青少年体质健康促进的逻辑起点、缘由及实施路径

牛建军，李 晨，张 超，王枫林

（山东第一医科大学 通识教育部，山东 泰安271016）

党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，将其作为全面深化改革总目标；十九届四中全会对总目标作出重大战略部署，指出到2035年各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，“表明我国政府改革已经着手从总体机构上构建一个适应复杂社会的科学规范、分工协作、运转高效的治理结构体系”［1］。近些年来，国家三申五令，精准施策，全方位发力、多领域合作，青少年体质健康促进治理效果取得长足进步，学生体质健康改善明显，但青少年体质健康促进治理领域仍有不足与缺陷，至今尚未形成科学、规范、法制、高效治理结构体系，与形成具有中国特色青少年体质健康促进治理体系和治理能力现代化的要求相比还有很长的路要走。在国家要求加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制背景下，建立科学、规范、法制的青少年体质健康促进治理体系，使治理主体善于运用法制制度和协同思维治理青少年体质健康，不断推进青少年体质健康促进治理水平，是改变传统治理思维，破解青少年体质健康促进治理顽疾的新思路。笔者试图从协同治理视角厘清青少年体质健康促进治理的逻辑理路，提出青少年体质健康促进系统治理框架。

1 青少年体质健康促进逻辑起点

协同：德国物理学家H.哈肯在创立协同学中指出，协同是系统中众多子系统的联合作用，它是系统的整体性、关联性的内在表现形式［2］。哈肯之所以称自己研究领域为“协同学”，一方面是该学科研究对象是许多子系统间联合作用，在宏观尺度上产生结构和功能；另一方面希望通过不同学科间合作，共同发现支配自组织系统一般原理。协同的含义是系统内部各要素之间借助某些手段和方法，使其融合在一起并呈现相互协调地联合性状态或一致性行为，从而实现系统整体与部分最优化，达到系统最大功效，演绎出局部相加未有的整体性功能，这种新功能与局部功能相加产生功能有着本质区别，简单来说就是实现“1+1＞2”功效。

治理：1995年全球治理委员会给出治理定义，认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务诸多方式的总和［3］。治理理论创始人之一詹姆斯﹒罗西瑙在与“统治”进行比较后指出，治理是一些列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用［4］。作为新兴行政管理理论，治理理论虽然并不十分成熟，仍需要人们不断地探索和发掘其深层次内涵和思想，但治理理论应用在改善西方发达国家与市场关系时显示了其强大功能。鉴于治理理论在西方社会实践应用所取得成效和国内应对社会复杂问题诉求，国内很多学者致力于治理理论引介及本土化探索等方面研究，并结合中国自身社会发展脉络和社会发展阶段的独特性，给出了以中国为理论研究对象的定义阐释，进一步挖掘了治理理论价值。如俞可平教授认为，治理是官方的或民间的公共管理组织在既定范围内运用公共权威维持秩序，满足公共需求；陆世宏教授将治理简单概括为，政党、政府、社会团体、机构等社会多元素参与合作，公共管理公共事业，以追求最大化的公共效能［5］。

通过解读协同与治理内涵，我们能看出二者均在围绕如何架构组织要素间合理关系，通过运行科学机制实现组织活动效能最大化，其价值目标追求具有异曲同工之处。但协同治理作为一个组合词，在词语构成上更体现了一种偏正关系，即通过组织要素间建立协同关系（这里更体现要素间协作机制），以达到对问题治理的目的。随着社会问题复杂化及政府应对社会问题能力日益衰减，协同治理社会学价值意义日益凸显，人们对协同认识不断深化以及社会实践领域“协同效应”现象大量涌现，使得协同治理内涵在日益丰盈的同时，作为一种思想和方法也被广泛应用包括行政管理在内的诸多学科领域，并逐渐体现出其独特价值特征和方法优势。

2 青少年体质健康促进协同治理缘由

2.1 对青少年体质健康问题复杂性有效回应

我国现行体育体制是在计划经济条件下形成的融职能制和层级制于一体的“条块”关系的政府组织结构［6］。以“条块化”为特征政府组织机构是我国社会发展的产物，特定时期在提升青少年体质健康发展，促进社会和平稳定，提升国家综合国力等方面发挥着巨大作用，有其历史必然性及合理性。但当下青少年体质健康问题日趋复杂化，体现在以下几个方面：首先，随着青少年体质及周围环境不断变化，青少年体质健康原有问题由于渗入新因素而使问题生成新质，使得问题在不同时代背景下呈现不同逻辑和表达方式；其次，青少年体质健康问题背后成因错综复杂，扑所迷离，问题由来往往是多因素相互作用的结果，此问题产生原因可能是彼问题结果，而彼问题结果又可能成为另一问题诱因，问题背后隐匿着呈现错综复杂关系的诱导因素，牵一发而动全身；最后，由于青少年体质健康促进治理是一项复杂系统工程，使得青少年体质健康促进治理处于部门间“交界”地带，虽与每个部门有着千丝万缕的关联，但又超出了任何单部门职权能力范围，脱离多部门有效协同，依靠传统行政管理思维，试图通过政府部门“条块”结构模式和单打独斗，以局部求优方式应对青少年体质健康促进的做法都将徒劳无功，不治而终。由此看来，在应对青少年体质健康促进问题复杂性时，传统管理体制和思维已显得捉襟见肘，协同社会各方力量，采取相应类型协作恰恰是对当前青少年体质健康促进积极应对良策。

2.2 建设国家治理体系和治理能力现代化应有之义

党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。当前青少年体质健康促进改革进入攻坚期和深水区，总目标提出为青少年体质健康促进提供了理论参考和指导性线索，使处于扑朔迷离、复杂混沌状态的治理工作有更为清晰的治理路线。顺应时代潮流，把握时代命脉，青少年体质健康促进协同治理，是在深刻理解习近平总书记关于国家治理体系和治理能力现代化理念和内涵基础上，运用法治思维和法律制度构建科学、规范、有序的青少年体质健康促进体系，将中国特色社会主义制度优势转变为治理青少年体质健康促进效能。面对诸如青少年体质健康促进多元化治理主体利益诉求缺乏治理体制应然张力与弹性；治理主体间协同机制缺失，社会各方着力点和方向不一，严重影响整体治理效果等困扰青少年体质健康发展问题，运用协同治理思维创建青少年体质健康治理机制与模式，不仅提供了青少年体质健康促进治理新思路和新方法，丰富青少年体质健康促进技术和手段，而且是全面深化青少年体质健康促进治理改革，提升青少年体质健康治理体系和治理能力现代化重要举措，不仅是推动我国经济快速增长，实施国家人才战略，建设人力资源强国的时代要求，也是适应我国社会全面深化改革和依法治国必然选择。

2.3 顺应国际体育治理潮流必然诉求

协同治理是西方社会面对“政府失灵”“市场失灵”“志愿失灵”而引发社会危机时产生的公共行政理论。这一深深根植于西方社会实践的理论体系在解决西方社会包括政治、经济、文化等问题时凸显了理论价值和方法优势，成为近年来在公共行政领域出现的一个新发展趋势。国外发达国家包括美国［7］、日本［8］、澳大利亚［9］等纷纷将协同治理理念引入对青少年体质健康领域治理研究。近些年来，在青少年体质健康领域引入协同治理研究方面，我国取得了许多优异成果，提出了成熟治理模式和优化方案，但青少年体质健康促进治理实践效果仍不尽如人意。世界卫生组织最新研究报告称，我国高中生和大学生的近视率均已超过70%，并逐年增加且高居世界第一，小学生的近视率也接近40%，这直接影响到我国兵源建设［10］。面对如此严峻形式，改革传统青少年体质健康治理模式，寻求新治理途径和方式迫在眉睫。新公共行政领域涌现出协同治理理论，已得到国际上许多国家普遍认可和肯定，并逐渐成为发达国家治理复杂社会问题重要途径。顺应国际社会体育治理潮流，一方面，我国须借鉴其他国家先进治理理论和成功实践模式，积极围绕青少年体质健康需求展开本土理论探索和构建可行实施方案，切实有效改善我国青少年体质健康状况，形成一套系统、科学、具有中国特色的青少年体质健康促进治理体系，开创我国青少年体质健康促进治理持续、长效、科学发展之先河；另一方面，青少体质健康成为当前各国都在积极应对社会性问题，尤其如超重、肥胖等青少年体质健康的问题具有全球性特征，在青少年体质健康促进治理上，任何国家都不可能独善其身，相反，与其他国家展开积极交流与合作，包容互惠、兼收并蓄，共同携起手来，整合优势资源，探索协同治理机制及模式，是共同应对青少年体质健康促进的明智之举，更是解决青少年体质健康问题共同诉求。

3 青少年体质健康促进协同治理的实施路径

3.1 重组组织结构

组织结构是指一个组织内部各构成要素及其之间相互关系，它描述了组织的框架体系。从组织结构角度看，协同治理是一种新型组织结构设计或组织结构重组，是对以功能为导向传统行政管理模式和以顾客为导向新公共管理模式反思与回应，它突破传统管理层级节制和制度垒壁，打破新公共管理机构裂化、功能分割，各自为政的管理方式，形成以业务流程为主线多个节点或纽节的网络结构。青少年体质健康促进协同治理结构，纵向体现面向职能部门管理形式，主要运用行政权力等方式推动青少年体质健康促进，横向以任务完成为目标进行工作流再造，形成纵横交错网络治理结构（见图1）。青少年体质健康促进是该治理结构总体任务，依据领域不同及部门权限，可以将总任务进行分解为促进政策制定、体育活动干预、体质监测、卫生保健等若干任务，而每个任务又可以细化为若干个小项目，最后将分解后各项目落实到具体执行部门。整个过程看似一个分工-协作过程，但这里围绕任务完成而进行动态的人事结构组建，强调协同原理的功能和意义，注重各部门高效和灵活的沟通与协作；每个部门并非是独立结构组织，而是整个网络结构体系中一个节点或纽结，在保持自身价值独立基础上，通过信息、资源、业务与其他部门展开深层次交流与合作，实现跨部门之间业务协同，整个过程实现全程互联互通，形成对任务目标全面覆盖的网络治理结构。

图1 青少年体质健康促进协同治理结构框架

3.2 明确组织目标

明确组织目标是组建组织结构要务之一，它决定着组织结构的构成要素及各要素之间相互关系，从而影响着组织结构整体功能实现。青少年体质健康促进是青少年体质健康治理结构唯一目标，也是该组织结构一切工作出发点和落脚点，通过运用行政手段，协调社会多方资源，培养有益于青少年健康生活方式，共同维护和促进青少年体质健康发展。青少年体质健康促进治理目标是一项包容广泛目标体系，该目标体系包括生理、心理、社会适应、道德等多维度单元目标，而每个单元目标涉及到教育、卫生、体育、社会、学校、家庭等多个社会领域。因此，要确保青少年体质健康促进总目标实现，离不开多个层级单元目标与总目标及单元目标间协同。每个单元目标制定与实施必须以总目标完成为前提，对总目标负责并服务于总目标，围绕确保总体目标实现展开设计与实施，自上而下，左右兼顾系统考量；同时，包括政府在内的各参与主体在治理青少年体质健康促进发展过程中，都存有利益目标追求，相互之间存在着利益竞争和博弈，但都不应脱离青少年体质健康促进总目标实现，而应在确保整体目标顺利达成前提下，明确单元目标与总目标利益关系，正确处理与其他部门目标相互关系，以实现自身部门利益的最大化；不能因过分追求部门利益目标而置总体目标于不顾，也不能因过度强化总体目标实现而忽略甚至剥夺部门目标追求，从而打消各社会参与主体的积极性和主动性，最终影响着总目标顺利实现。

图2 青少年体质健康促进协同治理目标体系构成

3.3 明晰主体职责

青少年体质健康促进协同治理主体是整合和优化政府、学校、社会、医疗机构等社会要素在内的资源和力量而形成多元化主体体系，形成以政府主导，以学校、社区、家庭、医疗机构等实施平台，大众媒介监督三位一体治理主体结构。

第一，政府积极转变政府职能，突出价值导向，发挥顶层设计，统筹整体布局功能。尽管治理理论推崇民主、自由、平等的精神和理念，强调治理主体自主性，由于我国处于社会主义现代化建设初始阶段，今后相当长一段时间内仍需要一个强有力政府。因此，在青少年体质健康促进治理过程中，政府仍然要发挥积极主导作用，甚至在攻克关键难题上（如政策制定与实施），仍需要借助行政手段确保各项工作顺利开展。各级政府应结合新时期以习近平总书记为核心治国理政新思想，加强地方青少年体质健康促进发展、战略、政策、标准等制定与实施，加强市场活动监管，提供青少年体质健康促进各类公共服务；不断深化体制改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；深入推进简政放权、放管结合、优化服务，真正做到有所为和有所不为；从供给侧和需求侧两端发力，顶层设计，统筹规划布局，构建完善的青少年体质健康促进协同治理机制，厘清治理主体间关系，明确权限和职责，从而形成由政府牵头、社会协同、公民参与的多层次、多元化的社会公共治理格局。

第二，学校、家庭、社会以及医疗机构应承担起实施的角色，在各自领域内运用自身资源优势，为青少年提供健康促进服务。首先，学校应全面落实“健康第一”指导思想，强调体育育人本质功能，围绕学生体质健康促进目标，积极探索学校体育教学改革，探寻体育知识、技能、技术等元素与学生体质健康促进有效融合途径，确保学生所学知识能在促进健康领域发挥积极作用和价值；其次，父母应构建良好家庭体育环境，借助体育元素帮助孩子在掌握体育健康知识、增强体育健康意识、形成体育健康行为等层面发挥积极作用，通过家庭体育锻炼、体育活动及家庭间趣味性竞赛等形式，将体育知识、意识及技能等意识形态领域向体育行为、体育事件等实践领域转化，构造学生“知-信-行”内在关联且相互统一的行为系统；再次，社区应积极探索构建符合青少年体质健康发展的机构和模式，围绕青少年群体运动需求主导基础设施建设，制定完善青少年运动健康管理方案，优化社区青少年健康治理模式，保护好社区青少年居民健康；最后，医疗机构应承担起对青少年群体日常公共卫生知识宣传和普及，定期举办各种类型的健康知识讲座、健康知识竞赛等活动，运用现代医学标准、手段及设备对青少年体质健康进行系统检查和详细评估，帮助青少年树立正确健康观。

第三，大众媒介在维护青少年健康权力和利益表达方面发挥“监视器”作用。随着我国不同社会阶层形成和固化，多元化利益主体格局已经形成，特别是政府作为主体直接参与利益博弈时，利益博弈格局愈发复杂。为避免“上有政策，下有对策”“权力寻租”等不良社会现象发生，大众媒介应积极参与青少年体质健康促进政策制定、执行、落实等环节并进行全方位跟踪报道，对有利于青少年体质健康促进社会行为应给予积极报道和弘扬宣传，通过推广正面事件，向社会传递正能量，引导大众行为，形成良好社会氛围；而对于不作为、阻扰甚至损害青少年体质健康促进的不良社会行为应及时曝光，通过寻求社会力量支持形成强大舆论压力，对行为主体给予严重警告和形成威慑，遏制负面社会行为和现象的产生，切实维护青少年健康权益。

图3 青少年体质健康促进协同治理主体构成

3.4 整合信息资源

基于松散耦合指导思想，以业务需求为导向，构建青少年体质健康促进协同治理应用模型，是在可视环境下实现不同情境、行政系统、公众及信息资源有效整合。该模型建有前、后两个运行系统平台，后台运行系统通过建立青少年体质健康促进服务网站，为不同部门信息资源汇聚提供支撑平台，而各部门在保持原有业务部门代码的基础上，通过建立适配器模块实现与服务网站链接（见图4）。该平台主要是选择、汲取、融合信息资源，形成更具有科学性、系统性、实效性、价值性的资源体系，疏通不同部门间信息阻尼通道，构建以信息共享为特征的信息运行环境。前端运行系统则主要是以青少年体质健康需求为导向，结合市场化运行机制，设置包括青少年体质健康促进政策服务端、体育活动指导服务端、体育训练及运动竞赛服务端等多个前端服务载体，每个前端载体承担着不同内容服务类别，如青少年体质健康政策指导客服端，主要提供青少年体质健康政策、指示、法规等相关信息，让社会及时了解国家及地方政策意图和宏观导向；而青少年体育活动指导客服端，可以提供不同指导站设施建设、服务功能及信息，能让青少年结合自身健康需求，合理选择服务项目和内容等。通过构建前、后链接青少年体质健康促进协同治理模型，一方面有效整合不同部门资源，确保部门间信息资源共享，公众可以将来自不同部门有关青少年体质健康促进政策尽收眼底，避免为获取某些信息要不断登录多部门网站的琐碎复杂流程，部门降低运行成本，公众获得方便快捷服务；另一方面，由于前端业务服务平台是基于青少年体质健康需求而形成业务流，其业务流程是动态结构体系，可以依据青少年体质健康多元化需求，设置不同的业务流程，提供内容丰富、形式灵活多样的优质青少年健康服务。同时，青少年体质健康促进协同治理，通过前端服务平台这一触角，能有效感知青少年体质健康需求动态，通过前端与后台互通互联，将动态需求及时反馈给后台运行体系，有效规避信息逐级反馈所产生的信息失真，为管理部门精准施策和采取应对措施提供价值信息。

图4 青少年体质健康促进协同治理系统结构

4 结语

“少年强，则国强”，青少年是国家的未来，民族的希望，在推进社会主义现代化建设进程中，在实现民族伟大复兴，铸造强国之梦道路上，青少年未来必将肩负起重要历史责任。但在当下青少年体质健康状况仍不容乐观背景下，我们须将目光聚焦青少年体质健康促进治理，为青少年体质健康促进治理献言献策。正是基于这样认识逻辑理路，本文从协同治理角度提出了青少年体质健康协同治理路径构想与愿景。但笔者也谙知“纸上得来总觉浅，绝知此事要躬行”深刻道理，如何将协同治理理念融入到青少年体质健康提升实践中来，思考如何体现理论成果价值，发挥其指导实践功能，在理论和实践之间架构有效转化机制与路径，让理论种子在实践土壤中开花结果，让每一位青少年获得切实自身利益，这将是后续笔者努力的方向，也寄希望于通过本文抛砖引玉，能吸引更多学者关注青少年体质健康发展，共同治理于青少年体质健康促进。