我国现行金融监管模式的协调性分析

袁凤 聃铃

摘 要：在经历了多轮金融改革后，我国确立了双线多元的混合监管模式。而现行金融监管模式的内部协调性正是检验这一模式是否科学合理的“验金石”。通过对金融监管协调性的分析，可以审视我国现行金融监管体系的优势与不足，由此而提出的针对性的解决对策，亦可以为我国金融监管的全面深化改革添砖加瓦。

关键词：金融监管模式;金融监管协调性;深化改革

1 我国金融监管的现行模式

自改革开放以来，我国便着力于金融体制改革，金融监管模式从集中监管走向分业监管，又由分业监管转向混业监管。随着金融市场混业经营的愈演愈烈，我国也重构了新型的金融监管模式。

1.1 分业监管变混业监管

我国于2017年设立国务院金融稳定发展委员会，于2018年将银监会、保监会合并为银保监会。原银监会、保监会拟定行业重要法律法规草案的职能和审慎监管的职责被划入中国人民银行，其他职能由新银保监会一并承继，金稳委则负责统筹协调各部门工作。由此，我国“一行三会”的历史格局被打破，转变为“一行一委两会”的新监管模式。需要注意的是，证监会依然独立存在，并未参与合并。这在一定程度上说明我国仍在不断地调整金融监管方式，而金融监管的深化改革也将持续进行。

1.2 一线多元监管变双线多元监管

2014年，我国开始逐渐厘清中央与地方的金融监管职责的边界，明确了中央与地方各自需要監管的金融活动以及金融监管目标，特别强调了地方要引导和规范民间借贷行为，防范和打击非法集资、金融欺诈等违法犯罪活动。自此，各地纷纷制定地方金融监督管理条例，地方金融工作办开始加挂金融监督管理局牌子。在2017年的全国金融工作会议上，进一步划清了央地金融监管的权责，强化了属地风险处置责任。在2020年的央行工作会议中，金稳委提出了“要加快建立金融委办公室地方协调机制”。由此，我国逐渐形成了中央设置“一行一委两会”、地方设立政府直属机构的金融监管格局，确立了“央地协同”的双线多元监管模式。

2 我国现行金融监管模式的协调性体现

2.1 各金融监管机构的分工协调

在各大金融机构的金融活动日益多元化、丰富化的情况下，银行业、保险业和证券业的业务也逐渐互相融合、彼此渗透。我国原有的分业监管模式是由不同的金融监管部门对不同业务的金融机构进行监管，看似分工明确、职责明晰，实则造成了一个金融机构实质上要受多家监管机构重复监管的困境，金融监管重叠率高而效率低。此外，由于跨行业、跨市场金融机构的不断涌现，有时又难以明确该类机构由谁监管，各金融监管机构容易相互推诿而导致监管空白。我国银、保监会合并后，对银行业与保险业实施统一监管，有效防止了这两大金融行业中的交叉监管、监管过度和监管漏洞等问题。而国务院金融稳定发展委员会的诞生，更大大优化了中央监管资源的配置，加强了监管机构的统筹协调。因此，现行的金融监管模式有效地协调了各金融监管机构间的职能分工，有利于推进我国金融的协同监管。

2.2 有利于维护金融安全，防范金融风险和规范金融市场秩序

在地方未负有金融监督管理责任前，仅由中央机构对金融业进行集中监管，但“山高皇帝远”，中央对于地方的小型金融机构和民间金融活动往往难以进行有效的金融监管。地方金融机构过度竞争、金融行业秩序紊乱等现象在多地频频发生，对当地民众的金融利益保护和地方社会经济造成了巨大冲击。我国开启金融监管模式的新一轮转变后，中央和地方同时享有金融监管职权，中央进行宏观的审慎监管，地方进行微观审慎监管和行为监管，有效维护了金融机构的稳健运营和金融体系的稳定，防范化解了系统性、全局性的金融风险，保障了广大人民群众的财产安全。

3 我国现行金融监管模式的不协调处

虽然我国的金融监管改革在制度建设与经验积累等方面取得了一定成绩，但仍存在以下亟须解决的问题。

3.1 金融监管目标的不平衡

我国金融监管有两大目标：一是维护金融秩序的安全与稳定;二是保护金融消费者的利益。具体而言，金融监管需要做到既保证宏观调控政策的顺利实施，又能防控众多金融风险，还需保护存款人和公众的利益。虽然保护机制具有较强的综合性和多元性，但在实践中却难以避免利益保护的不平衡。在我国则体现为重视货币政策目标，轻视金融监管目标;强化金融稳定目标，弱化权益保护目标。前者在全面深化改革后已有较大改善，后者仍存在着顽固的体制问题。在法律制度层面，我国对于金融消费者的权益保护缺乏应有的法律重视，金融消费者权益保护立法滞后的问题由来已久。相关法律条款不仅散落于各金融法律法规中，并且大多是原则性规定，可操作性和可执行性十分弱。在机构制度层面，虽然我国金融监管机构之下都增设了金融消费权益保护部门，但是在金融创新产品衍生、金融业务重叠的现状之下，保护消费者权益的责任由哪一上流部门承担本就是个棘手问题。

3.2 地方金融监管的内部不协调

地方金融监管的协调性差体现在三方面：其一，监管权力与权力依据不协调。地方金融监管机构虽然承担着一定的监管职能，但在我国现行的金融监管法律制度中，并没有直接授予地方金融监管权，也没有具体规定地方的监管职责。地方金融监管部门的职责往往通过政府规范性文件、地方性法规、地方监管部门的规章制度等加以确认。首先在没有上位法的前提下地方立法的行为是否具有合法性有待考量，地方监管权的正当性与合法性存疑;其次也容易造成地方监管职责不明晰、监管缺位等现实问题。其二，监管职责与监管能力不协调。地方肩负的金融监管责任重大，一要对金融机构、组织进行监管和管理;二要对非法集资等不法行为进行防范和处罚;三要完成地方金融消费者的权益保护工作。然而，地方金融监管机构多存在着严重的监管资源短缺问题，如人手不足、专业人士不够、监管技术手段不健全等，实践中往往难以完成重任。其三，监管目标与融资诉求不协调。我国地方金融办具有监管和融资的双重功能，既要对金融业进行规范，又要争取金融资源支持地方经济发展。而地方政府为了满足当地经济需求，很可能会利用职权向地方金融机构施压。金融办作为地方政府的下属机构，难免受到政府的干预和影响，从而无法兼顾金融监管目的和地方融资需求。