社会组织提供残疾人支持性就业服务：实践样态、困局与破解路径

唐云霓 周艳玲

摘要：“十四五”规划将残疾人事业纳入国家整体发展安排，强调帮扶残疾人就业，完善残疾人社会福利制度。在积极福利语义下，支持性就业作为一种积极的就业导向型福利，对于残疾人真正融入社会、实现独立生活具有极大价值。为破解我国支持性就业服务的供给主体能力不足困局，对北京市试点项目成效较好的X中心和Y中心进行第三方视角的深度观察研究，发现其在提供服务的过程中面临着服务视角偏差、服务手法偏离、服务持续困难等困境。在新时代残疾人事业发展进程下，为破解这一难题需要变权利视角为能力视角，提取供给实际价值点;服务手法立足受众，注重开发潜在人力资源;规划全景服务发展，增强后续支持。以期探索出一条可复制的支持性就业服务供给的优化路径。

关键词：积极福利;社会组织;残疾人;支持性就业

中图分类号：D669.69文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）15-0157-04

一、引言

根据相关数据，残疾人口占我国总人口的6.34%，其在业水平低于社会平均水平。在现实环境下，重度肢体残疾人和精神、智力残疾者就业更是艰难。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“完善残疾人就业支持体系，加强残疾人劳动权益保障。”体现了党和国家高度重视残疾人社会保障和劳动就业权益，将残疾人就业事业纳入国家整体发展安排。

在此背景下，支持性就业这一新兴的就业服务形式逐渐发展，主要内涵包括薪酬、提供连续性支持和融合性工作环境，致力于实现残疾人尤其是心智障碍者的平等就业和融入社会。我国政策层面的阐述偏向于将支持性就业看作辅助性就业的分支类型，服务对象为心智障碍者与重度肢体残障者。目前我国学术界关于支持性就业的研究集中于实践整体性模式[1]与实践手法总结[2];供给该类服务的市场冲击、政策设计及管理等实践困境研究[3];注重政府正式力量的参与[4]，通过购买服务、项目支持、公设民营等形式进行未来发展方向研究[5]。支持性就业着眼于残疾人全生命周期中所需要的服务，是残疾人群体社会福利的重要组成部分。社会福利的作用包含维护社会公平与将其本身作为促进社会发展的因素两层含义。积极福利主要观点包括福利开支主体多元化、福利契约关系由权利转变为责任、福利开支领域由基本生活资助转变为人力资本投资[6]。究其根本，支持性就业注重对弱势群体人力资本的投资，为其搭建支持系统，以社会组织为载体链接多方提供此类服务则是积极福利思想中福利主体多元的体现。

在当前制度框架下，如何有效地为残疾人群体提供支持性就业支持，满足其平等就业和融入社会的现实需求成为学者关注的问题。

二、实践的样态：社会组织提供支持性就业服务实践个案

在我国，社会组织提供支持性就业服务已有实践，本文选取北京市支持性就业试点项目成效较好的X中心和Y中心进行实证研究，比较分析两种服务模式，以期探索出一条可复制的支持性就业服务供给的优化路径。

（一）创立背景与发展情况

X中心是L市第一家自发的心智障碍者家长组织，于2014年注册为民办非营利社会组织。它以心智障碍者及其家长为服务对象，建立起以“倡导”为中心理念，以融合文体活动、支持性就业、自我倡导、家长赋能为主的项目体系。自2015年至今，X中心共两次承接政府向社会组织购买支持性就业服务项目，评估成绩居同类型项目榜首，成效显著。

Y中心开始主要进行残疾人康复训练，自2008年起提供大龄残障人士的职业评估服务，2012年注册为民办非企业单位，逐渐发展支持性就业服务，以“以人为本位，以家庭为中心，以融合为导向”为康复理念，采用科学循证支持的干预方法，提供全人发展观下的服务。它于2019年接受了北京市支持性就业服务47个个案，成效显著。

（二）服务内容与运行流程

X中心针对心智障碍者提供的服务内容主要为融合活动、支持性就业服务。融合活动分为零门槛进入的快乐营、叠加个性化目标的兴趣营、再叠加生存技能目标的成长营三种类型，旨在构建心智障碍者平等参与融合性文体活动的社会交往空间;支持性就业服务主要是由就业辅导员一对一跟进和支持心智障碍者、实现支持性就業目标的服务。

Y中心针对心智障碍者提供的服务内容主要为康复服务、支持性就业服务，康复服务主要是利用该中心专业技术对心智障碍者进行职业康复和社区化康复训练等;支持性就业服务主要是采用团队个案形式为心智障碍者提供进入社区和企业工作机会的服务。

通过梳理X中心和Y中心的服务内容和服务体系，发现二者差异性与一致性并存。一是二者在进入支持性就业服务前期进行的服务本质上都具备奠基性和倒退保护性，区别在于X中心是提供一种接纳的社交空间，Y中心则是附加专业康复技术。二是二者均形成了一套完整的支持性就业具体服务流程，大都包含前期评估、岗位开发、人员准备、上岗、后续支持等阶段，但其内部的表述与操作手法存在不同。前期评估主要是评估心智障碍者的生活自理能力、行为能力，X中心在此阶段进行筛选，将能力较好的心智障碍者纳入支持性就业的准备体系中，而将未达到门槛的障碍者退回融合活动中;Y中心在进行评估后会针对不同能力水平的对象提供相应的支持性就业帮扶，为基本能力较差的对象提供补救性康复服务，为后期进入支持性就业服务体系奠定基础。岗位开发阶段包含企业动员与岗位的获取，由就业辅导员和企业对接完成。在人员准备阶段，就业辅导员会对即将进入就业环境的心智障碍者进行岗位所需能力及职场人格的培训。上岗阶段，就业辅导员会在真实的就业环境中对心智障碍者进行密集的专业支持，X中心和Y中心的就业辅导员都会在提供支持的过程中主动寻找企业的领班担任自然支持人。当心智障碍者逐渐适应就业环境后，就业辅导员会退出。当心智障碍者出现新的抗拒情况时，社会组织会重新介入，X中心暂无调岗安置场域和方案，主要是将掉岗的障碍者重新纳入融合活动中，而Y中心则会提供短暂时期的过渡阶段，在持续进行职业培训的同时为其寻找新的实习岗位。

三、止步的服务：支持性就业供给现实困局

作为新事物，支持性就业在国内的发展不可避免地面临着多重困境。就供给主体来说，对该福利的供给、发展续能不足，具体表现为服务视角、服务手法的偏差。

（一）视角偏差：照搬服务流程，重权利轻能力

社会组织作为支持性就业的供给主体，是该残疾人福利发展责任的承担者，其首要的服务视角应为对支持性就业服务的概念、操作手法等进行本土化改造和推广。然而在现实中，这种服务视角往往产生偏差，如X中心和Y中心照搬服务流程，忽略实际推广中关键问题的解决。

目前提供该类服务的社会组织多引入国外支持性就业的概念、模式和操作流程，缺乏本土化的特点，实际操作流程大体包括前期评估、岗位开发、人员准备、上岗阶段、后续支持，社会组织在提供该类服务的时候常常会将这几个阶段作为服务完成需要遵循的定律，忽略其在每个阶段中对服务对象、服务环境产生影响的关键价值点，导致服务流于形式，效果不佳。

社会组织在提供支持性就业服务过程中既需对接心智障碍者家长和企业，在承接政府购买支持性就业服务过程中也需要和政府打交道。不论对接主体是谁，厘清支持性就业的实际价值是进行下一阶段倡导服务的前提。X中心在这其中主要以权利视角介入，强调就业是残疾人群体的基本权利，不论是社会或家庭都不应剥夺这份权利。但实际上与强调他们可以具备这种能力相比，强调权利在国内社会环境中所能产生的共鸣和能量并不大，心智障碍者家长和企业、政府对于这种倡导的认同和理解不足，一些人存在偏见，认为心智障碍者没有能力就业，更多家庭选择让他们挂靠在企业中领取残保金，而不是真正就业，企业为了规避风险对于心智障碍者进入岗位大多持抵触态度。

（二）手法偏离：筛选服务对象，偏离服务供给起始点

支持性就业服务的起始点应立足于残疾人群体需求，然而在实践中却常常出现两种服务手法偏离的情况：设置“门槛”筛选服务对象，以企业需求为主对接资源。

支持性就业服务挖掘并帮助残疾人群体的发展性需求，这并不意味着它仅服务于具备就业潜力的残疾人、提供就业帮助的服务内容，而是包含前期综合能力和生活状态的提升、在支持性就业服务下成功进入就业轨道两方面。然而在现有政策环境下，对支持性就业成效的考核以实现就业形式为导向，注重考量表面的投入产出比。这在一定程度上影响了社会组织的服务供给，导致社会组织在该福利供给的起始点就存在偏离，将不符合就业途径的残疾人排除在外。由于社会对于心智障碍者支持性环境的缺失，大部分心智障碍者在生活自理、情绪与社交等方面存在短板，当他们成长到适合就业的年龄时，会由于前期能力达不到基本门槛而难以有效实现支持性就业状态。X中心根据前期对生活自理能力、语言能力评估的结果进行支持性就业服务对象的筛选，在这样的“门槛”设置下，能力较弱的对象难以进入后续支持性就业服务环境，长期存在于无门槛的融合性文体活动中。

在与企业岗位对接时，X中心与Y中心通常会根据总结出的服务对象特质与企业现有岗位进行匹配，根据其接受能力对工作进行步骤拆解、培训。岗位以企业的需求为主要考虑点，由企业根据自身运营发展需要来提供，多为保洁、擦洗车辆等体力劳动岗位，并非适合所有服务对象。这种服务手法看似是立足于残疾人能力和特点，但其实是在适配企业的需求，没有立足于心智障碍者自身能力和认知水平开发合适的岗位，与支持性就业服务本质相偏离。

（三）持续困难：后续支持滞后，现实环境赋能欠缺

支持性就业服务本质上是一种积极的就业导向型福利，其服务供给和服务效果都应呈现可持续性发展。然而在实践中，支持性就业服务面临着服务难以持续化的难题，具体表现为：后续支持滞后，对残疾人在现实情境中就业的赋能不足。

心智障碍者进入就业环境会遇到各种问题，既包括长期以来伴随他们的行为问题，也会出现由于新环境刺激产生的心理问题，这正是需要就业辅导员进行密集支持的阶段，但是问题的复杂性和难度常常会超出就业辅导员的能力。一方面，就业辅导员主要根据其对于该心智障碍者行为和状态特质的了解和以往经验进行相关问题的处理，这放在更加开放和复杂的环境中往往不能完全解決问题，配套的专业性服务支持难以跟进;另一方面，在心智障碍者进入就业环境一段时间后，就业辅导员将会逐渐退出，但是与之配套的支持环境却未建立起来，导致心智障碍者在就业环境中得不到持续性的支持。

获得并上任竞争性岗位并不是支持性就业的唯一目的，也并非所有进入竞争性就业岗位的心智障碍者都能维持稳定的状态和能力。心智障碍者进入就业环境后，能力的持续提升和能力倒退时的倒退保护通道、再次赋能通道是其持续发展的基石。X中心和Y中心在将心智障碍者送上就业岗位之后，并未对其后续工作能力的发展进行赋能设计，更多的是直接依靠现实工作环境和同事的影响。当心智障碍者在工作中受到挫折、产生能力退化等问题时，缺乏岗位“掉落”的倒退机制，而是直接被容纳回基本的文体活动中，前期积累的服务基础未得到有效利用。

四、积极的福利：支持性就业供给优化路径

积极福利理论主张进行人力资本的投资而非直接的救助，其目的就在于培育公民承担风险和适应变化的社会生活的持续性发展能力。在积极福利语义下，支持性就业服务是一种积极的就业导向型福利，具有巨大的发展潜力和社会价值。优化支持性就业服务供给同样需要从服务视角、服务实践手法、服务持续性规划三重路径切入。

（一）主动改变服务视角，多元主体共担福利责任

福利主体多元、互相合作与帮扶是积极福利思想的重要内容之一，X中心与Y中心本身的建立就是这种原则的体现，以其为表现载体，联结政府、公民、企业等多方主体参与助残服务的提供。积极福利思想同时也提出社会组织应主动担负责任、承担相应的风险，即社会组织需要链接其他主体共同承担起该类福利本土化发展的责任，其自身也需主动改变权利倡导和注重流程完整。

首先，应主动承担宣传推广支持性就业理念和融合环境价值观念，这里涉及与三方主体的关系，其一是主动寻求与政府的合作，积极申报政府购买服务项目，采用联合申报、组团申报模式联合同领域宣传力量。其二是精确对接企业需求痛点、消除企业顾虑，动员企业在理解支持性就业价值主张的基础上与社会组织一同开拓适合心智障碍者的内生性岗位资源。其三是回应家长的回避事实、过高期待、过度保护等不当做法，引导心智障碍者家长理解并进入支持性就业服务体系。处理好与以上三方的关系需要社会组织主动转变权利倡导型服务视角，变权利视角为能力视角，心智障碍者本身具有相应的人力资本且是可以实现的，需引导家长关注心智障碍者在支持性就业目标发展中能力的提升，整体能力是朝向越来越好的态势发展且蕴含着可开发的人力资本。

其次，应对支持性就业服务的供给全流程进行价值提取，提炼出影响整个服务效果的关键节点问题。一个完整的项目模式由节点问题、模式设计和专业技术共同构成，在进行服务体系梳理时需要关注在服务流程之外的各步骤所需回应的挑战[7]。社会组织在提供支持性就业服务时应当剖析现有操作流程背后的节点问题，并在此基础上挖掘回应这些挑战的有效手法与专业技术。

（二）服务手法立足受众，福利投资注重潜在价值点

社会组织需积极进行转向，在服务各流程都以心智障碍者群体为立足点配套相应的服务手法，挖掘潜在的人力资源价值点。在服务起始点，根据支持性就业蕴含的综合能力提升与实现最终就业两条通道的潜在价值点，撤掉服务对象门槛，将绝大多数的心智障碍者都容纳进支持性就业服务体系之中。对由于前期能力达不到基本门槛而难以有效实现支持性就业状态的群体，构建适合其发展相应能力的服务体系，或是康复服务，或是情绪训练。针对生活和行为能力较强、具备就业潜力的心智障碍者，则提供工作人格訓练、上岗培训等更高一层次的支持性就业服务。

在服务供给中的开发岗位等阶段，立足于心智障碍者的生理、心理特质是前提，但并不是据此去适配企业提供的岗位需求，而是在企业追求利润最大化的“理性人”考量之外，兼顾企业效益与服务对象持续发展空间。支持性就业是对于心智障碍者人力资本的开发方式，就业辅导员通过对企业现有工作流程的分析、解构、重组，联合企业创造出适合心智障碍者后期持续发展的岗位，在挖掘心智障碍者人力资源价值点的同时，也优化了企业原有工作流程。

（三）规划全景服务发展，增强持续性福利供给

稳定的支持环境是助力进入就业场域的心智障碍者维持现有状态不退化甚至可持续发展的前置因素，而有效且稳定的自然支持人和专业技术层面的持续赋能，是搭建稳定支持环境的关键因素。在心智障碍者进入岗位后，就业辅导员需搭建稳定可靠的支持环境，一方面需要在其就业环境中寻找具备包容和接纳心智障碍者的人格特质的自然支持人，另一方面又需要为其赋能。就业辅导员由于长期陪伴而最为熟悉心智障碍者，可以根据其精神和行为特征以及在特定情况下会产生的反应及应对方式进行梳理总结，在此基础上附加专业康复训练技术，形成适合个体发展的资料包，赋能自然支持人，将这种支持以显性载体传递下去。

当支持环境不足时，社会组织应做好心智障碍者从现有岗位掉落的情况应对，构建实现支持性就业成功形态后的倒退机制。当心智障碍者出现难以胜任现有岗位的能力退化情况或心理受挫时，社会组织应及时介入，有效利用前期积累的服务基础和对倒退原因的剖析，进行针对性支持服务，或是心理疏导、培训强化，削减心智障碍者自身层面的负面因素影响;或是环境再造、岗位调换，重构对心智障碍者就业环境的营造。

五、结语

实现残疾人就业始终是残疾人事业发展进程的题中应有之义，支持性就业本质上是积极福利语义下的一种积极的就业导向型福利。支持性就业的实践发展与国家经济社会发展、制度设计、社会组织发展现状密不可分，要切实促进支持性就业成效提升，还需要理论研究的深入推进。

参考文献：

[1] 杨金转.支持性就业——精神残疾人就业的新模式[J].科技信息（科学教研），2008（18）.

[2] 谢建社，彭焕城.生态系统视野下的残疾人支持性就业探析——以广州S街道为例[J].残疾人研究，2017（1）.

[3] 张民省.残疾人支持性就业的推进策略[J].中共山西省委党校学报，2015（4）.

[4] 龚燕.我国残疾人支持性就业的发展现实及推进路径[J].广西社会科学，2018（8）.

[5] 吴忠良，肖非.社会资源整合：推进残疾人支持性就业的关键[J].学术交流，2018（5）.

[6] 安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴[M].郑戈，译.北京：北京大学出版社，2000：111-132.

[7] 陶传进，朱照南，刘程程，等.公益项目模式：理论框架及其应用[M].北京：社会科学文献出版社，2020.

作者简介：唐云霓（1999—），女，汉族，安徽安庆人，单位为北京化工大学文法学院，研究方向为社会治理与公共服务。

周艳玲（1966—），女，汉族，内蒙古赤峰人，博士，北京化工大学文法学院教授，研究方向为社会治理与公共服务。

（责任编辑：朱希良）