环境公益诉讼激励约束机制的法制构建

摘要：在立法已经确立了环境公益诉讼制度的大背景之下，环境公益诉讼的激励约束机制作为配套辅助机制却未得到应有的重视。构建环境公益诉讼的激励约束机制应围绕公益诉讼基金、胜诉奖励机制、“败诉方负担”三大制度展开。此外还应当配套法律援助、私主体保护制度等辅助机制，以更好地推动环境公益诉讼的发展。

关键词：环境公益诉讼;激励约束机制;法律援助

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）15-0103-03

环境公益诉讼制度与传统围绕私权益展开的诉讼制度有着许多不同之处，其中最突出的是环境公益诉讼往往需要配套激励约束制度才能激发适格主体提起诉讼。环境公益诉讼激励约束机制的构建在我国并未得到立法重视，因此激励约束机制应当如何规定、它的主要内容包括哪些、它又是如何激励和约束适格主体提起环境公益诉讼等问题是本文重点讨论的话题。就学界的观点而言，环境公益诉讼的激励约束机制被认为是保障起诉主体起诉意愿转化为起诉行为进而积极追求胜诉结果的重要制度[1]，该机制主要包括公益诉讼基金、胜诉奖励机制、“败诉方负担”三方面内容。因此，为了解决目前环境公益诉讼面临的适格主体难以起诉或者不起诉的困境，我国的激励约束机制的建立应当重点围绕以上三点，同时配以法律援助、私主体保护制度等辅助机制来实现全方位的覆盖。

一、构建公益诉讼基金制度

法定主体提起环境公益诉讼的积极性极低的原因之一是诉讼成本过于高昂。该成本包括鉴定费用、律师报酬、调查取证支出、时间成本、聘请专业人员支出等，可以说每一项支出都消耗着相应的人力物力。因此，为了打消起诉主体的成本忧虑，建立公益诉讼基金制度是必行之举。

公益诉讼基金制度，是从国家或者地方政府的财政预算中拨出一部分用以成立基金，对提起环境公益诉讼的民间组织给予资金支持，尤其是对占比较大的鉴定费用和律师报酬等进行部分或者全部承担，尽量减少法定起诉主体的诉讼成本，进而提高提起公益诉讼的积极性。这一制度其实在我国部分地区已有实践。比如2010年11月25日，昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，该文件规定，公益诉讼人胜诉的，被告承担的修复环境费用及损害赔偿金应当向昆明市环境公益诉讼救济金专户支付。若公益诉讼人支出的调查取证、鉴定、律师代理等相关费用是由救济基金专户支付的，则该费用可由被告直接向救济基金专户支付。不过，这一制度虽然历经多年却仍未在我国“开花结果”。其原因既有各地司法水平不一，难以短时间内推广，也有立法者担忧出现滥诉的情况等原因，同时该制度在具体实践中也存在着诸多问题，尤其是如何确保该基金的资金来源稳定：是来源于地方政府支出，或是由社会捐助？当环境公益诉讼案件数量水涨船高后，将会难以支持起公益诉讼，比如2011年云南铬渣污染事件，有鉴定机构开出700万元生态环境损害鉴定费用的报价，让起诉主体“自然之友”不得不停下脚步。如果一段时间内出现类似几个的案子，那么毫无疑问这种资金缺口是十分巨大的。

如果不借助上述两种方式，还可以依靠福利彩票积攒基金的资金。首先，以发行彩票形式收集社会资金用以公益事业在我国早已经实践多年，这方面已经有一套完整的经验可以借鉴。这种思路能够在更深更广的范围内影响社会公众的认知和消费观念，同时可以扩大环境公益诉讼的影响力，而且这种方式募集资金的效率远远高于前两种方式。但要注意的是，对公益诉讼基金的监督与管理也是重中之重，由于三种路径可以由当地政府视情况而定，在经济水平较高的地区，前两种资金来源可以占比较高，在经济水平较低但是环境纠纷较多的地区，可以用发行彩票的方式来募集所需资金。环境事故高发、污染情况严重或者以能源开采为主要经济来源的地区，可以同时选择三种路径，预防可能发生多起环境公益诉讼的情况出现。另外，国家也可以发行全国流通的环境基金彩票，通过这个渠道募集的社会资金可以有偏重地补充给部分地区的环境公益诉讼基金。

二、构建胜诉奖励机制

胜诉奖励机制，顾名思义，即在环境公益诉讼中，最终胜诉的原告能够获得额外的奖励，用以鼓励更多的适格主体提起环境公益诉讼。那么，这一额外的奖励从何而来？目前国内外较为一致的实践经验是从败诉方的赔偿金或者罚金中分出一部分给予胜诉的原告。比如，美国《反欺骗政府法》规定任何人发现有其他主体欺诈美国政府钱财后，有权以美国政府的名义控告对方，胜诉之后分享一定的罚金数额作为奖励[2]。这一经验完全可以适用于构建环境公益诉讼制度，奖金的来源可以从败诉方的赔偿金或者罚金中划拨出来。

但是，应當指出的是，倘若胜诉奖励机制的奖金是从败诉方的罚金或者赔偿金中划分出来的，那么如果某个环境公益诉讼中原告的诉讼请求并不涉及金钱或者物质方面的赔偿请求，这种情况下，应当如何合理运用胜诉奖励机制[3]？又比如，对于检察机关而言，提起环境公益诉讼是其职责之一，那么检察机关是否应当适用胜诉奖励机制？

针对上述问题，应从不同角度来予以论证。“奖励”包括物质奖励和精神奖励，二者都能不同程度地调动个人和机构的积极性。因此，在肯定物质奖励的前提下，也不应当否定精神性奖励对于积极性的正向刺激作用。假设在已经确立了激励制度的前提下，对于在诉求中不要求物质性赔偿的环境公益诉讼，应当尊重原告的诉讼意愿与维护公共利益的初心。法院也应当保持中立地位，仅仅只需要规定在立案时，履行告知胜诉奖励机制的相关规定的义务即可，然后将这一选择权交由原告自由选择，无需进行过多干涉。同时，相关环保部门应当对于环境公益诉讼的胜诉原告进行表彰，同时颁发锦旗、组织媒体宣传。对于检察机关，则不应当适用胜诉奖励机制。因为设置胜诉奖励机制的立法目的是鼓励广大适格主体提起环境公益诉讼，保障原告的诉讼利益。检察机关很明显就不在此列中，因为法律法规明文规定了检察机关的环境监督职权，它必须尽职履行，而不是通过各类机制调动检察机关的积极性去保护环境。更重要的是，检察机关行使职权有政府财政支持，即便是面对天价的鉴定费用，也不必像其它诉讼主体一般过多考虑诉讼成本和审判结果。另外，由于检察机关代表着公权力，因此还能在一定程度上抵御外界因素的干扰。所以激励制度并不能、也不应该适用于检察机关。当然，并非完全不能对胜诉的检察机关进行嘉奖，而是可以从内部奖励的方式对相关人员进行表彰，这一方式依然可以极大调动检察机关提起环境公益诉讼的积极性，并不需要依靠外部性制度来协调。

三、构建败诉方负担制度

败诉方负担制度主要是指，当诉讼提起后，胜诉一方的诉讼成本由败诉方承担。在败诉方负担规则之下，原告对其诉讼收益与诉讼成本将会有一个比较清晰的预判：一旦胜诉，自己的诉讼成本将获得全额补偿;一旦败诉，不仅自己的诉讼成本付之东流，还得承担对方的诉讼成本[3]。它和胜诉奖励机制既类似，但又有不同，相同之处在于它们都关乎诉讼经济利益，而且都能在很大程度上抵消当事人的诉讼成本。不同之处在于前者针对诉讼成本，后者针对的是诉讼之外的额外奖励，而且二者的制度设计侧重点也不同，前者侧重防止滥诉，后者侧重提高适格主体的起诉积极性。

对于诉讼成本明显高于其他私益诉讼的环境公益诉讼来说，比起奖励机制，败诉方负担制度可以在更大程度上降低诉讼当事人的成本忧虑。而这又使得其在防止滥诉上略胜一筹，其原因就在于，对于别有用心，迫切想要拿到胜诉奖励者而言，其高昂的诉讼成本在胜诉奖励面前反而可能占据较小的部分，如此只要极尽手段赢得诉讼即可，这一结果依然有可能导致滥诉。而败诉方负担制度则可以预防该局面出现，若是出于谋利而不顾一切提起诉讼，那么败诉的成本就会变成两倍（己方和对方的诉讼成本），如此能有效制止蓄意滥诉行为的发生。

如上所述，败诉方负担规则应同时具备正诉激励、滥诉预防与行为矫正三重功能，因而有学者认为其应当作为激励机制的最佳举措[3]。但是这一说法并不妥当。首先，激励制度本身就不是一种或者两种制度就能完全构建起来的，在实践中，面对不同的情形应当适用不同的制度才是正确的做法。比如，由检察机关为原告提起的环境公益诉讼便不能适用胜诉奖励机制;由私主体提起的不涉及金钱或物质诉求的环境公益诉讼则应当灵活地适用胜诉奖励机制，可以对其进行精神性奖励;环境公益诉讼基金更多适用于无力承担巨额诉讼成本的当事人，在诉讼前期能够给予足够的资金推动诉讼进程;败诉方负担机制是侧重于将诉讼成本转移至败诉方，它并不必然地和其他机制产生理念和实践的冲突。因此，几种机制是可以彼此共存和同时适用的。

四、构建环境诉讼的法律援助制度

法律援助制度其实早有实践，而且该制度较为成熟，可借鉴的经验较为充足。在环境诉讼领域，由于环境纠纷往往涉及环境科学、化学、环境法规、医学等知识，因此对诉讼当事人的专业素养要求较高，这一门槛成为许多诉讼当事人，尤其是起诉主体難以全力投入诉讼的原因之一。在我国，目前大部分执业律师并不一定拥有足够的环境专业知识，对环境法规并不熟悉，因此，需要建立环境诉讼的法律援助制度，在环境公益诉讼中引入专业人员来辅助诉讼当事人参与诉讼。此处的专业人员包括具有经验的环境科学工作者、相关学科的高校教师、仲裁委员、行业协会会员等群体。

在这里应当指出的是，在其他诉讼领域，法律援助制度主要是为了援助没有足够的财力提起诉讼或者参与诉讼的当事人。然而，在环境公益诉讼领域，起诉主体并不一定是没有财力，仅仅只是相对于巨额的诉讼费用难以独立支撑，或者仅仅是诉讼当事人自身不具备掌握某一领域的知识，又或是在县城乡镇范围内，难以得到某种专业人才的协助。所以，此处的法律援助制度并不完全为了所谓的“弱势群体”，而是针对没有拥有足够专业知识的诉讼主体提供法律援助。面对真正无力支撑诉讼成本的起诉主体，那么应该在适用上述三种激励制度的基础上，指派有经验的律师辅助起诉方，相关的行政部门和符合条件的环保组织也可以支持起诉;对于在诉讼过程中，需要跨专业知识的人员时，可以根据需求，依靠司法资源和行政力量，寻找特定专业人才，提供技术和智力支持。

五、构建私主体保护制度

私主体保护制度是指适格主体在提起环境公益诉讼后，应当对其人身安全、财产安全、个人隐私等方面进行保护，防止遭受恶意侵害。该制度的构建考量，是基于对处于弱势的私主体的保护。在实践中，不乏有个人或者组织起诉实力较为雄厚的污染者或者是政府机构，但是败诉方极有可能出于报复而采取各种手段，极有可能对私主体的人身和财产造成威胁。因此，除了强调要激励适格主体提起环境公益诉讼的积极性，也要保障私主体的安全，同时也要保障其亲属的人身安全。因此，可以在诉讼期间乃至诉讼结束后，根据当事人的请求，提供必要的保护，如可以规定在当事人进出法庭审理的过程中必须有安保力量同行，或若被告人有明显的证据表明其有意图采取报复行为时，可以将被保护人员的出行也纳入安保范围，并保护其家人的工作地址、资产、生活地址等隐私。又比如，对于提起环境公益诉讼的检察方成员，尤其是对重大、复杂的环境公益诉讼案件在诉讼期间乃至诉讼结束后一段时间内，除其犯下严重的过错，否则不得以其他理由随意调动或者任免，对于法定其工资待遇、法定福利不得随意克扣或者削减，对于检方成员的亲属，也可以视情形采取一定程度的保护措施，防止遭到恶意报复。

另外，建立责任追究制度，这是针对施加报复方所建立的追究责任制度。当有证据表明被告人有意图或者已经开始实施报复行为并且造成一定的侵害结果时，除了应当追究其民事或者刑事责任之外，还必须让其在诉讼过程中承担不利的后果：如要求侵害人不得延迟递交诉讼费用、不得申请解除财产冻结状态等，将诸多不利后果施加于加害方，以有利于诉讼进行。

六、结语

完善胜诉奖励、败诉者负担、环境公益基金制度是构建环境公益诉讼激励约束机制中最为重要的内容，同时应当构建作为辅助型的法律援助、私主体保护制度制度。以上机制并无先后和优劣之分，彼此之间是相互配合的关系。必须借助不同的路径来构建科学、完善的激励约束制度，提升广大适格主体提起环境公益诉讼的积极性。

参考文献：

[1] 余彦.驱动视角下消费民事公益诉讼的主体安排及其激励机制[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2018（5）.

[2] 颜运秋，罗婷.生态环境保护公益诉讼的激励约束机制研究[J].中南大学学报（社会科学版），2013（3）.

[3] 郭雪慧.社会组织提起环境民事公益诉讼研究——以激励机制为视角[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2019（3）.

[4] 傅沿.困局与破解：我国环境公益诉讼成本分摊规则的功能主义审视[J].法官适用，2016（5）.

[5] 陈亮.环境公益诉讼激励机制的法律构造——以传统民事诉讼与环境公益诉讼的当事人结构差异为视角[J].现代法学，2016（5）.

作者简介：黄之奇（1996—），男，汉族，广东汕头人，单位为广东外语外贸大学，研究方向为环境法、民法。

（责任编辑：王宝林）