社会资本参与城市更新的困境及对策研究

丁惠玲 孙之淳

摘 要：社会资本是城市更新的重要推动力量，参与热情十分高涨。但实践过程面临政策、运营、项目平衡、融资、统筹协调等方面难点问题，直接制约着社会资本的深度参与。本文在总结归纳城市更新特点、动态变化及社会资本参与情况的基础上，重点剖析制约社会资本参与城市更新的影响因素，并有针对性提出对策建议。

关键词：社会资本;城市更新;困境及对策

0 引言

随着城镇化建设进程逐渐从增量扩张阶段走入存量提升阶段，城市开发建设方式从粗放型外延式发展逐渐转向集约型内涵式发展，实施城市更新成为当前城市发展之必然趋势。全国各地主要城市围绕城市更新行动，进行了内容丰富、模式多样的探索，对社会资本的重视程度越来越高，纷纷出台政策吸引社会力量参与，但如何成功引入社会资本助力城市更新仍是普遍面临的难题。

1 城市更新特点及动态变化

1.1 城市更新特点

（1）内容覆盖范围广。城市更新内容十分丰富，既包括旧区改造、城中村改造、棚户区改造、老旧小区改造，还包括历史风貌区的保护与修缮、城市基础设施与公共服务设施的“查漏补缺”、城市风貌的塑造、城市生态修复与功能的完善及智慧城市的打造。

（2）开发周期普遍较长。通过对上海、深圳、广州等发达省份的统计研究，城市更新项目短期平均开发时间在2.5年左右，长期平均开发时间在10年以上。考虑到实施过程中诸多复杂因素的影响，项目开发进度将普遍拉长，长期开发成为常态。

（3）项目所需资金较大。如深圳出台的城市更新计划，“十四五”规划期内要完成城市更新和土地整备固定资产投资总额超过1万亿元;从涉及的老旧小区改造来看，2020年1—11月份，全国已新开工改造城镇老旧小区规模约6890亿元。

（4）涉及利益主体较多。城市更新项目通常面临政府方、更新改造方、产权方及其他公众等多主体的利益诉求。其中政府方是项目的发起者与管理者，产权方是项目的利害相关者与受益者，更新改造方是项目的响应者与开发者，而其他公众则是项目的共同受益者。

1.2 城市更新动态变化

（1）发展重点的变化。最初城市更新以大拆大建为主，体现更多的是大规模的旧城改造;进入城镇化快速发展时期，重点转向旧区更新、旧工业区的文化创意開发、历史地区的保护性更新;后来又提出“城市双修”政策，强调城市修补、生态修复;到如今强调在保护旧城肌理的基础上，进行老旧小区综合改造、推动城市文化复兴、焕发存量资源新生。

（2）推进方式的变化。按照驱动力量及参与主体，可将城市更新推进方式简单地划分为三种：政府主导型、政府与市场合作型和多元主体协同合作型。城市更新初期阶段，主要采取政府主导方式推进;后续不断探索引入市场力量，逐渐形成“政府引导、市场运作”的方式，减轻了政府支出压力;随着权利主体拥有更多的话语权，公众参与影响力的变大，城市更新呈现出政府、市场主体、权利主体、公众等多元主体协调合作。

2 社会资本参与城市更新现状

2.1 行业集中度高

全国百强房企中已有五成以上涉足城市更新领域，其中排名前50的房企参与程度更高。但不同房企进入时间、自身规模、行业经验等方面的差异导致参与规模不一，行业集中度较高趋势明显，部分实力雄厚的企业已在全国各地布局100多个项目，总建筑面积超过7000万。

2.2 更新项目碎片化

社会资本在参与过程中受项目规划、土地形态、产权人意愿、政策支持力度及自身开发项目成本、利润及周期等因素的综合影响，目前所开展的更新项目普遍呈现出“碎片化”形态，难以形成成片、连片开发。

2.3 更新项目类型集中

从市场反映情况看，“拆除重建”类项目由于新增开发工程量大、利润空间较高、投资收益相对较好而成为最有吸引力、社会资本最热衷的投资项目，而“综合整治”类项目，大部分是民生工程，盘活闲置资产的运营收入相对较低，产出远远不足以弥补改造投入，吸引社会资本深度参与难度较大。

3 社会资本参与城市更新的困境

3.1 城市更新顺利开展的政策支撑不足

一是城市更新涉及内容较多，但目前各地出台的支持政策比较集中，以棚户区改造、城中村改造、老旧小区改造项目为主，对于旧厂房改造、城市修补及生态修复等有机更新方面的政策文件偏少;二是政策缺乏连续性，普遍存在基于单一更新行为出台政策，“临时性”特征比较明显，伴随着某项更新工作的结束而失去效力，导致政策连续性不强;三是各政策间融合度不高，配套政策的广度不够，有些地区虽出台城市更新办法，但相应地技术规范、实施细则、流程指导等方面不尽完善;四是城市更新政策突破较困难，包括现行政策与老旧遗留的矛盾、规划指标和现状改造的矛盾、权属及利益的矛盾。

3.2 城市更新开展过程中统筹协调难度比较大

纵观主要城市开展情况，统筹主体的缺失比较常见，长期以部门分类治理为主，相关职能部门按照各自的思路分头推进，缺乏通盘谋划，同时也缺少特定的配合协同部门保障更新工作各方面的有序推进，导致整体性差、实施零散化。另外，城市更新是一项多主体共同参与的行动，涉及多方利益主体的博弈，沟通、协调难度大。以存量城市更新项目为例，政府希望通过存量优化获得土地二次开发收益并改善城市环境、促进城市发展;开发商则旨在通过开发项目获取更高的开发利润;原住户则希望获得高额的拆迁补偿。在与原住户达成拆迁补偿协议过程中，往往出现比例达不到政府规定，即使达到要求，还存在少数“钉子户”寻求高价，阻碍项目顺利推进。

3.3 项目运营难度大

一是城市更新要求的不仅是“拆除重建”，还需要考虑城市发展需求，修复并完善城市功能，推动产业迭代升级，打造、培育和焕发城市发展新动能，如广州市就针对不同圈层的区域属性、特点，对合作企业引入产业类型、数量、产业建设比例提出了不同的需求。二是社会资本组织运营尚存在政策障碍。如老旧厂区改造项目因补缴土地出让金金额问题而搁浅停滞，城中村改造中农村集体经营性建设用地、集体公益性建设用地、宅基地的性质及用途转换仍不顺畅。三是更新后后续运营的顺利开展还存在一定难度。特别是城镇老旧小区建成时间较久，公共维修基金存在用完或者受政策执行不到位没有收取，且老旧小区居民没有付费购买服务的习惯，改造后收取物业管理费实际操作起来并不那么容易。