日本科研经费监管经验及对我国的启示

李劲 潘昕昕 涂平

摘 要：在科技领域“放管服”改革的不断深入背景下，科研管理机构与科研经费承担机构如何加强监督统筹、精简检查评审流程、创新服务方式、减轻科研人员负担，成为科技领域“放管服”改革落实的关键问题。这些机构需要从全局高度，以问题为导向，借鉴国外先进经验模式，研究建立新形势下科技经费监管新范式。文章以日本文部科学省为例，梳理了日本科研经费监管的主体、监管政策和监管举措，分析了日本科研经费监管体系和统一的监管制度，总结了日本科研经费监管内外结合的措施和多项以预防为主的服务举措，提出了对我国科技经费监管具有一定启示与借鉴意义的建议。

关键词：科研经费;监管制度;监管体系

中图分类号：G311 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.08.07

Abstract：In the background of the Reform of Simplification and Decentralization further proceeds in the area of science and technology， how scientific research management institutions and research funding implementers reinforce their supervision and overall planning， streamline their examination and review，innovate their services， and relieve the burden of researchers become a key in their reform of simplification and decentralization. It is necessary to draw lessons from overseas experience and meantime study the feasibility of new supervision paradigms for scientific research funding in the new circumstances based on the overall situations and outstanding problems. Taking the Ministry of Education，Culture，Sports，Science and Technology of Japan as an example， this article reviews the entities，policies and measures of scientific research funding supervision in Japan，analyzing the research funding supervision system and the unified supervision institutions in Japan. Based on this，it summarizes the integrated measures of supervision both internal and external，reviews various prevention-focused service measures， shedding some light on Chinas scientific research funding supervision.

Key words：Sucientific research funding;Regulatory system;Supervision systems

近年來，我国深入推进科技领域“放管服”改革，在科研项目经费管理方面出台了一系列重要政策文件，要求建立完善以信任为前提的科研管理机制，并提出了科研经费管理改革的具体举措，包括简化报表和流程、取消科目比例限制、下放预算调整权限、允许结余资金留用、加大间接费用绩效激励力度等，给予科研人员更大科研经费管理自主权。与此同时，为不断提高科研经费管理水平和科研经费使用效益，国家还要求加强科研项目经费的监督检查，建立健全监督检查机制和措施。在此背景下，如何加强监督统筹、精简检查评审流程、创新服务方式、减轻科研人员负担，成为科技领域“放管服”改革落实的关键问题。这需要从全局高度，以问题为导向，借鉴国外先进经验模式，为我国建立新形势下科技经费监管新范式提供有益借鉴。

在研究日本科研经费监管方面，国内学者从不同方面提出了很多对我国建立科技经费监管范式的新思路和先进经验。例如，日本文部科学省将竞争性科研经费部分委托给其下属的独立行政法人机构——日本学术振兴会管理，减少了政府直接行政干预的色彩[1]，构建了公开透明的跨部门科研管理平台[2]，统筹政府各部门科研项目经费配置，确保经费配置效益最大化，避免经费配置过程中的重复配置或过度集中配置[3]。高校建立了对科研项目经费每年开展内部审计工作的内审机制，建立了科研人员不违规使用科研经费的承诺制度[4]。项目承担单位违规支出科研经费的情况，项目管理单位会令其返还科研经费或者是取消该单位申请科研项目的资格[5]，要求受资助的机构每年向主管部门提交《实绩报告书》，说明经费支出情况和目标完成情况[6]。但是国内学者的研究不够系统化，主要集中在科研经费监管的某一方面。

一、日本科研经费监管主体

日本的科研经费1监管体系主要由国会、政府部门（内阁府下辖的综合科学技术创新会议、文部科学省、经费分配机构JST和JSPS）、项目承担单位、广大国民和媒体组成。

（一）日本国会审定年度科研总预算和审议科研经费决算

日本的科研经费由各省厅根据国家科学技术基本规划自主制定本省厅的科技预算而后提交财务省，财务省将国家科技总预算报请综合科技创新会议审议，再提交国会审议通过。日本科研经费按预算计划专款专用，不得随意更改用途，预算的20%可以机动使用，但决算表要报告国会，如与预算相差太远，使用单位将受到国会的批评。

（二）政府部门是外部监管主体

日本综合科学技术创新会议是日本科技管理的最高决策机构，其主要职责是在总理大臣的直接领导下，总揽全国科技创新大局，综合策划科技政策，统筹协调各省厅（部委）行动。文部科学省负责本部门的年度科研经费预算，委托下属的“独立行政法人”或“国立研究开发法人”开展经费的分配和管理工作。文部科学省的职能部门——研究振兴局负责科研经费不当使用和科研行为不端的相关政策制定、处罚、举报调查等。文部科学省下属的“日本科学技术振兴机构”（简称“JST”）和“日本学术振兴会”（简称“JSPS”）负责经费的派发和监管，JST主要负责国家重大科技计划项目的组织和经费管理，JSPS主要负责从日本全国各地征集自主研究项目的组织和经费管理，这两家机构分别对各自发放的科研经费进行监管，对项目承担单位实施监管普及教育。

（三）项目承担单位是内部监管主体

日本的国立大学、公立大学、国家科研院所等项目承担单位基本采取同样的经费监管制度，即采取内部和外部双重管理体系。内部管理由项目承担单位开展，对单位自身和科研人员进行监督管理。外部管理由政府部门和公众对其监督管理。

（四）民众和媒体发挥监督作用

自1994年起，日本各地陆续建立了民间行政观察员制度。民众自发成立“全国公民权利代言人联络会议”对政府行为进行监督，检查纳税人的钱到底是怎么用的。全国公民权利代言人联络会议时常向政府部门及其使用国家经费的部门提意见，要求将财务信息公开、提高公共开支的透明度;他们可以通过预约，查阅非涉国家机密的材料及财务凭证，发现问题时会与媒体合作进行曝光。

二、日本科研经费监管政策

日本对国家财政投入的科研经费的监管，原则上按照文部科学省2014年2月修订的《研究机构的公共科研经费管理监察指南（实施准则）》（以下简称《实施准则》）进行管理。该《实施准则》的主要内容包括以下几点：

（一）明确了项目承担单位的相关责任

要求项目承担单位明确责任人，包括最高责任人、总体管理责任人、合规推进责任人的职责范围和权限，整肃运营和管理机制与环境，包括单位内部规定应统一、明确，设置咨询窗口、明确职权范围、培养提升科研岗和管理岗职员的科研公正意识，对检举揭发要了解事件全貌并迅速回应，惩处过程透明;要求项目承担单位掌握不当行为发生的要因，设定和实施预防措施;要求项目承担单位制定预算执行确认机制，制定防止与相关采购机构发生粘连关系的制度;要求项目承担单位在机构内部建立负责人信息共享机制;要求项目承担单位建立具有时效性的监测体制和办法，如建立对机构整体的监测、风险监察机制。

（二）强化了文部科学省及经费分配机构对项目承担单位的监管职责

1.明确规定文部科学省等机构实施对项目承担单位机制建设的相关调查，对机制建设不完善的单位可采取如削减间接经费额度等措施。2.要求文部科学省、经费分配机构（JST和JSPS）对项目承担单位上交的经费违规最终调查报告提出处置意见。3.要求各项目承担单位提出书面自查报告，每年制定履行状况实施方针，除了已发现的存在经费不当使用状况的单位外，文部科学省和经费分配机构还根据竞争经费等的领取状况抽取一定数量的项目承担单位展开调查。

三、日本科研经费监管举措

日本科研经费监管主要包括文部科学省及其下属经费分配机构对项目承担单位的科研经费实施外部监管，和项目承担单位对自身科研经费实施内部监管。

（一）政府部门的外部监管举措

1.文部科学省

文部科学省要求項目承担单位进行报告和自查;要求申报单位在出现违规行为时及时报告文部科学省;要求项目承担人员和承担单位（抽取一定数量）每年提交自查表。

实施多种形式的调查。实施机动调查，如对项目承担单位和项目负责人实施机动调查，对高风险部门和高风险领域进行集中和机动的监察，对紧急且临时发生的案例进行机动调查;对发生违规的承担单位进行改善情况调查，掌握内部调查的情况和制度，针对特殊性质项目（如软件开发等）非专业人员难以查明的项目，导入专业监察团队进行监管。

公开曝光违规案例。设立举报窗口，对违规案例进行官网公布，公布违规案例的调查结果、违规内容、处罚措施等;要求项目承担单位必须公布调查结果和整改措施，并要求必须公布违规人员姓名;要求项目承担单位对违规项目调查时必须向文部科学省和项目分配机构提交中期报告和调查结果报告，收集此类报告作为第一手资料分析案例并作为教材分发给科研人员、项目承担单位，提高不能违规的意识。

建设和完善防范违规的环境。自2014年4月起，承担日本国家科研项目的所有科研人员在获得项目资助时必须签署“誓约书”，承诺公正有效地使用科研经费，珍惜纳税人的宝贵税金，杜绝不正当行为，誓约书中除本人签字外，所属机构法人代表也必须做出监管承诺;针对项目的采购企业，要求必须提交不配合经费违规行为的保证书;制定针对采购企业的自首宽大政策，如违规发生时能够自首，可以缩短停止交易年限或免除处罚。

对违规行为进行处罚。对违规的科研项目，将在文部科学省网站公布违规内容概要、违规人员姓名及所属机构，并对其承担和正在申报的其他竞争性资金项目给予限制。对违规科研人员的处罚主要有4种：机构内部的人事处罚（解雇、停职、减薪）、刑事处罚（以欺诈罪提起控诉）、不正当使用金额的返还（不正当金额使用当日起至规定返还期限止加利息返还）、限制竞争性经费的申报。具体处罚措施有4项：（1）对违规使用科研经费的当事人、同谋及该科研人员所属机构给予返还部分或全部科研经费，取消项目申报资格1—10年的处罚;（2）对承担单位根据情节轻重采取削减间接经费、文部科学省增加“管理条件”的处罚措施;（3）对利用不正当手段骗取科研经费的当事人及同谋人，给予全额返还科研经费及取消项目申报资格10年的处罚;（4）对情节严重的提起民事或刑事诉讼。

2.经费分配机构

JST和JSPS分别对各自发放的科研经费进行监管，年度被监管对象按照综合科技创新会议发布的名单执行。经费分配机构的主要监管举措包括：要求科研人员申请科研经费前必须接受科研伦理教育课程的学习，项目签约时需要确认科研伦理教育是否完成;设立举报窗口，公布举报办法;在官网公布本机构处理的违规案例，公布内容包括违规人姓名、所属机构、发生违规的项目名称和经费额度、违规的具体内容、处罚结果等。

JST针对科研人员和项目承担单位进行如下处罚：针对科研人员，采取中止执行与被认定人有关的科研项目的全部或部分项目经费;取消录用该人员申请的项目;要求该人员退还与违规使用有关的科研经费的全部或部分;限制该人员申请和参加JST管理的科研项目资格;被认定为“国家科研经费公费私用”，无论其金额大小，当事科研人员在科研经费申请资格上或参加资格限制上将会受到最严厉的处罚。在以往案例中，擅自挪用国家科研经费，被逮捕、拘留、起诉并获刑的情况很多。除上述各项外，JST还将对违规的个人或单位进行其他必要的处分：针对项目承担单位，对分配给项目承担单位托管的科研经费，JST将削减间接经费额度;停止与该项目承担单位签订新的与科研经费有关的合同;要求该项目承担单位退还与违规使用有关的科研经费的全部或部分。

另外，对下述情况JST不限制其申请资格，但将给予严重警告。

*1的情况中，被认定对社会的影响较小，行为的性质恶劣程度较低，并且违规金额较小。

*2的情况中，被判断对社会的影响较小，行为的性质恶劣程度较低。

（二）项目承担单位内部监管举措

日本的国立大学、公立大学、国家科研院所等项目承担单位的内部管理措施主要包括：1.完善经费管理和监察机制。依照2014年2月18日修订的文部科学大臣决议案，各承担单位必须建立健全经费管理和监督体制。2.提交经费管理和监察实施报告。经费管理和监察实施报告必须在各年度项目申报时提交，承担单位应对照《实施准则》，对本机构的监察机制、管理制度进行自查和自评，并将报告提交文部科学省。3.加强对财政资金的管理。各承担单位必须掌握财政资金的执行情况，并对科研经费的执行情况进行定期督察。4.对财务负责人进行事前备案。各承担单位需要在项目申报时选定本机构的财务负责人及该项目的财务管理人，并报经费派发机构备案。5.收集和保管誓约文件。在项目收到同意立项意向通知后，各承担单位需要要求项目负责人提交誓约书（遵守各项规定，决不发生科研不正当行为的确认书），并对誓约书内容进行确认和妥善保管。6.举办研讨会、培训会。为了防患于未然，各承担单位需积极组织本单位科研人员、行政人员召开科研经费使用的培训会和研讨会，加强和提高对科研经费合理使用的意识，避免不正当使用行为的发生。7.严格实施内部监察。依据2014年2月18日修订的文部科学大臣决议案，项目承担单位每年应依照本机构的实际情况，对大约10%的财政资助项目进行监察，并将监察结果报送文部科学省。监察不只是书面的，对经费使用状况、物品采购和入库情况等都要进行严格和彻底的核实。8.报送调查结果。发现有财政资金的不正当使用时（包括怀疑出现不正当使用的情况），各承担单位必须迅速开展调查，调查结果报送经费派发机构。9.强化承担单位的配合职责。经费派发机构对财政资助项目的经费管理和监察实施进行实地检查时，各承担单位必须积极配合。10.返还间接经费。财政经费发生不正当使用时，各承担单位必须按照经费派发机构的指示，返还间接经费，同时必须向经费派发机构提交防止不正当行为发生的改进方案。

四、日本科研经费监管服务措施

（一）文部科学省

文部科学省的经费监管服务主要是制定了多项事前预防措施，包括以下6个方面。

1.加强对政策的解读。对国家科研经费监管制度进行解读，对主要违规行为进行界定和解读，编制问题例集。

2.要求项目承担单位建立责任体系。《实施准则》要求项目承担单位必须有明确的监管责任体系和规章制度才可有资格申请国家科研经费。项目承担单位须按照明确统一的规章制度进行运作，规章制度应体系化、具有可操性、符合本机构的实际情况。单位内人员需对规章制度做到周知。

3.普及事前教育。要求项目承担单位必须规范参与国家经费运营、管理的本单位所有人员的行为，对全体成员充分说明违规案例出现后对本机构的影响、举报流程、当事人的赔偿责任、经费分配机构对本机构及当事人今后申请项目时的限制规定等。

4.强化项目申报管理。要求项目承担机构内部涉及运营管理的所有人员提交誓约书，誓约书包括遵守本机构规章制度、不做违规行为、做了违规行为愿承担本机构的处罚和法律责任等内容。

5.要求项目承担单位加强内部管理。明确举报流程并使全体员工周知，保护实名举报，防止恶意举报，制定对被举报人的诽谤中伤保护制度。要求项目承担单位对违规案例实施信息共享，并对内外公布本机构的监管规章制度和举报窗口信息。要求项目承担单位对预算执行、设备采购、临时劳务人员雇佣等可能发生违规的环节进行事前和事后的监督和检查。

6.舉办全国性科研公正研讨会。参加对象为大学、科研机构、企业、公益财团法人、独立财团法人的管理人员、科研人员、科研伦理教育责任人等。会议主要议题有年度科研经费履行状况的调查结果、科研伦理方面专家的主题演讲、项目承担单位的举措、案例介绍。

（二）经费分配机构

1.制定科研伦理教材。日本科学技术振兴机构（JST）制定两种科研伦理教材，涉及科研行为违规和科研经费违规的内容。教材分别由违规行为的定义、违规案例、处罚规定、自查表、举报窗口信息等内容组成。教材是日文、英文、中文3种语言的合订本，有电子版（DVD）和纸质版两种。日本学术振兴会（JSPS）制定的科研伦理教材（日文和英文版）内容包括“什么是有责任的研究活动”“把握研究机会”“推进研究工作”“发表研究成果”“推进联合研究”“规范使用科研经费”“为科学研究质的提高该如何做贡献”“科学工作者的社会责任”8个部分。开设面向科研人员和项目承担单位的网站，网站内容包括电子教材、个人和机构的线上线下学习课程的预约等。

2.举办科研伦理讲习培训班和研讨会。以参加项目的所有研究人员为对象，举办科研伦理讲习培训班，项目研究人员可在网上参加培训。培训班可以自由申请，申请培训前必须要完成所属机构的内部科研伦理培训。JST向申请机构派出讲师，举办讲习培训。举办国内科研伦理方面综合研讨会及科研伦理国际研讨会。

3.设立科研伦理和科研经费合理使用的网页咨询窗口。

4.收集整理科研违规案例，提供给其他项目承担单位参考和借鉴。

五、日本科技经费监管对我国的启示

（一）构建完善的科技经费监管组织体系

日本建立了主要由政府部门、公众外部监管和项目承担单位内部监管组成的科研经费监管体系。政府部门监管主要是由各省厅（如文部科学省）和经费分配机构（如JST和JSPS）执行具体的监督管理和处罚措施。项目承担单位内部监管制度健全，建立了包括完善经费管理和监察机制、实施经费定期自查、提交经费管理和监察实施报告、加强财务人员备案和誓约书管理、组织人员参加经费使用培训会和研讨会、上报调查结果、加强配合政府部门调查的职责、返还间接费等举措。促使项目承担单位健全内部监察制度是文部科学省设置项目申报的门槛，要求只有各类监管措施齐全的单位才有资格申请项目。

建议我国构建“权责明确”的科技经费监管组织体系。我国应在目前经费监管体系的基础上，建立并完善政府监督、承担单位监督和外部监督的“三级监督体系”，实现“分级管理、权责明确、规范透明、互相制衡、运转高效”的监管机制，实行上下联动、横向联合的立体监督體系。

（二）制定并实施统一的科技经费监管政策

《实施准则》是文部科学省统一制定的科研经费监管实施准则。其重点包括：1.强化文部科学省及经费分配机构（JST和JSPS）对项目承担单位的监管职责。调查项目承担单位的机制和制度建设情况，对机制不完善的单位可采取相关措施;对项目承担单位上交的经费违规最终调查报告提出处置意见;抽取一定数量的项目承担单位实施调查。2.明确项目承担单位责任。要求整肃运营和管理机制与环境，设定和实施预防措施，建立负责人信息共享机制，建立具有时效性的监测体制和办法等。各项目承担单位按照《实施准则》，对本机构的监察机制、管理制度进行自查和自评。另外，文部科学省建议设立全国统一的国家科研经费监管机构，各省厅间统一管理、统一施策，《实施准则》在各省厅也尽可能统一运用实施，该政策建议已报综合科技创新会议。

建议我国制定并实施各部门统一的科技经费监管政策。明确科技经费违规行为的定义和内涵，并对科研经费违规使用行为进行分类和梳理，形成负面清单。在有条件的科研项目中按照统一的经费监管政策实施监管，在此基础上推动不同主体监督结果的信息共享和互认互用，最大限度地降低违规行为对科研活动的干扰，并实现对科技经费违规行为的联合惩戒。

（三）强化对项目承担单位的监督检查

在强化监管方面，日本要求项目承担单位在出现违规行为时及时报告文部科学省，并抽取一定比例的项目承担单位和人员每年提交自查表。实施多种形式的调查，如针对不同情况实施机动调查、集中监察、改善情况调查等，并委托专业团队进行监管。加大举报和曝光力度，设立举报窗口，在官网公布违规案例的相关信息，包括承担单位及相关人员姓名等。

建议我国建立科技经费违规行为的主动发现机制。1.完善监督检查机制。建立统一的年度监督检查计划，减少科技项目表格填报次数和检查次数。开展以“飞行检查”方式为主的随机抽查工作，采用“事前不打招呼、直奔现场”的“飞行检查”工作方式，开展现场检查工作。在监管过程中随机抽取检查对象、随机选派检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。2.要求承担单位自查。政府监管部门制定完善科技项目经费自查表，要求项目承担单位和承担人员每年提交自查表，并要求项目承担单位在发现违规行为时及时报告政府监管部门。3.完善举报发现机制。在政府网站设立举报窗口，可通过在线填写举报内容或通过拨打在网站预留的举报电话等方式进行举报。

（四）完善科技项目申报前的预警管理

在提前预警方面，日本要求项目承担单位在项目申报前先了解和掌握其应承担的责任和违规时会受到的处罚。在项目申请成功签订项目合约之前，要求项目负责人、项目承担单位第一负责人、财务负责人、采购企业负责人分别签署承诺书，要求项目负责人必须完成科研伦理培训并签署已完成培训确认书。这些举措意在使违规防患于未然。

建议我国完善项目申报前的预警管理，强化对科研单位承担科研项目之前的预警措施。相关措施主要包括：在项目申报前，要求课题负责人及项目成员签订“承诺书”，承诺合理合规地使用科技经费，不发生违规行为等。要求课题负责人及项目成员完成相关政府部门举办的科研伦理培训等，并取得培训合格证书的，才可以申报科技项目。在申报科技项目前，要求项目承担单位规范本单位全体人员的行为，让参与科技项目的人员充分了解违规行为对本单位的影响、举报流程、当事人的赔偿责任及对当事人的处罚措施等，提高科研人员遵守科研道德的意识。

（五）加强以防范为主的科技经费监管服务

日本政府部门重视事前防范，将服务端口前移。文部科学省对科研经费监管制度进行解读，对主要违规行为进行阐释，编制问题例集，举办全国性科研公正研讨会等采取多项事前预防措施。经费分配机构编写不同语言版本的详细的科研伦理教材，举办科研伦理培训班和国内外研讨会，设立科研伦理和科研经费合理使用咨询窗口;收集整理科研违规案例，提供给其他科研机构参考和借鉴。

建议我国加强以防范为主的科技经费监管服务体系建设，采取多种措施为科研单位提供服务。例如，加强前端培训，组织或委托第三方对科技项目承担单位开展有计划的法律、法规宣传和培训活动;编制教材和“百问百答”手册，编制科研经费监管法规政策解读汇编，收集科研违规案例整理成册，提供给项目承担单位参考和借鉴;编制科研经费使用规范和防止科研违规行为发生的“百问百答”手册，免费提供给项目承担单位。设立科研经费管理咨询窗口，通过相关网站在线填写或拨打电话的方式进行咨询;举办国内国际科研伦理综合研讨会。

（六）采取多种形式的经费监管处罚措施

日本政府部门对科研经费违规行为，采取向社会公布违规案件概要、违规人员姓名及所属机构等内容，并分别对项目承担单位和科研人员进行处罚，主要包括：针对项目承担单位，削减其间接经费，停止与其签订新的科研经费合同，退还全部或部分违规经费等;针对科研人员，中止执行与其有关的科研项目的全部或部分经费，取消录用其申请的项目，退还全部或部分违规经费，限制申请科研项目资格等;最重要的是，如被认定为“经费公费私用”，将受到最严厉的处罚，如逮捕、拘留、起诉并获刑。

建议我国对违规行为实施多种形式的经费监管处罚措施。1.强化部门间联合惩戒机制。完善科研经费重大违规案件的联合调查机制，推动建立重大案件跨部门、跨地区联合调查和联合惩戒。各部门按照职责权限和任务分工开展调查工作，汇总分析，落实处理意见。建立“一处受罚、处处受限”惩戒机制，杜绝“此处受罚、他处享高誉”情况。2.完善问责制度，分类约束、惩戒承担单位和科研人员，对不遵守法律法规造成的重大损失要提高违法违规成本，依法追究有关责任人的行政和法律责任。

注释：

1.本论文所称“科研经费”是指日本财政经费支持国内大学、科研机构等开展各种研究活动的经费，属于竞争性经费。

参考文献：

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