高职院校混合所有制改革的制度化

任雪园 闫广芬

[摘要]探索高职院校混合所有制改革的制度化，对改革的健康发展及有序推进具有重要意义。近年来国家层面相关政策的鼓励以及现实层面改革试点的实践，都为高职院校混合所有制改革奠定了基础。但是基于组织社会学新制度主义的视角，发现改革面临规制性层面法律制度的缺失与模糊、规范性层面配套标准的滞后与不足、文化—认知性层面价值追求的离散与冲突等制度化困境，究其根源在于“单一所有制办学”制度逻辑与“混合所有制办学”制度逻辑的冲突与博弈。因此，推动高职院校混合所有制改革走向制度化，首先要通过规制性、规范性以及文化—认知性制度要素的重构来突破制度环境的制约，然后建构新兴制度逻辑的“合法性”，实现制度逻辑的转变。

[关键词]高职院校;混合所有制;制度化;组织社会学新制度主义

[作者简介]任雪园（1992- ），女，河南安阳人，天津大学教育学院在读博士;闫广芬（1964- ），女，河北沧州人，天津大学教育学院院长，教授，博士生导师。（天津  300072）

[基金项目]本文系2015年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“毕业生就业率、就业质量、职业发展与高等教育事业发展研究”的研究成果。（项目编号：15JZD043，项目主持人：闫广芬）

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）18-0019-08

混合所有制改革是高职院校增强办学活力、深化产教融合、提升办学质量的重要探索。职业教育混合所有制改革政策发轫于2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，其中明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，混合所有制办学的描述将“探索”升级为“鼓励”。在国家政策的激励导向下，各省市高职院校积极试点，展开探索，推动混合所有制办学制度的维持、扩散和内化。职业教育混合所有制改革逐步成为学界研究的热点。但无论是实践层面还是理论层面，高职院校混合所有制改革均面临着多重困境，使得改革的后劲不足，可持续性受到挑战。于实践层面而言，“碎片化”的局部实验与“即兴式”的发展举措要多于规范化的顶层设计和有序化的制度保障。于理论层面而言，现有研究在明晰职业教育混合所有制办学概念内涵、重要意义的基础上，主要基于理性系统理论讨论“谁来混、为何混、怎么混、混什么”等问题，虽为相关研究奠定了坚实基础，但忽视了高职院校混合所有制改革多场域、多主体的复杂性特征，未能从动态视角考虑制度变革的价值规范和运作过程，混合所有制办学合法性的缺失阻碍改革的进一步推进。

高职院校混合所有制改革作为一种提质培优、增值赋能的制度变革，不仅涉及政策、规则的体系建构，还关涉到多元利益相关者的文化认可和行动模式的有序推进，即制度的影响和维持机制，这属于制度化的范畴。面对国家层面职业教育混合所有制改革的相关政策，各省（市、区）表现出不同的态度，实践面临的可持续性困境使得研究者不得不思考高职院校混合所有制改革如何走向制度化。这一改革如何健康运行并有序推进，成为提升高职院校办学质量和治理水平的重要课题。综上，厘清实践过程中高职院校混合所有制改革的制度化困境并挖掘其困局的根源尤为重要，组织社会学新制度主义能够为“制度化”问题的探讨提供适切的理论框架。

一、高职院校混合所有制改革的制度化困境

新制度主义最突出的贡献在于对制度进行了新的界定，认为制度是“由社会符号、活动和物质资源组成的多层次稳定的社会结构，包含三大要素：规制性、规范性和文化—认知性”。这三大要素扩展制度外延的同时，也动态化了制度本身，使得制度不仅包括作为一种“状态”的制度，还包括作为一种“过程”的制度，制度化的概念引发关注。所谓制度化，指一个行动得以产生及重复，逐渐在自我与他人中唤起稳定的、共同的意义的社会历时性过程。在此意义上，高职院校混合所有制改革走向制度化即要通过规制性、规范性和文化—认知性要素的重构与渗透，实现高职院校混合所有制办学从个别现象向普遍认可的规范化模式的转化。

组织社会学新制度主义将组织和制度紧密联系，强调组织生存、制度变迁的关键在于“合法性”的获取。此处“合法性”不局限于法律制度的内涵，还包括共同信念、文化认同等非正式制度对组织行为的影响。也就是说，混合所有制高职院校的有效运行和良性发展必然要受到三种基础要素的综合作用。在此分析视角下，高职院校混合所有制改革的制度化困境具体表现为规制性层面法律制度的缺失与模糊、规范性层面配套标准的滞后与不足、文化—认知性层面价值追求的离散与冲突。

1.规制性困境：法律制度的缺失与模糊。规制性要素注重外在、清晰的规制过程，如规则设定和奖惩评判，主要通过制度的权威对行为加以强制性规定，即告诉行动者“必须”做什么，同时又能够通过赋权和奖励发挥使能作用，对行动者具有明确的约束力和引导力。当前颁布的《国家职业教育改革实施方案》及《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》都鼓励职业院校开展混合所有制办学改革试点，为改革的制度化建设提供了依据。目前来看，高职院校混合所有制改革主要依靠中央以及地方政府的规制性政策拉动，在国务院“鼓励发展”基本政策的影响下，河北省于2019年出台《职业院校股份制混合所有制办学试点方案》，山东省于2020年印發《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，新疆、上海等地也提出落实混合所有制办学的目标。

但是，政策的有效实施需要强制性手段和诱致性方式予以保障和激励，当前高职院校混合所有制改革急需具体法规和政策的牵引和指导。第一，操作层面具体政策的缺失使得混合所有制办学套用现有办学政策来规范新行为，在法人登记、法人治理、产权明晰、职工身份和经费支持等多方面出现“水土不服”的情形。一是法人属性不明确。现有法律没有对介于公办和民办之间的混合所有制高职院校做出法人属性的清晰界定，使得改革后组织的性质、身份以及权利、义务无法确定。二是产权归属不明晰。国有资本、集体资本与非公有资本相互融合的所有制结构应建基于清晰的产权制度安排，法律模糊不清导致的产权评估困难、产权流通不畅增加了资本融合的难度。三是利润分配不明朗。社会资本具有投资收益的预期，而利益分配机制的缺失使得合理的利益回报得不到保障，严重削弱了投资者的办学积极性。第二，惩处性和激励性体制机制的滞后导致高职院校混合所有制改革无力对组织成员进行约束与引导。一是监督机制不健全。混合所有制高职院校出资主体的多元化和异质性决定了其办学过程应具有全方位的监督程序，有效监督体系的缺乏无法以明确的指标、细则来制约多元利益主体的投机行为和集体行动困境，导致制度运行的低效。二是保障机制不完善。混合所有制办学的目的在于依托产权、股份和收益来维系学校和企业的利益关系，这一利益共同体的稳定运行有赖于制度性的保障机制，模糊而笼统的机制设计无法激励办学的持续运转。

2.规范性困境：配套标准的滞后与不足。规范性要素反映社会生活的规定性、责任性或约束性期待，规范系统包括价值观和规范。“价值观”是指优先追求和可取的概念，为人们定义了评判现行活动的标准;“规范”规定了应该怎么做，为大众提供了追求价值目标的合理建议。规范性要素建立在“适当性”逻辑之上，行动者遵守规范是因为他们认为这样做是恰当的。当前，我国高职院校混合所有制办学的评价体系以及配套规范和标准尚未建立，混合所有制高职院校只能参照公办或民办高职院校已被肯定的“规范的”规则和标准展开办学，混合所有制办学适当的目标和活动观念亟待塑造和确立。

第一，高职院校混合所有制办学过程缺乏引导性的行动目标和操作指南。高职院校混合所有制改革的目的在于实现人才培养全过程的产教融合，也就是说，从办学理念、专业建设、课程开发到师资培育、产学研转化的各个环节都需要行业、企业等多元利益主体的深度参与。但是混合所有制高职院校规范性层面行动目标和配套标准的滞后与不足，使得以公办高职院校为偏好的规范合法性渗透在产教融合的各个层面，原有场域中的弊端也随之传递与强化，阻碍了“校企命运共同体”的形成，无法发挥混合所有制办学应有的体制活力。

第二，目前混合所有制高职院校典型的法人治理结构的设计明显存在适用性不当的问题。混合所有制办学的重点不在于“混合”，而在于混合后的治理。多元治理主体的分权与共治才能从根本上解决职业教育核心领域的建设问题，从而提升育人水平和办学质量。然而当前混合所有制高职院校浅表化的改革未能形成与多元化产权相适应的治理结构，现有相关院校的治理结构大多采用董事会领导下的校长负责制，这种以市场化为导向的类公司制的治理模式，很容易出现出资人单边治理、内部人控制以及党组织与董事会关系处理不当的现象。

3.文化—认知性困境：价值追求的离散与冲突。文化—认知性要素强调认知结构或图式对行动者的影响，认为集体的理解和共享的信念能够形成“理所当然”的自觉性，对制度产生认同并内化为“我应该这样做”的行动逻辑认知。可见，高职院校混合所有制改革进程缓慢的重要原因源于多元利益相关者缺乏共同的认知框架，各主体对混合所有制办学产生认同性困境。

第一，行动者对混合所有制办学的守旧性认识导致制度的低效运行。利益相关者面对高职院校混合所有制改革心存希望的同时又顾虑重重。就政府而言，希望通过混合所有制改革撬动社会资本投资职业教育，却又担心社会力量的介入导致国有资本的流失;就高职院校而言，公办高职院校普遍担心参与改革后会丧失原有的办学优势，民办高职院校则担心丧失办学话语权;就企业而言，资本雄厚的国有企业无心参与混合所有制办学，民营企业则担心投资收益难以保障;就教职工和学生而言，担心混合所有制改革会降低学校的社会地位。相关利益主体的担忧和顾虑不无道理，但都是建立在保守的价值理念之上，追求短期的利益得失却忽视市场化办学能够带来的长期效益。

第二，多元利益主体价值追求的离散性导致制度化道路充满阻力。混合所有制办学过程中，高职院校作为人才培养的主阵地，提高办学质量是其核心目标;企业作为经济社会发展的主体，提高经济利益是其不变追求。因此，高职院校混合所有制改革多元利益主体价值追求的离散性导致严重的利益冲突：教育公益性与资本逐利性之间的矛盾，最终演变为现代学校制度建设与现代企业制度建设之间的矛盾。在缺少共享信念和集体图式的情况下，教育公益性与资本逐利性之间的冲突会成为改革走向制度化的重大阻力。

二、高职院校混合所有制改革制度化困境的根源

组织社会学新制度主义认为，组织运行于与之具有制约与赋权功能的各个场域中，需要从环境中获得资源和合法性来保证自身的生存和发展;制度化也发生在具有一定边界的组织场域中，需要利用环境变化过程中制度逻辑的可变性影响社会认同。因此，挖掘高职院校混合所有制改革制度化困境的根源，既需要审视其背后廣阔的权力结构与制度环境，又需要探析该场域中的合法性机制与制度逻辑。

1.制度环境的制约：环境要素的约束与传统认知的偏见。依据伯顿·克拉克提出的“三角协调模型”，我国高职院校的混合所有制改革受政府、市场和高水平高职学校这三大环境要素的影响，制度环境深刻支配着高职院校混合所有制改革的行动逻辑。

第一，政府是影响高职院校混合所有制改革的环境要素之一。对于我国高职院校而言，其运行所需资源主要由政府提供，自然会关注政府的偏好。当前，虽然政府颁布了一系列政策鼓励职业院校探索混合所有制办学，但是某项政策的实施是一项涉及多部门、多领域的系统工程。落实混合所有制改革政策既受到教育部门相关政策的影响，又受到工商、财政、税务、人社等部门现有政策的制约，使得较为激进的混合所有制改革难以推行。另外，从高职教育领域“示范校”“骨干校”“优质校”到2019年遴选的“高水平高职学校”，政府旨在利用政策杠杆支持一批高水平高职学校和专业群建设，以提高我国高职教育的整体水平。在此资源配置导向下，高职院校尤其是公办高职院校普遍追求办学的稳定性，质疑混合所有制改革的外部环境以及最终效益的不确定性，改革的内生动力不足。

第二，市场是影响高职院校混合所有制改革的第二大环境要素。随着计划经济向市场经济的转型，市场机制逐步在我国社会结构中占据了有利位置，对高职院校的组织运行产生愈加重要的影响。市场主要包括行业、企业和学生、家长等与高职院校密切联系的利益相关者。对于行业、企业来说，虽然有提高人才培养质量、获得高技术技能人才的实际需求，但高职院校混合所有制改革目前存在的产权归属不清、利润分配不明等制度困境，使得企业对参与办学望而却步。对于学生、家长而言，混合所有制改革这一新制度的运行可能会降低高职院校的质量和声誉，“社会力量参与办学”的不确定性很难得到消费者的支持和认同。

第三，高水平高职学校是影响高职院校混合所有制改革的第三大环境要素。高职院校作为一个开放的组织，是处于社会环境、历史影响之中的有机体。当“双高计划”中遴选出的高水平高职院校和专业群得到国家多方面政策和资金的支持，这一制度便通过影响资源分配的方式来塑造组织的思维模式和行为，其他高职院校会基于竞争的压力争相模仿。因此，高水平高职院校能够深刻地影响其他高职院校的行为。然而，197所“双高院校”中并未出现院校整体层面多元资本混合办学的典型样本，不利于混合所有制改革制度的传播与扩散。

综上可知，组织行为深受制度环境的制约，不仅受到当前经济发展的影响，也受制于历史传统中“政府主体办学”的认知结构和思想观念，传统认知偏见使得高职院校混合所有制改革的制度化深陷困境。

2.制度逻辑的冲突：旧有逻辑的限度及新兴逻辑的发展。高职院校混合所有制改革所表现出的规制性、规范性和文化—认知性困境，归根结底是因为没有获得外部环境和内部成员的认同，即社会环境变化所需的制度逻辑的变迁与原有的制度逻辑发生冲突，两种逻辑之间的张力阻碍了组织的变革。所谓制度逻辑，是指一套共享的符号结构和信念系统，能够为组织场域中的参与者提供实际的行动指南。因此，制度改革往往需要重构组织场域的符号系统，推动制度逻辑的变迁。但是制度逻辑的变迁并非易事，因为其是高度稳定的。第一，制度逻辑的形成是“集体行为”的产物，单方面的变革很难成功;第二，制度逻辑是共享和固化的信念，很少受到理性的质疑和冲击;第三，个体通常无法意识到制度逻辑对自身的影响，所以很难被有意识地纠正。这应当是高职院校混合所有制改革难以制度化的深层次原因。当前，我国高职教育组织场域中，新兴的“混合所有制办学”逻辑与占有优势地位的“单一所有制办学”逻辑的冲突与博弈导致混合所有制改革的制度化困境。“混合所有制办学”逻辑有赖于体制机制的深层次变革及社会的广泛认同，亟待合法性构建（如表1所示）。

新中国成立之初，受计划经济体制的影响，我国职业教育建立起由中央教育行政部门及其他行业部门或国有企业为主体的办学体制，直至20世纪90年代国务院机构改革，诸多行业部门的撤并使得职业院校划转地方政府管理，教育部门成为职业教育的主要办学主体。长期以来，这种以“国有公办”为特征的单一主体办学模式逐步获得社会的认同，成为高职教育组织场域中占优势的信念系统和行动指南，“单一所有制办学”的制度逻辑随之兴起并不断固化。这一办学体制虽然能够以资源配置的方式激励和约束高职院校的发展，但也存在明显的不足：一是办学主体与办学模式的单一化加重了政府作为投入主体的财政负担，抑制了社会力量参与办学的积极性;二是单一主体的力量忽视了高职院校组织的跨界性及人才培养规律的复杂性，难以满足社会经济发展多元化的人才需求;三是办学自主权的不足助长了高职院校“等、靠、要”的消极依赖思想，容易导致院校发展的同质化倾向，无法激发办学活力。随着经济与产业结构的转型升级，国家亟须推进职业教育的内涵式发展，高职院校产教深度融合的诉求呼唤行业企业等社会力量参与办学。以产权结构和治理主体多元化为特征的“混合所有制办学”制度逻辑的出现正在逐步瓦解和接替“单一所有制办学”的制度逻辑。

依据组织社会学新制度主义的观点，高职院校混合所有制改革制度化的关键在于实现制度逻辑的更迭与重塑，而行动者的改革创新、策略行为能够为这种逻辑的转化提供可能。从长远来看，行动者应通过能动的干预实现规制性、规范性以及文化—认知性要素的重构，强化“混合所有制办学”制度逻辑的合法性。当高职院校混合所有制改革行动者的创新性行动获得认可而取得合法性时，改革院校就可能获得更多资源并率先占据高职教育场域中的关键位置，其他高职院校则会产生以资源和利益为目标的模仿行为，当追随的高职院校达到足够的数量时，这一改革便被认定为组织场域中的成功行为，新的制度逻辑会逐步推进改革的制度化。

由此看来，组织社会学新制度主义不仅关注制度环境的约束，也强调行动者的行为、信念等主观能动作用。高职院校混合所有制改革要想推动制度逻辑的转变，亟须强化行动者混合所有制改革的意愿，提升自主变革的能力。

三、高职院校混合所有制改革制度化的路径选择

高职院校混合所有制改革的制度化意味着混合所有制办学制度被成功传播与扩散，其制度化的推进考验着国家的制度能力和院校的变革能力。从组织社会学新制度主义的视角来看，混合所有制改革的制度化陷入规则性、规范性及文化—认知性困境，其制度化困境的根源在于制度环境的制约以及制度逻辑的冲突。具体而言，改革发生于特定的社会环境与结构中，政府、市场、学校等环境要素的复杂互动深刻地影响着高职院校改革的制度逻辑，而现行制度逻辑冲突的化解亟待改革先行者的推动与努力。改革的突破口就在于淡化传统的“单一所有制办学”逻辑，推动新兴的“混合所有制办学”制度逻辑的发展和壮大。从长远来看，首先要通过规制性、规范性以及文化—认知性制度要素的重构突破制度环境的制约，然后建构新兴制度逻辑的“合法性”，实现制度逻辑的转变，进而推动高职院校混合所有制改革走向制度化。

1.制度要素重构：突破制度环境的制约。第一，就规制性要素而言，政府层面应健全高职院校混合所有制办学的法律法规并制定配套激励和监督政策。其一，通过对职业教育法、高等教育法、民办教育法等相关法律的修订，回应高职院校混合所有制办学在产权保护、资产处置、退出机制、风险防范等方面的法律诉求。其二，探索“负面清单”“权力清单”“责任清单”的管理模式，形成“法无禁止皆可为、法定责任必须为”的权责格局，强化混合所有制办学有关人、财、物等方面的责、权、利配套改革。其三，理顺相关“政策丛”，联合相关部委出台法律法规，加强与税务、工商、财政等部门的沟通交流，提高政策的可实施性。院校层面应依据相关法律制定办学章程，不断提升制度建设、风险防控以及纠纷解决的能力。相关奖惩机制和监督机制的建立能够更好地推动混合所有制办学的有序运行。

第二，就规范性要素而言，国家层面应建立高职院校混合所有制办学的评价体系和配套标准，在营利性与非营利性学校分类管理框架下制定清晰的行为目标，建构法治的价值理念，引导混合所有制高职院校在专业建设、课程开发、师资聘任、招生就业等方面发挥办学自主权。院校层面应完善治理结构，建立决策权、执行权、监督权相互制衡的共同治理模式，激励政府、企业、学校、教师、学生等多元利益相关者积极参与混合所有制改革。其一，构建与多元化产权相适应的治理体系，在合理借鉴现代企业治理经验的基础上，实行所有权与经营权分离，建立“产权明晰、民主管理和运行高效”的現代学校制度。其二，健全内部治理结构，发挥学校党委、董事会、监事会及校长应有的作用，保证投资者、管理者、执行者之间责、权、利的共享与制衡。

第三，就文化—认知性要素而言，政府层面应引导多元利益主体正视高职院校混合所有制改革的必要性，提高思想认识水平，推动政府、社会、学校等行动者形成共享的认知图式和道德框架。其一，地方政府应正确看待改革的意义，为实际办学提供更多的政策支持，允许非公资本在办学过程中取得合理的利益回报，调动社会力量参与办学的积极性。其二，高职院校应破除“非公即私”的二元对立思想，树立产教深度融合、校企命运共同体的发展理念。其三，多元利益主体应深刻理解混合所有制改革的长远价值，以宽容的态度为改革营造良好氛围，不断改变行业、企业、学生、家长等利益相关者的传统性偏见，培育制度生成的文化土壤。

2.制度逻辑转变：建构新兴逻辑的“合法性”。第一，构建高职院校混合所有制改革的组织场域。组织社会学新制度主义代表人物斯科特强调，组织场域是指由关键的供应商、产品购买商、规制机构以及其他相关服务组织聚合在一起构成的一种被认可的制度生活领域。我国高职院校混合所有制改革的制度化也需要引入组织场域的视角，通过联盟设立、专家论坛等方式，推动混合所有制办学走向更宽广的行动舞台。2018年，全国职业教育混合所有制办学研究联盟成立，该联盟致力于推广职业教育混合所有制办学模式，以改革的实践问题为导向，以学术性研讨为活动形式。作为混合所有制改革制度化的重要平台，这一联盟既为改革开拓了制度生活的领域，又提高了“混合所有制办学”制度逻辑的理论化程度。理论化程度关系到一套新兴制度逻辑能否被广泛理解和认同，它能够为人们提供行为模式的基本原理，促使潜在采纳者对相似性的理解，进而推动行动者的改革。因此，高职院校混合所有制改革的制度化需要重塑组织场域的共享意义和符号系统，提升新兴制度逻辑的理论化程度，不断强化组织成员的价值认同，助推“混合所有制办学”逻辑的传播与扩散。

第二，树立高职院校混合所有制办学的组织原型。组织原型主要描述特定理解图式嵌入组织结构及其运行系统的各种方式的特征，通常以典型化、脚本、能动性观念的形式，为我们提供社会行动的认知、范畴和理解框架。相对于较为完善的“单一所有制办学”的模式而言，高职院校混合所有制办学在法人属性、产权结构、利益分配等方面还有待明确，在专业规范、评价机制、治理结构等方面还有待探索。因此，通过组织原型的树立，为混合所有制改革提供可供借鉴的组织模板，有利于混合所有制高职院校组织结构和思想观念的传播。当前，山东海事职业学院作为改革的典型案例，成为众多高职院校学习和模仿的组织基模。其探索形成的“一个平台、两类资本、三驾马车、四套机制、五项原则”的“山海模式”，为我国职业教育办学体制的创新提供了研究蓝本，增强了“混合所有制办学”制度逻辑的合法性。但需要指出的是，“山海模式”能否作为组织原型还有待商榷。一方面，“双高计划”背景下培育一所高水平高职学校作为混合所有制改革的组织原型，可能更容易影响其他高职院校的行动策略。另一方面，不同资本合资新办高职院校的“增量改革模式”激发其他高职院校开展混合所有制改革的影响力确实有限。

第三，重视改革者的能动作用。组织社会学新制度主义借鉴吉登斯的结构化理论，强调制度化过程中社会结构对行动者的限制的同时，也认为行动者具有影响社会世界的能力，会创造、改变规则并利用资源。高职院校混合所有制改革作为一种制度变迁，显然受到制度环境的制约，虽然改革的基层参与者身受现存制度逻辑与新兴制度逻辑的双重限制，但他们会基于自身的能力、需求等因素，做出一些可能不完全符合改革期望却已超出现存制度逻辑允许范围的行为选择。这些身处基层的改革者，无论是个体还是集体，他们的能动性选择为制度变革带来了希望。除此之外，社会各界应当重视“制度企业家”的优势作用，因为这样的人或组织有能力动员资源并实现他们认为有价值的利益。例如，发挥校长作为混合所有制改革的制度企业家的作用，因为他们处在高职院校的领导位置，其思想观念和行动策略颇具影响力，并且当他们的观点获得政府的认可时，改革院校就可能获得更多的资源和话语权。因此，应重视改革者的能动作用，无论是“制度企业家”还是基层参与者，赋予他们更多的办学自主权，建立有效的交流和资源服务平台，提高改革者自主变革的能力和积极性。

四、结论与反思

高职院校混合所有制改革走向制度化意味着这一办学模式被成功传播与推广，对高职院校的高质量发展具有重要意义。从组织社会学新制度主义的视角来看，高职院校混合所有制改革的制度化面临规制、规范和文化—认知层面的困境，困境背后的根源在于“单一所有制办学”逻辑与“混合所有制办学”逻辑的冲突与博弈。“单一所有制办学”的逻辑作为当前高职教育领域占优势地位的制度逻辑发挥着主导作用，而新兴的“混合所有制办学”逻辑由于“合法性”不足处于被压制地位。因此，高职院校混合所有制改革的制度化有赖于政府、市场、学校等环境要素的深层次变革，建构新兴制度逻辑的“合法性”进而动制度逻辑的转变成为混合所有制改革走向制度化的核心路径。

高职院校混合所有制改革的制度化有助于改革的有序发展，可保持行为的持续性和稳定性;有助于观念思想的代际传承和创新理念的扩散传播，使行为合法化并增强组织凝聚力。但是，推动高职院校混合所有制改革走向制度化的过程中，有两个问题值得反思。

第一，高职院校混合所有制改革的制度化虽然有很多价值和优势，但也有缺陷，我们应警惕制度化的异化。其一，制度化可能异化为“仪式化”。在受制度环境影响较强的情境中，即行为对“合法性”的需求大于对“效率”的需求，此时容易出现制度化过剩的情况，使得制度成为外在的仪式，徒增成本。例如，某些高职院校表面来看是混合所有制办学，但行业、企业、教师等利益主体的决策权和监督权不足，改革并未触及职业教育核心问题的解决。其二，制度化可能导致组织发展的同质化。改革过程中一些规范标准、操作体系的传播就可能导致工具理性的扩张与价值理性的淹没，使组织走向模式趋同和路径依赖。因此，制度化过程中要培植一套科学的运作机制，重视内涵质量的提高，以打破过度模仿、追求表面的现象。

第二，制度化的最终目的并非某项革新措施的制度化，而是希望高职院校在改革过程中具备解决问题和自我更新的能力。混合所有制改革不是为了混合而混合，而是为了从根本上解决产教融合的问题，或者说由于产教无法深度融合而引发的人才培养质量不高的问题。如果当前一些高职院校产教融合的程度较高，或者暂时没有寻找到与产业、行业相契合的非公资本，高职院校选择晚改或不改都在情理之中。高职院校混合所有制改革一定要以内部需求为导向，结合学校的办学实际和发展需求来确定改革的时间和目标，并在适应变化中不断探索新的可能性。

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