关于国家数字经济创新发展试验区建设的思考与建议

李志起 张灵

摘  要：自《国家数字经济创新发展试验区实施方案》发布以来，我国多个省市根据自身发展基础与特色，依托政府数字经济统筹协调工作机制，以“新基建”为发力点，围绕数字生产要素充分流通、数字要素高效配置、机制体制构建等数字经济发展关键问题，有针对性地开展试验区建设与探索工作。文章总结归纳了河北省（雄安新区）、浙江省、福建省、广东省、重庆市、四川省等6个省市具有地方特色的路径探索经验、问题与不足，并在此基础上提出改进措施建议，以期为全国更多省市提供相关规划经验。

2019年10月，国家发展和改革委员会、中共中央网络安全和信息化委员会办公室联合印发《国家数字经济创新发展试验区实施方案》。该文件印发至今，河北省（雄安新区）、浙江省、福建省、广东省、重庆市、四川省等六省市，根据自身发展基础与特色，依托政府数字经济统筹协调工作机制，以“新基建”为发力点，围绕数字生产要素充分流通、数字要素高效配置、机制体制构建等数字经济发展关键问题，有针对性地开展了试验区建设与探索工作;通过数字技术的研发和应用，促进数字产业集群化发展与区域协同发展，壮大数字经济发展合力;充分发挥科技龙头企业的引领示范作用，先行赋能供应链配套企业，不断带动产业链上下游迭代升级，助力企业数字化转型发展;丰富数字技术应用场景，助力经济发展高质量和社会治理现代化，全速打造国家数字经济创新发展样板区。

笔者对上述六省市在推进国家数字经济创新发展试验区建设中的路径探索、问题与不足作出分析，并在此基础上提出改进措施建议。

一、路径探索

（一）河北雄安新区以数字经济为切入布局新基建

增强政策驱动，加速新基建布局。雄安新区立足自身建设规划，建设国际一流的城市感知设施系统，打造城市全覆盖的数字化标识体系，构建汇聚城市数据和统筹管理运营的信息管理中枢，建设绿色智慧新城;加速新型数字基础设施建设，不断完善数据权属界定、新业态监管等与数字经济发展相适应的政策规章，优化调整数字经济生产关系;支持开展数据资产管理、数据交易、结算交付等业务，推进数据要素资源高效有序流动和深度开发利用。

试点数字货币，构建区块链场景。作为第一个大规模使用央行数字货币DCEP的城市，雄安新区以区块链为底层数据管理技术，强化数字货币在数据流通和现实消费中的载体作用;建设以“城市母链”为底层，兼容接入政府机构、金融机构、民间企业等公链、联盟链和私有链的城市大区块链数据管理架构。

培育“跨境电商”，赋能经济增长。雄安新区着力推动跨境电子商务企业对企业（B2B）出口，推进跨境电子商务政策落地见效与创新，完善跨境电子商务服务体系，打造以“跨境贸易+数字经济+产城融合”为基本特征的国内一流的跨境电子商务综合试验区，实现跨境电子商务信息流、资金流、货物流“三流合一”，以及“关、税、汇、商、物、融”一体化发展。

（二）浙江省持续推进政府数字能力提升

政府数字治理能力持续提升。浙江省以“互联网+政务服务”持续推进“四张清单一张网”和“最多跑一次”改革，政府行政审批服务数字化转型走在全国前列;充分发挥“城市大脑”的城市治理新模式，通过全社会的数据互通，数字化的全面协同，跨部门的流程再造，协同政府、社会、企业等多源数据，提升城市精细化、智慧化治理能力。

区域一体化统筹发展。浙江省以数字科技创新为核心驱动力，以智慧大湾区、城市大脑、无现金社会等重大目标为主要方向，以“云上浙江”和“数据强省”为两大支柱，发挥各城市的全方位优势，从基础设施、工业互联网、产业集群、跨区域合作4个层面出发，高起点全力推进数字经济“一号工程”，打造长三角区域数字科技创新、新型贸易、新兴金融三大全球数字经济创新高地。

“块状特色经济”迸发潜能。浙江省以“块状经济”为载体，积极培育地区特色明显的优势产业集群;分类施策，促进以5G、集成电路、人工智能、生物经济、前沿新材料等为代表的新产业领域块状特色经济发展，大力培育新动能;以“数字化赋能工程”为抓手，推进工业互联网平台建设、创新创业载体建设，推动重大科技成果产业化、差异化发展;以“数字化园区”为重要举措，加快形成政府监督引导、园区平台自治、行业自律、公众参与的数字化园区多元共治格局。

（三）福建省不断完善“数字福建”架构

國家战略和地方政策接续兼容。福建省国家数字经济创新发展试验区建设是在总结、推广“数字福建”建设20年经验的基础上开展。福建省将“数字福建”纳入全省国民经济和社会发展规划框架，20年来（2000—2020），福建省先后制定实施4份“数字福建”专项规划和20份年度要点，进行统一组织实施，不断完善“数字福建”整体构架，在新要素、新动能、新治理、新设施4个方面进行全面探索，开创数字经济创新发展新局面。

政务数据和社会信息统建共享。福建省通过深化政务数据与社会数据融合应用，建成了全省政务数据汇聚平台，并率先成立了数字政府领域的信息化标准技术委员会，在全国率先实施政务数据资源的标准化、规范化、时空化改造，编制政务数据目录。截至2020年10月，福建省内省级政务云平台已汇聚2400多项共计69亿多条数据记录，涵盖全省企业、机关事业单位和社团组织信息，常住人口和流动人口信息，以及电子证照、信用记录和环境监测等数据。

国际合作和特色产业并进拓展。福建省充分发挥“数字化、网络化、可视化、智能化”优势，加强与“一带一路”国家和地区的信息交流合作，打造“数字丝路”;深度融合现代信息通信技术、海洋环境、装备、目标和涉海活动等海洋要素，提升海洋感知、通信、导航和遥感等技术水平，构建“智慧海洋”体系;推进国家通信、导航和遥感等卫星系统开发利用和相应数据资源共享应用，打造卫星应用产业集群。

（四）广东省以“双轮驱动”+多维发力推动数字经济创新

以制度改革为先导，加强三地规则对接。广东省通过“双区驱动”+多维发力，最大限度地释放数字经济创新创造潜能，聚焦粤港澳创新要素高效流通的重点任务，探索数据安全高效治理新模式，探索建立穗港澳数字经济创新要素高效流通体制机制、创新港澳口岸通关便利化模式、加速公共数据整合应用和数字经济应用场景释放等的路径和举措，加速打造粤港澳数字要素流通试验田，以数字技术为支撑推动粤港澳三地联动发展。

以龙头企业为引领，赋能产业数字转型。优秀企业是数字经济发展的重要力量，推动区域产业链不断迭代升级。例如，华为、比亚迪、美的、格力等企业在夯实自身数字化基础的同时，将数字化转型经验形成行业解决方案对外输出，先行赋能供应链配套企业，带动产业链上下游企业数字化转型。2019年8月，工业和信息化部遴选的10家国家级跨行业跨领域工业互联网平台中，粤港澳大湾区占据3席（华为FusionPlant，富士康BEACON，树根互联根云），数量居全国第一。

以创新集群为依托，塑造雁阵发展新模式。粤港澳三地集群优势凸显，产业互补性增强，产业链、价值链将持续提升，已经形成了以广州、深圳、佛山、东莞、肇庆等为核心节点的产业带。广东省通过企业数字化转型、人货场数字化重构、“互联网+先进制造业”、企业“上云上平台”等行动，企业“库存更低、成本更低、效率更高”的成效明显;多领域、多场景推进“人工智能+”产业融合发展，打造产业门类完整、供应链齐全、分工有特色的产业集群，参与全球产业分工和国际竞争。

（五）重庆市和四川省通过战略协同做大做强数字产业

战略叠加。“成渝双城”共建国家数字经济创新发展试验区，构建全链条一体化的政策布局，高水平联动发展，政策试验叠加优势强化。其中，重庆市不断探索人工智能应用的广度拓展与深度融合，聚力打造“智造重镇”和“智慧名城”;四川省则注重加快“网络强省”“数字四川”“智慧社会”建设，推进独角兽岛、天府无线谷、紫光芯城、鲲鹏生态产业园等重点区域发展。

区域协同。重庆市和四川省两地将发挥各自政策、产业、资源等优势，以新型基础设施互联互通、平台资源合作互补、安全监管信息共享等为重点，协同建设工业互联网标识解析体系，共建一体化的工业互联网，推动两地要素资源汇聚，促进区域协同、产业协同、创新协同、企业协同。例如，两江新区与天府新区共建西部科技创新中心;建立成渝地区双城医学中心，实现两地医疗资源远程共享;结合重庆的地理优势和成都的人才优势，联合打造双城经济圈国际金融中心。

产业融合。重庆市和四川省通过打造链接成渝双城的数字经济平台，聚集中小企业服务集群和产业集群，做大做强大数据产业，培育发展大数据产业集群;建立公共数据和市场数据联结、政府和社会沟通互动的大数据采集、融合、开放、利用机制;扶持培育一批发展层次高、带动作用强的本土数字经济独角兽企业，推动分享经济、流量经济等新经济、新模式发展，打破企业边界，促进技术、设备和服务的共享与融合发展。

二、问题与不足

（一）顶层设计不足

全国大部分试验区建设目标体系设计不够精细化，定量目标偏少且主要侧重从数字经济增加值规模及GDP占比来衡量;部分试验区的定性目标大而空，3年建设期不足以支撑愿景实现。例如，雄安新区提出“到2020年，突破一批具有国际影响力的原创性技术成果”，落地难度较大。“政府—城市—企业—社会组织”多主体数据融通机制建设缺乏体系化思路，多元主体联动的发展格局尚未形成。全国各省市尚未从顶层设计层面突破条块管理制度，导致数据共享协调机制创新存在较大难度。

（二）思路方案趋同

各试验区建设方案特色和亮点不足，数字产业发展系统性、集成式创新较少。全国各省市对数字经济产业资源、应用资源争夺日趋激烈，部分地区间同质化发展严重。产业发展与行业应用大多以局部、“点状”发展为主，数字经济产业发展合力不足。数字产业创新仍然依托企业引培、集聚发展、试点示范等传统手段，面对技术断供等新形势、新挑战、新特点等，任务举措缺乏创新。

（三）改革进展缓慢

试验区更加注重对以数字基础设施、创新平台、大数据交易中心等为主体的重大硬件设施项目投资，在改革举措的先行先试方面尚未开展有效探索，特别是面向数字经济营商环境等“软环境”的建设有待提升。多数省份尚未出台与数字经济相关的法律法规，出现问题责任主体不明确、职责界限模糊等问题。此外，粤港澳大湾区数字经济融合发展仍面临着跨区域、跨制度协作机制障碍。

（四）创新能力滞后

全国各省市的芯片、基础软件、工业控制系统等数字产业基础相对薄弱，即便是在浙江、广东等数字经济先行区域，关键技术的研发能力仍显不足。企业的创新主体作用尚未得到有效发挥，依赖原有路径，导致企业“不想”数字化。数字化投入风险大、效果不可预知，进而“不敢”数字化，最终导致无法快速融入数字经济大潮。

（五）应用生态失衡

全国各省市的应用场景亟待拓展，缺乏产业与应用纵深协同，大部分资源均流向了产业领域，忽视了涉及社会治理与公共服务的智能化应用创新，数字经济产业与行业应用协同发展新格局尚未形成。同时，农业数字化水平相对较低、范围有限，农村数字基础设施建设与城市相比较为滞后。

（六）评价机制缺失

全国各省市的年度评价机制与数字经济快速发展特征不相匹配，传统的报表报送手段无法满足政府高效治理要求;统计边界较为模糊，现行统计指标体系涉及行业代码多、统计口径不统一、施行难度大等问题，不利于准确评价数字经济的现实状况及其对经济社会发展的直接、间接带动效应。

三、改进措施建议

（一）完善顶层设计

加强统筹规划，做好顶层设计，树立新发展理念。坚持创新发展，面对未来一段时间内关键核心领域受制于人的挑战，畅通创新要素流通机制，推进创新链与数据链、产业链、价值链、资金链的协同，建立自主、协同、开放的数字经济创新生态。坚持区域协同发展，围绕数据要素有序流动需求，推动区域内数字经济一體化发展，增强发展整体效能。坚持差异化发展，立足不同地方发展基础、产业特色、战略需求等，制定实施适合发展重心各异、独具发展特色的数字经济发展策略。

制定数字经济建设各行业的专项标准。制定新型基础设施顶层设计标准、各行业的专项标准，推进数据标准化，加快形成促进新型基础设施建设的指导意见，对新型基础设施的布局、建设以及各类新型基础设施间的协调发展进行总体设计、统筹推进。例如，统筹规划5G基站及配套设施建设，做好相关规划衔接，推动共建共享，提高集约化水平。加快建设低时延、高可靠、广覆盖的工业互联网网络基础设施。推进国家级互联网骨干直联点扩容，扩大城域网出口带宽，扩展国际直达数据专用通道，全面增强国际性区域通信枢纽功能。

（二）培育创新能力

着力稳定产业链、供应链，培育数字经济发展新动能。梳理数字经济产业链、供应链，做好强链补链工作，积极参与全球产业链重构，着力发展产业链优势。支持重大产业项目集聚，鼓励企业按照产业链环节与资源价值区段相匹配原则合理迁移、布局。发挥重点企业和机构研发优势，建设面向行业、区域的工业互联网云平台，推进传统基础设施的数字化、智能化改造。推进高效能计算基础设施和行业训练数据资源库、标准测试数据集建设，为人工智能提供“算力”和数据支撑能力。支持开发面向人工智能的关键基础软件、应用软件、智能系统解决方案。

塑造适应新业态、新模式的新型生产关系。完善与线上服务新业态、新模式相适应的制度规则，建立人性化的自主就业、灵活就业、“副业创新”、多点执业政策，探索深化所有权和使用权分离改革，激发多种消费形态，创新数字经济发展新业态、新模式。

（三）健全产业生态

引导和规范数字经济重点行业、重点领域建设。引导和规范重点行业、大型企业数据中心建设，围绕电子信息、装备制造等重点产业，支持企业建设一批工业大数据中心。充分发挥人工智能在推動产业转型升级和民生改善中的重要作用，重点在空管、金融、医疗、制造、交通、农业、环境监测等领域打造智能化应用场景。

多元主体共同推进数字经济建设。建立“一数一源、动态更新”的政务数据资源采集体系，依托统一的数据共享交换平台，破除业务协同的“数据壁垒”。支持有条件的龙头企业建设企业大数据创新空间，搭建开放创新平台，面向各类创新主体开放数据、技术等要素资源，构建多元主体协同创新、协作配套的产业生态体系。加大新型基础设施向民营资本的开放力度，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，通过政府引导性投资、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式，鼓励社会资本参与新型基础设施建设。

优化数字经济发展法治环境。通过立法的形式赋予新要素、新技术发展与应用的法治保障，健全完善新业态、新模式相关领域法律规章。研究制定促进数字要素有效融通、数字基础设施建设的政策法规、管理制度、标准规范，破除体制机制障碍，加强区域政策协同，推动共建共享。完善开放公平的公民隐私保护、知识产权保护、反垄断与公平竞争等配套制度。

（四）提升治理水平

提高政府工作协同与管理能力。打破条块分割的“信息孤岛”，推进政务信息系统由内向外整合共享。改变以项目投资带动发展的单一政策手段，研究制定覆盖宏观审慎管理、市场化调节、行政性管制、灵活性服务等多维度政策工具清单，通过相机抉择组合精准施策，提高数字经济政策制定、执行和评估的协同度。在建设过程中，要充分考虑基础条件和实际需求，防止造成新的产能过剩。同时，要建立健全项目管理制度，完善专家决策咨询、项目申报审查、绩效评估等工作管理机制。

实施差异化监管。对业务范围广、行业影响力大、外溢性强的数字平台实施重点监管，对于新兴业态和行业规模较小的平台给予宽容创新。借鉴金融领域“监管沙盒”手段，在数字经济新业态、新模式培育过程中，用包容和审慎的态度来面对新问题、新情况，做到管好、不管死。在互联网金融、平台经济、共享经济、区块链等发展较快且存在较高风险点的领域探索设立“安全空间”，允许企业在许可范围内试错。在监管中发现规律、尊重规律，保障数字经济建设顺利推进与数字创新的不断涌现，以及交付机制风险可控。

参考文献：

[1] 中国信息通信研究院.中国数字经济发展白皮书[R].北京：中国信息通信研究院，2021.

[2] 中国信息通信研究院.全球数字经济新图景（2020年）——大变局下的可持续发展新动能[R].北京：中国信息通信研究院，2020.

[3] 我国工业互联网开局良好[EB/OL].（2019-04-11）[2021-08-02].http：//www.gkong.com/item/news/2019/04/96608.html.

[4] 我国工业经济实现2010年以来首次增长加速[EB/OL].（2017-12-26）[2021-08-02].http：//www.gov.cn/guowuyuan/2017-12/26/content_5250337.htm.

[5] 2020年福建全省数字经济规模突破2万亿元[EB/OL].（2021-04-23）[2021-04-26].http：//xxzx.fujian.gov.cn/jjxx/szjj/202104/t20210426_5583973.htm.

[6] 泉州数字经济去年总体规模超4500亿元[EB/OL].（2021-04-26）[2021-08-02].http：//fj.people.com.cn/n2/2021/0426/c181466-34696694.html.