浙江省食用农产品合格证制度的实践应用及跟踪评价

刘 岩 朱加虹 胡桂仙

（浙江省农业科学院农产品质量安全与营养研究所， 杭州 310021）

2016 年 7 月， 原农业部下发了 《农业部关于开展食用农产品合格证管理试点工作的通知》， 要求在河北、 黑龙江、 浙江、 山东、 湖南、 陕西 6 省开展主要食用农产品合格证管理试点[1]。 2019 年12 月， 农业农村部印发《全国试行食用农产品合格证制度实施方案》， 决定在全国试行食用农产品合格证制度， 目前全国各地合格证试行正在有序进行[2～6]。 食用农产品合格证制度， 是农产品种植养殖生产经营主体在自我管理、 自控自检基础上， 自我承诺农产品安全合格上市的一种新型农产品质量安全治理制度。 2016 年12 月8 日， 浙江省在台州市黄岩区召开食用农产品合格证试点工作启动仪式， 正式拉开了浙江食用农产品合格证试行的序幕[2]。 浙江省作为食用农产品合格证制度先行先试的省份之一， 率先将合格证管理制度纳入地方法规， 夯实食用农产品合格证施行的制度支撑， 从2017 年5 月1 日起， 全省实施合格证管理， 规模主体都纳入食用农产品合格证管理， 创新了 “一证一码” 合格证准出模式， 在全国率先全面实施合格证准出[7～9]。 食用农产品合格证是农产品的“身份证”，是生产者的“承诺书”， 是质量安全的“新名片”， 是进入市场的“入场券”。 目前浙江省食用农产品合格证制度已在全省11 个市全面推行， 为提升农产品品牌效应、 确保农产品质量安全提供了有力抓手。但具体试行程度及实际推行难点等尚不明晰， 因此为深入了解浙江省食用农产品合格证制度实践应用情况， 本调研组通过对浙江省5 市11 县 （市、 区）124 份调查问卷的统计分析、 浙江省 3 市 4 县（市、 区） 的实地走访调研的信息收集整理， 总结了浙江省各市县区食用农产品合格证施行中值得推广的工作经验， 也提出了浙江省当前食用农产品合格证制度执行中存在的一些问题与建议， 以期为食用农产品合格证制度全面推行与落地提供参考。

一、 食用农产品合格证调研情况

（一） 总体概况本次走访调研了浙江省杭州市余杭区、 杭州市建德县、 嘉兴市嘉善县、 湖州市安吉县3 市4 个县 （市、 区） 食用农产品合格证实施情况， 通过召开座谈会， 总结经验， 分析问题，并结合问卷调查分析， 系统提出了目前浙江省食用农产品合格证试行建议。 调研主要基于以下问题展开： 本地对农产品生产者宣传普及食用农产品生产标准情况； 本地生产企业、 基地、 合作社、 家庭农场等新型农业经营主体开具合格证情况， 存在的主要问题、 建议等； 本地批发市场、 农贸市场合格证索取情况； 本地附带合格证农产品质量安全状况、日常监管情况； 本地推进合格证制度、 确保合格证真实性好的经验、 做法； 对降低合格证监管成本、开具成本的意见和建议。 调研对象为农产品质量安全监管部门、 农产品生产主体和农产品市场销售者。 调查问卷共向浙江省 5 市 11 个县 （市、 区）发放并有效收回124 份， 其中85 份来自农产品生产者， 10 份来自农产品市场销售者， 29 份来自农产品质量安全监管者， 分别占比68.5%、 8.1%和23.4%。 问卷调研产品涉及蔬菜、 水果、 畜禽、 粮油与水产等多种类， 以蔬菜、 水果为主。 调研数据采用Excel 2007 软件进行整理、 计算与作图分析。

（二） 生产主体积极响应配合合格证制度施行

1. 生产主体类型及其生产的农产品范围较为全面且具有代表性。 本次问卷调研生产主体85 家，涵盖农产品生产企业 （32 家）、 家庭农场 （23 家）、农民专业合作社 （17 家）、 个体农户 （7 家） 和种养大户 （6 家）， 其中农产品生产企业、 家庭农场、农民专业合作社三类共占比84.7%。 这85 家生产主体中， 主要以生产水果和蔬菜 （33 家和30 家）为主， 分别占38.8%和35.3%； 从事水产养殖的生产主体 （13 家）， 占 15.3%； 从事畜禽养殖的 （8家）， 占 9.4%； 其他 （1 家） 占 1.2%。

2. 合格证开具方式较智能化、 低成本且便捷。目前， 食用农产品合格证的开具主要以使用智能机等专用设备打印为主， 占59.0%， 少量将合格证直接印刷在农产品包装上。 合格证打印张数以平均每月打印50 张以下为主， 占56.0%， 开具100～500张占17.3%， 开具50～100 张和1 000 张以上各占13.3%。 54.7%的调查对象在实施合格证制度（不含人工成本）的投入低于5 000 元， 35.7%表示投入在5 000～10 000 元， 9.5%的投入高于 10 000 元。 实施合格证制度有58.3%生产主体认为无需新增专职人员， 39.3%的生产主体新增1～2 人， 新增3 人及以上占2.4%。 而生产者每月为开具合格证付出的人工成本为0～6 000 元不等， 平均值为1 525元， 其中38%无人工成本， 1 000 元以下占20%，1 000 元以上占42%。

3. 合格证制度普及范围广， 但具有行业局限性。 88%的被调查对象表示通过政府部门告知了解到合格证制度， 收购商、 市场要求目前占比较小。实施合格证以来， 96%的被调查对象表示政府部门对开具情况进行过查验或指导， 4%表示有过指导。目前生产主体开具合格证主要为自身发展 （提升自身品牌和产品价值、 便于申请涉农项目等支农政策， 占41.2%）， 33.6%是为满足市场需求 （满足消费者需求， 收购商、 市场要求开具）， 25.2%为落实政府政策要求 （见图1）。

图1 合格证开具原因

4. 较大范围被调查生产者对自我承诺内容了解。 所有被调查生产者都认为其了解所生产产品相应的禁用、 限用农药 （兽药）， 其中54.1%表示非常了解， 43.5%表示比较了解。 所有被调查生产者均表示对农药安全间隔期规定 （或兽药休药期规定）了解， 其中58.3%非常了解， 38.1%比较了解。这些知识的了解可能源于参加的农业农村部门组织的培训或指导， 主要为农产品安全生产培训（22.7%）、 合格证培训 （21.3%）、 农产品质量安全法律或标准培训（20.1%）、 农药兽药安全用药培训（17.5%） 和 “三品一标” 等品牌培训（15.8%） 等。

5. 生产者对合格证施行较为支持。 81.2%非常支持实施合格证制度， 18.8%比较支持。 生产者认为目前实施合格证制度最大的问题是收购商和市场不认可 （28.1%， 与通过收购商和市场要求了解的比重小相吻合） 和开具的合格证无人收取（28.1%）。

（三） 部分市场将合格证作为农产品准入凭证

1. 市场销售者概况。 此类问卷共收回10 份，调研对象均来自余杭区的批发市场， 主要销售畜禽产品和养殖水产品。 关于所销售的农产品供货来源， 50%的市场销售者从农产品生产企业、 基地、合作社等生产者处收购， 而直接售卖自己生产的农产品和从其他批发市场批发各占20%， 还有10%从农产品经理人、 中间商、 收购商处收购。

2. 市场销售者对合格证具有一定程度的了解。90%的市场销售者知道且对食用农产品合格证制度有一定了解， 10%的市场销售者听说过但不了解。通过对销售者获知合格证制度的途径进行分析， 市场销售者对合格证制度的了解主要通过政府部门告知 （37.5%）， 其次是媒体、 网络消息 （18.8%） 和市场要求收取 （18.8%）， 再次是其他同行告知（12.5%）， 最后是供货商告知 （6.3%） 和从宣传海报、 标语得知 （6.3%）。

3. 调查对象中较多市售农产品带合格证销售。90.0%反馈其所销售的农产品均附带合格证，10.0%的市场销售者销售的农产品不足一半带证。市场销售者通常向供货商索取的证明材料主要包括合格证 （33.3%）、 其他合格证明材料 （28.6%）、产地证明 （19.0%） 和身份证复印件或其他身份证明材料（14.3%）。

4. 农产品合格证成为入市销售的证明材料之一。 就问卷调研数据来看， 76.9%市场销售者在入市前会出具供货商提供的合格证明材料， 23.1%会出具购货凭证。 96%市场销售者表示其所在的交易市场入市需出具材料， 其中出具合格证29.2%、 其他合格证明材料29.2%、 产地证明20.8%、 购货凭证12.5%和身份证复印件或其他身份证明材料4.2%， 与销售者向供货商索取材料情况基本一致（见图2）。 同时， 90%的调查对象所在交易市场会在销售期间进行抽查， 10%的经过入市检测后不会抽查。

图2 销售者索取与市场索取材料对比

（四） 基层监管者多措并举扎实推进制度落地

1. 县级及以下农产品质量安全监管部门参与此项调研。 此项问卷共收回19 份。 对农业生产主体启动合格证制度的试行情况进行初步统计，57.9%的监管辖区大部分已实施， 31.6%的基本全部实施， 10.5%的一半左右实施。

2. 合格证制度通过多层级、 多种方式告知及专项经费推行。 监管者主要通过开展集中培训（23.1%）， 发放告知书、 明白纸 （19.7%）， 各村镇通知 （19.7%） 和微信、 短信、 电话通知 （17.1%）等途径告知生产主体合格证制度 （见图3）。 与此同时， 96.5%的监管单位为合格证推行争取专项经费， 目前79.3%的已实施了专项经费， 17.2%的正在积极争取专项经费。

图3 食用农产品合格证制度告知途径

3. 合格证推行的方式较为丰富。 监管者主要通过开展培训、 指导、 帮扶 （30.1%）， 对先行实施合格证的主体给予政策或项目等支持 （26.9%）、支持帮助带证农产品产销对接 （24.7%） 和印制发放空白合格证供生产者填写使用 （16.1%） 等方式推动生产者开具合格证。 每季度培训人次基本在200～300 人次。 96.6%的监管单位辖区有不同程度的由政府部门印制发放的合格证， 80%以上合格证由政府印制的占31.0%， 40%～60%和20%以下合格证由政府印制的各占24.1%。

4. 合格证开具后期监管基本1 月1 次， 在市场环节和生产者方面难以推广。 目前监管单位开展合格证开具情况巡查检查的频率以1 个月1 次以上为主， 占 97.1%， 2～3 个月 1 次占 2.9%。 目前基层监管者认为合格证推进的主要难题在市场环节的占40.8%， 34.7%的难点在于生产者认为增加成本、 麻烦和不愿承担责任等 （见图4）。

图4 合格证推进主要困难

基层监管者建议合格证的推动一是要建立具有强制性的法律法规； 二是国家层面部门之间联合推动， 启动市场准入机制； 三是合格证开具和使用与微信小程序链接， 打码机、 纸张全部为淘宝等平台上随手可购买的通用款； 四是畅通投诉举报途径，鼓励社会参与， 销售食用农产品必须出示相应合格证， 从而强力推动合格证的使用。

（五） 实地走访本调研组实地走访调研3 市4 县30 余家生产基地、 批发市场、 农贸市场和超市等， 会同当地农业农村局、 市场监督管理局和生产主体代表开展专题座谈会5 次。

1. 推进成效显著。 根据实地走访调研了解到，目前浙江全省广泛宣传推广， 部署落实食用农产品合格证全面使用推进。 浙江省的食用农产品合格证制度基本基于国家级和省级农产品质量安全追溯监管平台推进， 结合新型网络信息技术手段， 数据后台可监管、 可统计， 基本实现合格证应用数字化监管。

2.市场流通不足。 余杭有 550 家、 安吉 355家、 建德252 家、 嘉善140 余家规模生产主体使用合格证， 二维码率有效提升。 但就实地抽样而言，目前市场流通环节附带合格证的农产品数量少， 较多市场尚未设置附带食用农产品合格证入市的要求， 且收购商等中间商不愿收购贴有合格证的农产品， 这也是目前市场环节合格证推行的现状与难点。

3. 合格证格式不一。 实地抽取附带合格证样品时， 明显地发现各县 （市、 区） 的合格证各有差异， 本区域内的合格证格式也不同。 首先， 合格证的名称略有差异， 一般为 “县（市、区）名称+食用农产品合格证” 或直接为 “食用农产品合格证”。 其次， 基本上合格证上都带有二维码， 个别如建德则有无或有二维码两种。 再次， 合格证上生产主体自我承诺内容有些无、 有些有全部或部分内容， 没有在合格证纸上标识的， 可以通过扫描二维码显示。

二、 食用农产品合格证试行经验及存在的问题

（一） 食用农产品合格证试行经验做法

1.覆盖全面， 追溯全链。 农产品生产主体众多， 产品种类丰富是我国的一大特色。 为了让各类生产主体、 任何产品都可方便地出具合格证， 浙江省部分县市统计梳理全县种植养殖生产主体信息，形成监管主体名录数据库， 确保试行范围规定的主体全覆盖， 运用信息化手段如 “智慧监管”“追溯宝”“数字农安”“余杭农安” 等APP 实现智慧化动态管理。 同时开展广泛宣传， 在各种媒体刊载播放合格证宣传资料， 向所有生产者发放告知书、 明白纸， 让合格证制度家喻户晓， 营造良好社会氛围。余杭区在浙江省农业农村厅的指导下推行合格证试点创新， 为所有规模主体和非规模主体 （小农户）办理主体信息卡， 赋予每个主体一个农安码合格证编号， 方便出具食用农产品电子化合格证， 还可以通过手机APP 扫描主体信息卡进行收购交易， 从而形成农产品从农田间地头到消费者的完整追溯信息链。

2. 精准指导， 强化培训。 农业监管部门目前是各地食用农产品合格证制度宣传普及的主体， 为更好推行食用农产品合格证制度， 各地均制定了培训计划， 组织全域范围内的培训工作。 培训对象主要可分为两类， 一类是监管人员、 执法人员、 检测人员和相关技术推广人员， 一类是食用农产品企业、 农民专业合作社和家庭农场等生产主体。 通过专题培训监管人员、 执法人员、 检测人员和相关技术推广人员， 使其对合格证各项要点应知应会， 成为宣传普及的主力军。 培训指导生产主体正确开具合格证， 确保格式统一、 填写规范、 信息完整、 真实有效， 主动出具合格证， 让农产品合格上市、 带证销售。 嘉善则设 “一村一协管员， 一镇一监管员”， 配备专用手机， 在每个镇农办配备食用农产品合格证打印机， 提供给无设备的生产主体使用。

3. 方便低耗， 便于推广。 目前就实地调研的地区来看， 大部分县 （市、 区） 已实现便携式电脑或手机进行合格证出具。 其中余杭区以主体信息卡为载体出具电子合格证， 不仅解决了对任何农产品出具合格证的局限性， 而且还大大降低人力和物力成本。 一张主体信息卡成本约10 元， 一张电子化二维码标签成本不到0.1 元。 不需要配备专门的打印机， 一部手机或一台电脑就可以操作。 对于大批量预包装农产品， 可以直接粘贴， 不仅省去打印时间， 而且操作非常简便。

4. 规范管理， 安全可靠。 建立规范化的合格证管理体系， 所有合格证都有码可追， 同时合格证的申领、 使用、 注销、 统计等形成管理闭环。 以前的合格证主要体现于生产主体的自我承诺和检测结果等信息， 而电子合格证还体现了对生产经营主体的动态监管和农产品生产的全过程管理。 余杭区将农药实名购买、 农产品检测、 日常监管、 生产记录等信息整合进主体信息卡中， 通过运用大数据实现对生产主体更智慧更高效的监管， 用更多的数据来支撑对农产品质量安全的保障。 而对于消费者来说， 电子合格证追溯信息的完整、 准确是强有力的安全保障。

（二） 食用农产品合格证试行存在的问题

1. 产地准出与市场准入衔接机制不健全。 目前食用农产品准入制度一直处于探索阶段， 虽然畜禽产品进入农贸市场、 批发市场基本建立索证索票制度 （动物检验检疫证等）， 但是部分县市索取动物检验检疫证、 食用农产品合格证是基于批次管理的， 对于流通过程中货物分销和转运， 存在单货不同行的困难； 且更多的是各批发市场、 农贸市场主动索取少， 消费者认知度不高。 同时， 因为合格证附有生产主体信息， 很大程度上会存在消费者或销售者与生产主体的直接沟通， 从而影响批发商等中间商的自身利益， 因此倾向于收购未附带食用农产品合格证的农产品， 这也造成了生产主体不愿附带合格证销售。 对于农贸市场的农产品大部分来自外市 （县）、 外省的地区而言， 全国各地食用农产品合格证制度推行方式、 推行进度不一致， 导致农贸市场索证索票难落实。

2. 食用农产品合格证的开具和使用仍不便利。目前各地推行的合格证打码机大部分是固定品牌、特定款式的， 而非随处可买到的通用款式， 企业自主可选择性差。 另一方面， 浙江省部分城市早期开展追溯的农业生产主体配备的都是电脑和台式打码机， 基础硬件条件差的农业生产主体， 其电脑和台式打码机只能放在办公室， 与销售区域不在同一处， 而以蔬菜、 水果、 水产等为主要产品进行零售的生产主体， 无法统一重量、 规格， 在使用农产品合格证上存在很大的不便利， 规模较小的生产经营主体对开具合格证的积极性不高， 导致合格证使用率偏低。

3. 一定程度上增加企业负担。 目前浙江省推行国家追溯平台、 省追溯平台、 绿色产品认证、 有机农产品认证、 名特优新农产品认证、 良好农业规范 （GAP） 认证、 动物检验检疫证， 部分企业还自建追溯平台、 有规范的包装管理， 同时采取二维码追溯合格证的方式， 还需要配齐打印机、 电脑等设备以及相关人员， 不仅增加了经济成本， 还增加了不少人力成本， 企业负担增加。

三、 食用农产品合格证制度试行的对策建议

（一） 部门联动， 倒逼开具合格证食用农产品合格证的准出和推行需要市场准入的配合。 在国家层面， 强化农业部门与市场监管部门的紧密对接， 进一步明确市场开办者、 入场经营者的主体责任， 明确建立以食用农产品合格证为主要依据之一的市场准入查验机制， 层层倒逼生产经营主体开具合格证。 建立全国食用农产品合格证使用主体信息库， 实现跨省信息共享， 探索省际食用农产品合格证制度衔接方案， 推动合格证互认、 互查。 也可加强落实食用农产品合格证作为农产品生产主体项目申报、 扶持补助、 宣传推介、 评优评奖、 认证认定、 参加展会、 示范规范化申报及动态监测等工作的前置条件， 促进食用农产品合格证应用。 同时，积极争取全国人大和政协的力量， 将食用农产品合格证制度纳入人大代表议案与政协委员提案。

（二） 因地制宜， 探索合格证新模式整合各类农产品质量安全追溯管理平台、 绿色产品认证、有机农产品认证、 名特优新农产品认证、 GAP 认证等资源， 积极探索推进食用农产品合格证新模式， 例如嘉善县作为浙江省首批食用农产品合格证试点县， 将 “二维码追溯” 和 “合格证” 有机结合， 即现在的 “一证一码” 模式， 而安吉县通过整合创建省级农产品质量安全可追溯体系县、 省级农产品质量安全放心县、 全国农产品质量安全全程控制体系 （GAP、 HACCP、 GMP） 示范县的宝贵基础， 多措并举全力打造 “一证一码一网” 金名片。

（三） 奖补并行， 激发生产主体内生力浙江省在推进农产品质量安全二维码追溯的基础上， 一并推行食用农产品合格证制度， 各县 （市、 区） 基本通过奖补并行、 以奖代补的方式开展。 其中嘉善模式为生产主体配置打印机和免费提供合格证打印纸； 开具合格证8 批次以上， 每年奖励5 000 元。安吉县则由生产主体自行配置打印机和合格证打印纸， 若一并进行农产品质量全程管控追溯建设， 或单一开展食用农产品合格证制度， 通过验收后一次性奖励25 000 元或5 000 元。 而建德市按规定标准给予5 000～50 000 元不等的资金补助。 同时在宣传推行中， 要让生产主体认识到， 食用农产品合格证作为溯源凭证和信誉证明， 便于打造品牌形象、打假， 从而达到优质优价的效果， 创造更大的经济效益。

（四） 科普引导， 引领产品消费新风向消费者也是食用农产品合格证制度推广中的重要一环，应加强开展食用农产品合格证科普宣传， 培养消费者查看合格证、 索要合格证的习惯， 要让食用农产品合格证在消费者心中成为 “优质、 安全、 放心”农产品的代名词， 培养消费者在购买行为中选择附带食用农产品合格证的意识， 营造良好的合格证使用氛围和市场导向， 从而借助市场力量吸引更多生产主体主动采用食用农产品合格证制度， 保障从农场到餐桌的全过程质量安全。