开的研究，包括针对OGD的应用价值、增值开发应用、用户满意度等主题展开的研究，这类研究成果近几年增速加剧。

(一)以“政府数据开放”和“绩效”为焦点的研究

时秀晶等人采用德尔菲法和层次分析法等传统方法设计指标体系，对OGD网站进行绩效评估研究。(4)时秀晶、马海群：《我国政府开放数据门户网站绩效分析》，《图书情报研究》2018年第1期，第20页；林明燕、张廷君：《地方政府数据开放平台绩效评估指标体系实证研究》，《图书馆理论与实践》2019年第12期，第46页。这类研究的指标体系沿用网站绩效评估的设计思路，关注网站的功能和服务。王法硕等人运用定性比较分析、聚类分析、数据包络分析等方法，从影响OGD绩效的因素出发设计指标体系评估OGD绩效，从而找出产生绩效差异的主要因素、关键因素和发展模式。(5)王法硕：《我国地方政府数据开放绩效的影响因素——基于定性比较分析的研究》，《情报理论与实践》，http：∥kns.cnki.net/kcms/detail/11.1762.G3.20190314.1313.006.html，2020年12月2日；雷玉琼、苏艳红：《地方政府数据开放平台发展模式及绩效差异》，《中国行政管理》2020年第12期，第40-46页。武琳和伍诗瑜从政府和用户两个视角出发，以“政府投入、服务功能、服务效果”为一级指标、采用模糊综合评价法对广东的8个OGD平台的服务绩效进行了评估。(6)武琳、伍诗瑜：《城市开放政府数据平台服务绩效评估体系构建及应用》，《图书馆论坛》2018年第2期，第59-65页。

Zuiderwijk A和Janssen M在分析OGD政策时提出，政策绩效评估对政策的目标、目的、执行的影响、社会反应和需求关注不足，忽略了开放数据政策对开放数据创造公共价值、解决社会问题的影响途径；OGD政策绩效评估的关键是对公共价值的支持程度的衡量；OGD绩效评估应从开放数据的利用、风险和收益三个维度进行。(7)A. Zuiderwijk and M. Janssen，“Open Data Policies，Their Implementation and Impact: A Framework for Comparison，” Government Information Quarterly，Vol.31，No.1，2014，pp.17-29.Donker和Loenen认为OGD生态系统是否成功不能只看数据的提供，应更加关注数据使用，开放数据只有被使用才能创造价值；从数据供应、数据治理、用户特征三个维度设计的OGD生态系统绩效评估体系不仅对OGD生态系统的产出进行衡量，还考虑了结果和影响。McBride K等以Donker和Loenen的成果为基础，从数据提供、数据利用、数据提供方和用户之间的交流互动及关联三个维度，以系统理论为指导界定了OGD生态系统绩效的概念，通过定位爱沙尼亚的OGD生态系统绩效的薄弱环节，从上述三个方面提出干预生态系统绩效的方法，并证明这些方法对提升绩效的有效性。(8)Loenen Donker，“How to Assess the Success of the Open Data Ecosystem?” International Journal of Digital Earth，Vol.10，No.3，2017，pp.284-306; K. McBride and M. Olesk，et al.，“Systemic Change，Open Data Ecosystem Performance Improvements，and Empirical Insights from Estonia: A Country-Level Action Research Study，” Information Polity，Vol.25，No.3，2020，pp.377-402.N.Gonzálvez Gallego和L.NietoTorrejón关注的是OGD在提升公民信任方面受到哪些主要因素影响，其研究利用结构方程建模实证欧洲国家的市民对政府的信任度与数据覆盖范围的相关性远大于与数据开放性、时间覆盖的相关性。(9)N. Gonzálvez Gallego and L. Nieto Torrejón，“Government Data Openness and Coverage：How Do They Affect Trust in European Countries?” Journal of Data and Information Science，Vol.6，No.1，pp.139-153.

这类成果以OGD的网站与平台绩效、政策绩效、绩效影响因素为对象，侧重OGD绩效的某部分或某方面；缺少以绩效管理理论为指导，从OGD诞生背景、社会属性、实施现状出发对OGD绩效含义、内容、属性进行的系统性、整体性梳理。

(二)与“政府数据开放绩效”相关的研究

“绩效”本义为“成绩、成效与效益”，政府绩效关注政府行为的过程，更关注其结果和影响。OGD绩效研究也与服务过程、结果、产出、影响密切相关。在服务过程方面，艺术界主要围绕数据开放水平、平台服务水平、平台质量等进行评估研究。在服务结果方面，围绕开放数据价值转换的流程、用户满意度、在反腐和环境保护等具体问题上的效用价值等展开评估研究。尽管这些成果中都没有提及“绩效”概念，但研究主题或属于绩效的概念外延，或与绩效概念密切相关，对研究OGD服务绩效提供有益借鉴和参考。

T.Jetzek等人提出OGD价值创造的概念模型，该模型包含价值创造的环境和促进要素、创建机制、经济和社会价值三个层面，并在后续研究中提出通过共享机制和市场机制来提高OGD价值的持续性。(10)T. Jetzek，M. Avital and N. Bjørnandersen，“Generating Value from Open Government Data，” Thirty Fourth International Conference on Information Systems，Milan，2013，pp.1737-1752; T. Jetzek，M. Avital and N. Bjørnandersen，“The Sustainable Value of Open Government Data，” Journal of the Association for Information Systems，Vol.20，No.6，2019，pp.702-734.J.Attard等人从利益相关者视角提出一个由五种活动组成的OGD价值创造网。(11)J. Attard，F. Orlandi，and Scerris，et al.，“A Systematic Review of Open Government Data Initiatives，” Government Information Quarterly，Vol.32，No.4，2015，pp.399-418.C.Alexopoulos等以电子服务评估模型、技术接受模型、信息系统成功模型为基础，从用户的角度构建OGD的价值评估体系。(12)C. Alexopoulos，E. Loukis and Y. Charalabidisv，“A Methodology for Determining the Value Generation Mechanism and the Improvement Priorities of Open Government Data Systems，” Computer Science and Information Systems，No.13，2016，pp.237-258.M.Keegan等深入探析了OGD在多元主体协作的公共服务中如何实现其公共价值的共创。(13)M. Keegan，M. Toots，and T. Kalvet，et al.，“Turning Open Government Data into Public Value: Testing the COPS Framework for the Co-creation of OGD Driven Public Services，” Governance Models for Creating Public Value in Open Data Initiatives，Springer 2019，pp.3-31.

国内有关OGD价值的研究也成果丰富。郑磊构建了一个“政府开放数据—社会利用数据—公共价值—外部环境”的生态系统，并分析政府、用户两大主体对OGD价值产生的影响。(14)郑磊：《开放政府数据的价值创造机理：生态系统的视角》，《电子政务》2015年第7期，第2-7页。陈美最初关注的是OGD增值利用的国外案例，从中寻求对我国OGD利用的启发和借鉴，进而以公共管理理论为基础探析了OGD价值的层次结构、价值评估的意义和评价框架。(15)陈美：《面向增值利用的开放政府数据商业应用研究》，《图书馆》2017年第12期，第25-30页；陈美：《开放政府数据价值：内涵、评价与实践》，《图书馆》2018年第9期，第27-32页。王卫、王晶等人以C.Alexopoulos等提出的价值模型为基础，从系统动力学角度梳理了OGD价值流转过程，构建系统流图描述了OGD价值流转的系统结构和动态特性。(16)王卫等：《开放政府数据价值实现理论框架及实证研究》，《图书馆》2019年第9期，第41-45页；王卫等：《开放政府数据价值实现保障机制研究——基于系统动力学方法》，《图书馆学研究》2019年第16期，第51-59页。夏义堃从开放数据产业价值链角度分析了开放数据的利用流程和价值生成机理，归纳了企业利用OGD来实现创新和增值开发的困境。(17)夏义堃：《开放数据开发利用的产业特征与价值链分析》，《电子政务》2016年第10期，第41-49页；夏义堃：《企业开放数据再利用的困境与对策分析》，《电子政务》2018年第8期，第69-73页。周志纲从不同用户类型参与价值创造的活动分析OGD价值创造路径。(18)周志纲：《基于DIKW模型的政府数据开放价值创造优化研究》，《图书情报导刊》2020年第4期，第34-39页。

以上成果主要关注OGD价值的产生机理、增值过程及评估体系，对OGD绩效研究有较高的参考意义。此外，在OGD的利用和影响方面，国内外学者们还关注OGD的用户需求类型及其利用类型、应用模式，定量分析OGD在反腐和环境治理、天气预报等具体领域中的效用价值。

二、政府数据开放绩效的涵义、内容和特征分析

(一)政府数据开放绩效的涵义

从公共管理学科视阈看，OGD是当代政府为提高社会回应性、运作透明度和公共治理参与度而提供的公共服务，各级、各部门政府是OGD服务的责任主体，承担不同的职责，提供服务运行所需的资源。政府绩效是政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。(19)何志强：《法治政府绩效评价指标体系研究》，华南理工大学博士学位论文，2016年，第31页。相对应地，OGD绩效就是对各政府部门实施OGD的效率、效能、结果、成效、达到目标的水平和程度进行衡量，政府OGD绩效水平直接反映其服务能力。对OGD绩效涵义的理解具体包含三个层面。

一是从服务提供的过程看，OGD绩效要衡量不同政府部门提供该项服务的各工作环节的效率、投入的物力人力成本及其他资源的消耗。

二是从服务实施的结果来看，指社会公众、企业、政府部门自身在获取和利用OGD的公共数据资源的过程中的操作体验感受、需求满足程度、满意程度乃至利用之后引起的各种改变。

三是从对服务目标的支持程度来看，OGD绩效是服务本身对服务目标的支持和实现程度。从理论上看，OGD至少包含三类目标。提高政府的回应性和透明度、助力反腐、提高公民参与度是主要的政治目标；刺激创新创业、助力经济增长是经济目标；改进社会服务、提高数据处理能力、提高协作能力是社会目标。(20)A. Zuiderwijk，S. Rhythima，and M. Janssen，“Investigating the Attainment of Open Government Data Objectives: Is There a Mismatch between Objectives and Results?” International Review of Administrative Sciences，Vol.85，No.4，2019，pp.645-672.作为实现这些目标的工具，有效果好坏、作用高低之分，这需要探析这一工具达到目标的效果和程度，即OGD对上述目标的实现程度和支持力度。政府透明性和回应性的提高、社会对公共政策的支持、对公民参与的促进、对组织创新能力的提升都属于该层面涵义的绩效。

上述涵义间的关系用图1所示的三层结构来表示。OGD服务实施过程是最表层的绩效，实施结果是最受关注的绩效，对目标的支持程度也就是服务实施结果产生的影响是最抽象、最难衡量的绩效。服务实施的投入和效率影响服务的质量和用户的满意度，即实施过程影响实施结果；实施结果影响最终目标的实现程度。三层结构融合在一起，构成OGD绩效的内涵。

图1 OGD绩效内涵的三层结构

(二)政府数据开放绩效的内容

1.绩效的核心要素

“绩效”是一个抽象、泛指的概念，需要界定清楚“什么或谁”对“什么或谁”的绩效，即“事物A对事物B的绩效”，反映的是事物A的内容或具有的属性与事物B的需求之间的关联程度。这种关联程度的衡量通常从经济性(Economy)、效率性(Effectiveness)、效益性(Efficiency)、公平性(Equity)(简称4E)四个方面进行。经济性考察是否用最小的成本达成了相应的目标，侧重为实现目标最小化投入成本的程度。(21)鄢丹：《电子政务绩效的4E性质与影响要素研究》，同济大学博士学位论文，2006年，第61页。效率性指使用相同的投入尽可能多地获得产出，或者为达到相同的产出尽可能减少投入，侧重投入与产出之间的关系。效益性指的是执行结果与预期目标之间的差异，衡量服务实现目标的程度或产生的影响。(22)彭亚星：《我国基本公共服务财政支出绩效研究——以义务教育为例》，中央党校(国家行政学院)博士学位论文，2019年，第71页。伴随新公共管理范式的形成，受公共治理和新公共服务思想的影响，政府绩效将公平性也作为衡量政府活动的重要尺度，体现公共管理活动的价值取向。

2.政府数据开放绩效的内容

“政府绩效”是与“OGD绩效”最相关的上位概念，学者们对前者所包含的内容从不同视角展开研究，但依旧围绕4E要素。政府绩效的过程观关注公共部门履行其职能的工作效率、运行成本，主要对应“经济性”和“效率性”。政府绩效的结果观从政府活动、行为或者公共项目的结果有效性来界定政府绩效内容，主要对应 “公平性”和“效益性”。政府绩效的服务观以公共产品或公共服务的质量高低来界定政府绩效，体现了对“效益性”的重视，同时考虑产品或服务的成本，兼顾“经济性”。政府绩效的整体观从组织获取和使用资源的能力界定政府绩效，将政府绩效的产生以组织为边界，组织外的投入和资源的输入决定组织的产出、结果及社会影响，对应“经济性”和“效率性”。

从信息资源管理理论视角看，OGD是一种提供公共数据资源的信息服务，包含了服务提供方、服务平台和内容、用户三个组成部分。整个信息服务作为一个带反馈的系统运行在外部环境中，并与外部环境相互影响。对OGD绩效内容的界定就可以从服务方、服务平台和内容、用户三个组成部分入手；再从系统视角将OGD作为一个服务系统分析其在外部环境中运行的整体性效益。最后，将绩效的4E要素与上述四个方面结合，得出如图2所示的OGD绩效的具体内容。

图2 OGD绩效内容的4E展开图

第一，从经济性看，OGD绩效内容衡量政府为建设OGD投入的各种成本和消耗的各种资源，建成后服务平台的运行成本，以及用户使用该服务的其他消耗和投入。这些成本和消耗的总和就是整个系统的投入，在整合视角下对应的经济性绩效内容就分散在了OGD服务的三个组成部分里。

第二，从效率性看，OGD绩效内容包含政府在OGD服务的全部工作过程中的效率提高程度和流程优化程度，服务平台运行的效率，以及用户获取数据的便捷性和使用数据的易用性。

第三，从效益性看，OGD绩效内容指政府收集、采集到的原始政府数据的质量和数量、规范程度，服务平台提供数据集的质量和数量及其服务平台功能的完善程度，用户使用开放政府数据的满意度、需求满足程度，以及OGD 服务对政府不同部门间和不同业务间协作的影响。

第四，从公平性看，OGD服务在全社会的推行改变公平的范围、丰富了公平的形式。具有政府数据需求的用户都可以不受任何限制地获取和使用在开放范围内的政府数据。社会与政府的交流加深，进一步提高不同主体参与公共事务的积极性和主动性，也提高了政府的回应性。因此，OGD在公平性上的绩效内容包括对用户获取使用数据权利的保障、公共事务参与度和政府回应性的提高。

(三)政府数据开放绩效的特征

1.内容的多元性

用户在使用某一资源后效率得到提升、效果得到体现，该资源就产生了绩效。使用者的身份和角色不同，使用效果和影响就不同。OGD服务对象多元化决定了绩效内容的多元化。OGD的绩效对政府而言主要是提高透明度和工作效率、减少腐败、提升决策有效性、提高政策的认可度和执行度，促进社会力量积极参与公共治理。对企业而言，OGD绩效在于促进企业开发创新型产品和服务，即促进企业创新和变革的作用大小、决策合理性提高的多少。对公众而言，OGD的绩效是出行、教育、就医等的便捷和舒适。因此，OGD绩效因服务对象的不同产生不同的效用、价值和影响，即绩效内容的多元性。

2.类型的多样化

（3）开展多元化经营，下设多个涉及餐饮、娱乐、零售等行业的企业，其企业发展使命是要和中石化公司共同发展共同繁荣，为企业员工提供良好的社会保障服务。

OGD绩效的内容和政府绩效内容一样，有多种划分依据。参考陈振明对政府绩效的划分依据，(23)陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第273页。OGD绩效的内容可根据产生的不同领域分为经济绩效、社会绩效、政治绩效、文化绩效。这种划分是基于OGD潜在价值实现的领域，同一开放数据集可以在多个领域实现其潜在价值。根据OGD绩效的影响范围，可分为个人绩效和公共绩效。个人绩效指作为个体的用户识别可能对自己有用的数据集或数据产品，进行学习，再通过使用该数据集或数据产品来解决个人问题，满足其数据需求；公共绩效一方面体现OGD的影响范围是群体而非个体，另一方面是OGD对政府乃至整个社会的影响效应，透明、开放、协作的政府形态、多元主体的公共治理和共同创新、基于数据的良好决策习惯，这些都属于整体绩效。此外，还可以根据绩效产生的不同环境分为组织内部的过程绩效和组织外部的投入绩效和结果绩效。OGD绩效内容的多维性体现其绩效因素之间错综复杂的关系，该特征增加了绩效量化和评估的难度。

3.时间维度上的动态性

OGD除了因用户需求的不同而产生不同内容的绩效外，还在时间维度上体现出动态性。OGD对同一用户、同一需求的满足程度会随着时间的推移发生变化。这种变化既有由于数据资源自身的时效性引起的价值衰减，也有由于用户自身认知能力提高与知识积累相互作用引起的作用激增。

4.效应的长期性和无限性

政府开放的海量数据是一种信息资源，这类信息资源流入社会后融入人类的创造性劳动，继而被利用，利用的结果再被收集、被开放，如此周而复始，形成一个螺旋上升的动态结构。在这个螺旋上升的过程中，不同的价值被创造、效应被体现。因此OGD的价值效应是一个缓慢的、长期的过程。目前OGD的价值效应研究尚处于发展期，缺乏关于价值实现的大量具体数据(24)王卫等：《开放政府数据价值实现保障机制研究——基于系统动力学方法》，《图书馆学研究》2019年第16期，第51-59页。和实证研究。

三、政府数据开放绩效的生成机理

OGD绩效生成机理就是通过生成绩效的主要流程反映绩效从无到有的过程。已有研究成果围绕开放数据的价值流转、生成、实现，数据的增值应用，构建了不同视角下的OGD价值实现模型和生命周期模型。

OGD诞生是以公共管理和信息资源管理两种理论的交叉融合为理论基础，以信息技术的发展和应用为成长条件。从公共管理理论视角看，OGD绩效应体现公共性；从信息资源管理理论角度看，OGD绩效必须体现服务性。服务性和公共性是OGD的本质属性。OGD绩效生成机理分析必须从这两个本质属性出发，既考虑公共部门的这一活动带来的产出对不同客体的绩效作用和影响，以及这些绩效内容的差异性是如何体现服务对效率、效益和公平的兼顾的，还要考虑服务的质量和效果、方式，服务主体的能力和行为，服务对象是如何参与并影响绩效生成的。

基于上述两个本质属性，笔者先从组织绩效生成逻辑来考查OGD绩效的生成过程，再从信息服务的一般过程出发定位OGD绩效生成瓶颈。

(一)基于组织绩效生成逻辑的OGD绩效生成流程分析

“任何组织绩效产生的逻辑链条可以分解为资源、投入、管理、产出、效果、影响等系统运作过程要素”。(27)盛明科：《服务型政府绩效评估体系构建与制度安排研究》，湘潭大学博士学位论文，2008年，第21-22页。政府的OGD绩效是通过对政府和社会其他组织投入资源的消耗进行服务的工作过程表现、服务结果及其引起的变化。结合一般组织绩效的生成逻辑和图2中OGD绩效内容，笔者绘制图3来展示OGD绩效产生的逻辑流程，整个流程分为上游、中游和下游三个部分。

图3 基于组织绩效生成逻辑的OGD绩效生成流程

上游部分表明OGD绩效产生首先需要政府和社会其他力量投入物力、人力，提供法律、法规、制度等其他非物质性的保障。这些投入和保障从源头开始影响OGD绩效的产生，是“孕育”OGD绩效的“土壤”。“肥沃的土壤”意味着法律法规的完善、制度的合理、资金和技术的投入，这为OGD绩效的生成提供了充足的“养分”。在生态系统理论模型中，这些“土壤”是OGD价值实现的经济环境、政治环境、技术环境和社会环境。(28)王卫等：《生态系统视角下开放政府价值实现影响因素分析》，《图书馆学理论与实践》2020年第1期，第1-7页。万维网基金会设计的开放数据晴雨表、世界银行开放政府工作小组的开放数据准备度评估，以及连续评估我国地方政府OGD发展水平的“开放数林”指数，这些备受关注的评估体系都会对一个国家或地区是否具备OGD所需的政策法律、技术准备、经济基础、制度等实施条件和环境给予相当的评估权重。所以，这些组织外部的制度、法律法规保障和资源投入是OGD绩效生成的起点和基础，也是OGD建设初期应关注的重点。

中游是各级政府的相关部门从事OGD的具体工作，包括数据采集、隐私与安全审查、格式的规范、数据整理、上载、开放、更新及维护；平台各类功能的提供、维护和升级等。从数据生命周期看，这些工作流程改变了数据初始的结构、格式，提高了其规范程度，使它们以便于获取和利用的形式呈现。附加在数据上的这些工作使得数据的客观价值增加，再结合功能完善的OGD服务平台，驱动OGD绩效进一步生成。所以，OGD绩效生成的中游阶段以数据集客观价值的增加和服务平台的功能为驱动力。中游阶段的绩效改变过程发生在政府内部，也可被视为组织内绩效。

由于中游的各项工作涉及多个政府部门、不同主题、异构的数据资源，因此完善的协作机制和数据管理机制、系统化的标准和技术规范、合理设置的组织管理机构等会显著提高数据集的质量，工作流程的优化、部门分工和职责的明确，都会影响绩效的生成。

绩效生成的下游阶段是各类用户获取数据集来满足其需求，或优化决策、或解决问题、或整合开发应用，得出结果或生成产品，产生影响。张成福在分析电子政务绩效评估模型时提出“电子政务绩效评估要从产出、结果和影响出发”。(29)张成福、唐钧：《电子政务绩效评估：模式比较与实质分析》，《中国行政管理》2004年第5期，第21-23页。OGD绩效生成流程也不能以“产出和结果”为终点，还有进一步的“影响”，这种影响就是OGD实现政府开放、透明，提升回应性的能力，也是提高社会民主和参与度的能力，最后还包括因整个社会决策文化的改变、试错成本的减少而提高的社会和谐性。这些影响具有较强的隐蔽性和间接性，难以界定、更难以估量，已有的绩效研究成果中很少见到对其进行深入的分析和讨论。但在公共管理理论视阈下，这种影响却尤为重要，是OGD绩效的最里层涵义，体现了OGD对最终目标的支持程度，对应OGD绩效要素的“公平性”和整体“效益性”。因此，OGD绩效管理应更关注下游阶段的绩效生成，通过有效的策略实现OGD“产出”和“结果”的最大化，提高“影响”的深度、广度和持续性。

(二)信息服务视阈下的OGD绩效生成流程分析

信息服务是指信息资源管理机构将采集、组织和存储的信息资源或开发的信息产品提供给用户，以满足用户信息需求的过程的一种社会活动，它是信息资源管理微观活动的最后一个环节，(30)孟广均等：《信息资源管理导论(第三版)》，北京：科学出版社，2008年，第249页。也是信息资源和信息产品客观价值实现的关键一环。任何信息服务都以满足用户需求为最终目的，用户需求的满足程度是衡量服务质量和绩效的关键尺度。

OGD作为向社会提供政府数据的服务，是信息服务的一种类型。按照信息服务的要素将OGD服务过程进行梳理，得到图4虚线以上的部分。由图可知，OGD服务提供方负责对要开放的数据加以采集、组织、规范化处理、审查，最后存放到指定平台供用户查找，用户通过平台提供的服务对所需的数据进行查找与匹配，再判断、获取和利用。用户是具有开放数据需求的各类群体，既有创新型企业，也有普通民众、数据应用开发爱好者、科研工作者。用户查找开放数据的过程本质上是一种信息检索活动，将用户需求的特征描述与开放数据的特征描述进行匹配，得到匹配结果。匹配结果不仅取决于数据提供方对开放数据的加工组织、规范化状况，平台服务功能的完善程度，更依赖用户对自身需求的表达、提炼能力，数据检索能力。所以，“需求匹配”就是整个服务过程的关键。

图4 信息服务视阈下的OGD绩效生成流程

传统信息服务过多关注数据供应端，通过数据组织和规范化处理的方法和技术达到优化需求匹配的目的。大数据技术的深入应用对信息服务提出新的要求，即信息服务以用户目标为驱动，关注的焦点不在于提供的数据和服务，而在于是否为用户解决问题。(31)张晓林：《走向知识服务：寻找新世纪图书情报工作的生长点》，《中国图书馆学报》2000年第5期，第34-35页。Bev Wilson和Cong Cong通过对美国10个城市的26位OGD用户进行半结构化访谈，提出OGD项目应该明确谁在使用开放数据，使用的目的是什么；提出政府应该与其他社会组织协作，提升普通用户对OGD重要性和价值的意识，并致力于让普通用户具有使用OGD的技能，确保数据资源的公平性和非排他性，(32)Bev Wilson and Cong Cong，“Beyond the Supply Side: Use and Impact of Municipal Open Data in the U.S，” Telematics and Informatics，Vol.58，2021，101526.而不能再固守OGD的提供端来促进OGD的利用。对OGD需求端的关注就是要根据问题和环境来分析用户需求，主动挖掘用户潜在需求并致力于帮助用户找到或形成解决方案。

图4的下半部分是OGD绩效生成过程。服务提供者投入各项资源、做好相关保障，为绩效生成打好基础，这一环节简化为“成本/投入”。接下来，OGD服务提供者即政府内部对数据进行采集、组织、规范处理等各项业务，实现数据价值的增加，OGD绩效也随之增加，增加的多少与开放数据的质量、格式、完备性、易用性、获取的便捷性、平台提供的功能直接相关。这一环节的主要动力来自政府部门内部业务的优化程度和协作程度，即“内部业务推动力”。然后是用户参与环节，用户提供的数据需求与政府提供的开放数据间通过平台匹配功能满足用户需求，满足的层次包括最简单的数据查询，到最复杂的需要与用户自身的知识、经验、外部环境结合才能生成的增值产品或方案，需求满足的程度决定了绩效增量，这一环节即为“需求满足”。最后用户通过使用数据，实现知识的增加和个人的成长，通过与所处的环境间互动影响团队、组织乃至社会，实现了个人和组织的“学习和成长”。因此，OGD绩效生成就分为“成本/投入、内部业务、需求的满足 、学习/成长”四个阶段。

把图中上下两个部分结合起来看，政府内部业务实现了数据集客观价值的提升，但只有通过“需求匹配”才能将具有客观价值的数据集呈现在用户面前，具有被转化成效用价值的可能。因此，如果服务提供方的高质量数据集、完善的服务机制和平台功能是OGD绩效生成的内在推动力，那用户需求才是OGD绩效生成的外在拉动力，具有加速绩效生成的显著作用。

从信息服务的实现过程看，智慧环境下提高信息服务质量和绩效的策略和方法都以用户端为焦点。用户的需求类型、需求转化、需求的挖掘和表达、用户接受度和持续使用意愿提升等一系列策略、技术和方法都已应用到不同信息服务类型中，提高了用户的满意度和服务绩效。这种侧重“需求拉动”策略可推及OGD，OGD服务也应逐渐将焦点从OGD服务方转移到服务对象上。目前的OGD无论是研究还是实践都更关注通过改善外部环境、优化机制、规范数据管理来提升数据集的客观价值，对如何通过“需求匹配”实现效用价值的关注不足。另一方面，社会各类主体对政府数据的需求越来越迫切，需求类型也纷繁复杂，但用户群体的多样化、参差不齐的信息素养制约了其需求表达的准确性、及时性、完整性；OGD运行机制的不完善导致用户需求表达渠道的单一和不流畅，影响用户在OGD服务中的主动性和积极性；OGD人才不足使得用户潜在需求缺乏深入的挖掘和解析。这都是OGD从“需求端”入手提升绩效亟待解决的问题。对数据供给端的关注和投入与需求端的突出问题加剧了开放数据“供需”间的不平衡；与“需求匹配”对应的“需求满足”环节就成了OGD绩效生成的瓶颈。

由上所论，OGD绩效研究要以信息服务用户研究的相关理论、方法及技术为参考，并探索主动服务、个性化服务、用户需求挖掘等技术和方法在OGD中的深入应用。在实践中，要注重提升用户自身的数据查找和利用能力，建立利于用户畅通表达其需求的渠道；注重对不同用户、不同需求类型的满足，创造用户体验优良的服务环境；从需求端来提升OGD服务质量；达到突破瓶颈、缓解供需矛盾、加速最终绩效生成目的。

四、结 语

尽管一直以来OGD的政治、经济和社会价值得到理论上的认可和支持，但OGD在帮助政府实现工作透明化、行政问责制，提高公共参与，提高社会创新能力等诸多方面的有效性却不明确。最初有学者认为OGD的理论价值与其实际效用应该分开看，(33)M. Janssen，Y. Charalabidis，and A. Zuiderwijk，“Benefits，Adoption Barriers and Myths of Open Data and Open Government，” Information Systems Management，Vol.29，No.4，2012，pp.258-268.但Ruijer等认为期望目标与实际效用之间的偏差根源在于OGD的建设过于注重数据提供而忽略了用户的需求、偏好以及处理数据的技术能力。(34)E. Ruijer，S. Grimmelikhuijsen，and B. Jochem van den，et al.，“Open Data Work: Understanding Open Data Usage from a Practice Lens，” International Review of Administrative Sciences，Vol.86，No.1，2020，pp.3-19.因此，从OGD绩效的内涵、属性和生成机理出发去探索OGD绩效偏差的根源就尤其重要。

OGD绩效是一个与OGD应用和价值密切关联但又不同的概念，它从整体和系统视角反映政府提供数据开放服务的成本、效率、效益、影响。结合“不可衡量，则无法管理”的公共管理理念，政府必须通过绩效管理来提升OGD服务质量，保证投入的效益性产出，为OGD获得持续性的投入提供支持。

本文界定了OGD绩效涵义、内容，分析其特征，并从组织绩效的一般生成逻辑和信息服务视阈抽象出其绩效生成的机理，定位绩效生成的瓶颈。这些研究结论为后续深入剖析OGD绩效的影响因素及其层级关系、构建合理的评估体系实施绩效评估和绩效反馈奠定基础。