“宽进严管”背景下行政审批与市场监管良性互动研究

田秀娟 范文宇

〔摘要〕随着“放管服”改革的持续推进，“大众创业、万众创新”等一系列激发市场活力的政策推动，我国政府对市场管理的政策逐渐从“严进宽管”走向“宽进严管”。行政审批和市场监管作为政府进行市场管理的重要环节，二者的良性互动对于实现“宽进严管”的政策效果具有重要意义。但是从现实来看，行政审批和市场监管尚未实现良性互动，主要表现为审管部门尚未建立有效的合作机制、审管政策和规则尚未完全实现配套、审管信息尚未实现高效的互通互联。对此，应该从审管部门内部管理联动、审管政策联动、审管信息联动三方面来推动实现行政审批与市场监管的良性互动，进而达到“宽进严管”的整体政策效果。

〔关键词〕行政审批；市场监管；“放管服”改革；“宽进严管”；审管联动

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）01-0107-06

一、问题的提出

“放管服”改革是政府的自我革命，其目的在于从政府和社会层面激发社会活力、维护市场秩序、提升服务质量，即政府职能从部分市场自发调节领域逐步退出，不再过多关注微观或细节事务的管理，而是将重点放在严格监管市场主体行为，维护市场秩序以及提供更加便民化的服务等方面。自2001年9月国务院行政审批制度改革工作领导小组成立以来，我国持续推进行政审批制度改革，积极转变政府职能，构建服务型政府。2015年召开的全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议提出，要逐步将行政审批制度改革与加强市场监管、提升政府服务质量结合起来，形成有机整体，也就是要协同推进“放管服”改革。国务院于2002年10月、2003年2月、2004年5月、2007年10月、2010年7月和2012年8月先后六批取消和调整了审批项目，国务院原有审批项目数显著降低。如此大力度的简政放权，降低了企业的制度性交易成本，激发了市场主体的参与积极性。截至2020年3月15日，全国实有各类市场主体1.25亿户，比2015年底增加了61%〔1〕。由此可见，“宽准入”简化了行政审批，并逐渐弱化了前置审批，提高了审批效率，降低了市场准入门槛，为市场主体释放了红利。

与此同时，“宽准入”也给市场监管带来了很大的压力，尤其是在我国现有的市场监管能力下，如何管理大量涌入的市场主体、规制其市场行为进而维护良好的市场经济秩序，真正实现“宽准入”后的“严监管”成为一个严峻的现实问题。目前的改革实践并没有完全实现“宽进严管”的政策效果。行政审批作为市场主体进入市场的第一道门，实质上其宽严程度直接影响能否实现“宽进”，市场监管的力度和成效高低直接影响能否实现“严管”。单纯放宽审批，监管跟不上，或者单纯加强监管，审批门槛仍然较高，均无法达到“宽进严管”的整体效果。因此，行政审批与市场监管作为两个相互影响、密切联系的政府管理职能，必须实现无缝隙对接和良好互动，以此达到“宽准入”和“严监管”的统一。

二、“宽进严管”的内涵

“宽进严管”是“宽准入”和“严监管”的有机统一。“宽进”，即“宽准入”，是政府通过简化住所登记手续、注册资本认缴制、“先照后证”、营业执照年度检验等改革举措，降低市场主体准入门槛，优化营商环境，扩大市场准入〔2〕。“严管”，即“严监管”，是市场主体在获准进入市场后，政府通过一系列严格的监管措施，强化事中事后监管，营造一种既充满自由、活力，也不乏秩序、规则的市场环境。“宽进严管”强调审管分离之下的放管结合，目的在于营造法治化便利化的市场营商环境，是推动实现简政放权、放管结合、优化服务改革整体性、系统性效果的有效举措。可以说，“宽进严管”既是政策要求、改革目标，也是改革举措、模式探索。

表面上看，“宽进严管”是政府在市场准入和市场监管这两个环节上，对于市场主体管理侧重点的转变。实质上，“宽进严管”是政府职能的根本转变。统观西方国家20世纪70年代以来的改革，可以看出其改革过程中政府职能转变的趋势，在于简化政府程序、收缩行政权力、将政府逐渐从市场中拉回〔3〕270，将原来严格要件、严格程序的种种审查工作放到主体进入市场之后，严格监管其经营管理活动，让市场主体充分享有市场准入的自由。“宽进严管”将行政审批职责与市场监管职责相分离，明确二者的责任边界，进而将行政审批转变为一种服务，而不再是一种“黄金权力”，从而增强政府的服务意识。更进一步，宽进严管”也是对政府和市场关系的优化，通过加强行政审批和事中事后监管联动，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，以及政府在推动良性市场秩序建构中的目标导向作用。

三、实现行政审批与市场监管良性互动的必要性

分析行政审批与市场监管良性互动的必要性，意在于阐释“宽进严管”政策背景下，加强行政审批和市场监管之间联系和互动所遵循的内部逻辑关系。具体来看，实现“宽进严管”的途径多种多样，只有审批和监管之间实现良性互动，才能达到“宽进严管”的整体政策效果。

（一）行政审批与市场监管的良性互动与“宽进严管”政策的要求相契合

行政审批与市场监管分别从市场准入和市场监督管理两方面规制市场主体行为，二者的联系和影响较大。为了规制市场主体行为，创造良好的市场秩序，营造良好的市场环境，政府会对市场主体进入市场设置一定的门槛和条件，将一些不合规、不合法的企业拒之于市场之外，准许合规、合法企業进入市场参与市场竞争。同时，在准许市场主体进入市场后，政府还需要对主体行为进行及时的监督、检查等，避免出现无证经营、投机取巧、假冒伪劣、市场欺诈等扰乱市场公平竞争秩序的行为。可以说，政府通过市场准入和市场监管来实现对市场主体的行为规制。在我国，政府主要是通过行政审批限制市场准入，通过市场监管对市场主体进行后续的行为监督和管理。可见，“宽进严管”正是对市场准入和市场监管的具体要求，二者应该实现有机统一。因此，行政审批与市场监管的良性互动是规制市场主体有序进入和有效运作的必要条件，与“宽进严管”政策的内在要求相契合。

（二）行政审批与市场监管的良性互动对“宽进严管”政策的实现具有正效应

行政审批与市场监管的良性互动是这样一种状态，即审批部门和监管部门之间能够通过顺畅的沟通和协作，实现审批和监管过程的无缝隙衔接。这里的“顺畅沟通”很大程度上依托于审批部门和监管部门之间信息的共享共用，通过利用互联网技术和大数据，依托政务信息共享平台，采用清单形式将审批部门和监管部门的职权、职责予以明确公示，防止部门之间出现职权交叉和职责不清；依托审批信息和监管信息共享平台，将审批信息和监管信息进行双向推送；依托审批部门和市场主体信用信息平台，审批和监管部门对于市场主体的信用情况进行深入了解。这里的“协作”是审批部门和监管部门之间有相应的工作协作机制，如果审批事项涉及多部门，或者专业性较强，审管部门之间会进行协作。审批和监管过程的无缝隙衔接，就是审批后监管紧跟，严管市场主体行为。总之，行政审批与市场监管的良性互动，能够明晰审管职责、提高审管效率、降低行政成本、减轻市场监管的职能压力，避免“放管服”改革过程中的信息孤岛和宽准入后的监管缺位问题，对于推动有效市场和有为政府的更好结合具有明显的积极作用。

（三）行政审批与市场监管互动不足是造成“宽进”和“严管”难以统一的重要原因

当前“宽进”和“严管”难以实现有机统一，很重要一个原因是行政审批与市场监管两方面职能互动不足。目前行政审批与市场监管的互动探索模式是“审管分离”，但是从“审管分离”现实实践来看，并没有实现有效的“宽进严管”。“审管分离”是将行政审批职能与监管职能相分离，集中行使行政审批权，清晰划分审批和监管的职能边界。其目的在于避免以前“审管合一”情况下的“以批代管”“重审批、弱监管”等状况。地方上相对集中行使行政审批权的实践探索主要是成立行政审批局，各职能部门将审批权力完全让渡行政审批局，由其独立行使行政审批权、独立承担审批责任，各职能部门主要负责监督和管理。“审管分离”虽然在解决“审管合一”之下，审批人员自由裁量空间过大、市场门槛较高、监管跟不上、审管职责不清等问题方面，起到了一定的积极作用，但是审批和监管之间能不能实现良性互动和有效衔接，成为“审管分离”成功与否的关键点和难点。“审管分离”的确提高了审批效率，便利了市场准入，不断推进“宽准入”，但是相对集中行使行政审批权的行政审批局模式也存在审批专业性不足，由于权力过分集中而产生权力寻租、监管职责压力过大、市场监管跟不上的风险和可能，实现“严监管”还存在一些难度。因此，为了实现“宽进严管”仍需要加强审批部门与监管部门之间的紧密联系。

四、行政审批与市场监管在现实互动中存在的主要问题

政府简化行政审批，改革商事制度，强化事中事后监管，不仅有效激发了市场主体的活力，同时也给行政审批与市场监管部门的管理理念和管理方式带来了深刻影响。当前，结合我国“放管服”改革现实以及地方实践，行政审批与市场监管尚未实现良性互动，具体表现在以下三方面。

（一）审管部门尚未建立有效的合作机制

目前全国很多地方政府实行“审管分离”的行政审批制度改革。行政审批和监管职能分离后，审批部门与监管部门之间能否无缝隙连接成为一大难点。审批部门只负责审批，监管部门只履行监管职责，行政审批部门审批的宽严程度直接影响到监管部门监管职能的实际效果。因此，即使职能上是“审管分离”，行政审批部门和监管部门之间仍然需要密切合作。但是在现实中，行政审批部门与各监管部门间存在明显的协作配合不足问题。具体表现在两方面，一方面是“有審批无监管”。在“宽准入”的指导思想下，一系列“让利于民、方便群众”政策的实施使得市场主体数量明显增加，市场活力进一步增强。据统计，2019年全国新登记市场主体2377.4万户，其中新登记企业739.1万户，新登记个体工商户1621.8万户，新登记农民专业合作社16.5万户；全国新设市场主体2179万户，日均新设企业达到2万户，活跃度为70%左右〔4〕。但是各职能部门监管还跟不上，主动查阅接收审批部门所推送的审批信息相对较少。另一方面是“有监管无反馈”。“放管服”改革使得审批权与监管权实现了分离，但同时也使得执法权与吊销权分属于不同部门，由此就形成了监管部门有权执法但是却没权吊销许可证的局面。加之监管部门和审批部门协作配合机制的不完善，导致监管部门“有监管无反馈”的情况时有发生。此外，“审管分离”基本上实现了审批权的相对集中和独立行使，但是监督权仍然保留在各职能部门。在有些特定领域，对市场主体的监管会涉及多个主管部门，但是仍不同程度的存在各自为政、相互掣肘情况，一定程度上导致了某些交叉事项多头管理或管理空白的问题。

（二）审管政策和规则尚未完全实现配套

“宽准入”以后，注册登记的市场主体数量、种类明显增多，尤其是一些中小企业、创业型企业、互联网企业。在大数据、“互联网+”快速发展的背景下，市场监管出现很多新情况和新问题。但是从我国现有的监管政策来看，尚未形成与行政审批改革政策相配套、与大数据和“互联网+”相配套的监管政策体系，市场监管制度供给相对滞后。“放管服”改革以来，我国政府不断改革商事制度，优化营商环境，主要包括企业注册登记从实缴制变为认缴制，企业年检、执照查验制改为企业年报公示制度，先证后照改为先照后证再到“多证合一”等〔5〕。但是这些放宽行政审批的改革政策，在执行中由于市场监管配套政策的缺乏而大打折扣。以企业年报公示制度为例，2014年我国正式取消之前的企业年检、个体户验照，开始实施企业年报公示制度，由企业自主上报年报、公示年报信息。同时《中华人民共和国公司登记管理条例》《注册资本登记制度改革方案》《企业信息公示暂行条例》《企业经营异常名录管理暂行办法》等行政法规，对企业年报公示制度也进行了规定。但是，目前对于企业不按时履行年报公示义务、所公示信息与真实信息不符的具体情形规定仍然比较模糊。对于隐瞒真实情况、投机取巧、弄虚作假的具体情节如何认定未做出具体说明。政策的模糊性给监管者的执法工作带来了不确定性。2019年国务院出台了《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号），进一步区分了不同的监管场景及不同监管场景之下的监管主体责任，进一步厘清了各级政府和不同部门的监管职责。但是，该指导意见仍偏重于实体性制度建设方面，对于跨部门监管的启动程序、启动后部门间衔接的程序、行政综合执法程序等程序性制度只是原则性说明，缺乏具体的、明确的程序性制度规定，导致监管主体不明确，监管责任无法有效落实的情况仍然普遍存在〔6〕。因此，建构起一套完善的监管政策体系对于实现良好的市场监管十分必要。

（三）审管信息尚未实现高效的互通互用

从一定意义上讲，“宽进严管”很大程度上实现了“宽进”，而“严管”的政策效果并不理想，其中一个重要的原因是审管部门之间存在信息壁垒。一方面，行政审批、市场监管、银行、公安等政府主体间存在政务信息壁垒。大数据、“互联网+”促进了政府相关部门之间审批信息的联通和共享，但是资源垄断、信息孤岛等现象依然不同程度地存在。各个部门或是出于部门利益考虑，设置层层壁垒；或是出于保护信息安全考虑，降低信息共享程度；或是由于各部门信息数据库的管理和运行标准不统一，数据共享难以调处〔7〕。一些审批部门和监管部门虽然建立了本部门内的通过纵向专网运行的核心数据系统，但是，这些部门的核心数据尚未实现互通互联，条块分割严重。另一方面，政府各部门之间尚未建立起统一的市场主体信用信息共享交换平台，信用信息壁垒仍然存在。行政审批制度改革和商事制度改革中，虽然出台了很多便利市场主体的政策，但是，一些市场主体政策执行不力，存在很多失信行为。例如：一些企业以伪造身份证件、签名、印章，委托代理人提供虚假信息等手段来骗取证照；一些企业在没有足够资金的情况下申办营业执照，夸大认缴注册资本数额；一些企业上传虚假地址来骗取登记或者随意变更地址信息来逃避监管；一些企业在年报中上报虚假信息等。由于各职能部门没有建立针对所属领域行政相对人违法行为或不良记录信用的信息共享交换机制，大大增加了事中事后监管的难度。

五、实现行政审批与市场监管良性互动的路径

“宽进严管”下市场监管的职责不再完全依托于行政审批环节，而是要明晰行政审批与市场监管这两个环节的各自职责，一方面有利于减轻审批压力，提高行政审批的专业化和高效化水平，另一方面也有利于构建市场经济发展条件下现代监管体系。为了解决“宽进严管”政策效果不佳的问题，推动行政审批与市场监管良性互动，应从以下几方面进行努力。

（一）审管内部管理联动

内部管理联动主要体现在审批和监管部门管理联动、监管和执法部门管理联动。（1）在审批和监管部门管理联动方面，可以探索建立工作派出与联系制度，加强审批部门与监管部门之间的直接联系。各职能监管部门可以派出相关人员到审批部门，对涉及本部门的事项进行即时审查的同时，对一定时期内所有涉及本部门的审批事项进行汇总整理，交由主管部门后续实施监督管理。审批部门也可以派出相关人员到各监管部门或执法联合体，对监管信息进行收集整理，继而反馈给审批部门。最终通过“审批、执法、惩戒”的闭环来保证审管联动的实际效果。2019年，天津市南开区按照“谁审批谁负责，谁主管谁监管”的原则，出台了行政审批与事中事后监管联动办法，建立了审管标准互认机制、系统信息实时交流机制、审管联动协调员机制、审管联动定期会商机制、审管联动年度考核机制，力促形成主动协调、积极配合、齐抓共管、各尽其责的整体格局。这不失为审批和监管部门管理联动的有益尝试。（2）监管和执法部门管理联动方面，可以仿照行政审批局模式，整合市场监管部门、城市管理综合执法部门以及其他职能部门的执法权，建立“大监管”部门。也可以在当前相对分散的监管部门和城市综合执法部门基础上，建立跨部门监管联席会议机制。设立以所有职能部门为成员的联席会议，建立联合执法队伍来对市场主体进行联合检查，防止多头和重复监管。通过监管和执法部门调整以及内部职能整合，加强二者之间的联系，推进部门间协同监管。

（二）审管政策联动

行政审批与市场监管的政策联动，主要是指行政审批改革的诸多政策规定应有对应的监管政策与之相匹配。旧有的改革政策多侧重于放宽行政审批、扩大市场准入，而缺乏与之相匹配的市场监管政策。事实上，“宽准入”易于通过一些激励性的改革政策或者法律制度实现，然而市场主体进入市场后，监管对象种类较多、监管情形复杂多样、监管手段要求的专业性程度也不尽相同，在这种情况下如果没有相对应的监管政策支持，市场秩序就可能会出现一些混乱。因此，审管政策联动的关键就在于监管政策的配套及作用发挥。在“宽准入”的背景下，应重塑改革基本导向，着重从监管政策供给发力，做到监管政策供给的扩大化、精细化、动態化。（1）监管政策供给的扩大化。为了规避大量市场主体进入市场后可能出现的各种新问题，解决目前监管配套政策供给不足的问题，政府部门应该制定相应的监管政策，扩大监管政策供给，为实现“严监管”提供相应的政策支持。应着重在“审管分离”后如何实现审批和监管无缝对接、多部门交叉施政领域监管、监管人员免责等方面扩大相应的政策供给，避免“宽进”之后的监管不力问题。（2）监管政策供给的精细化。审管政策联动不仅需要监管政策数量的扩大化，更需精准发力、直击痛点，做到精准化施策。要以问题为导向，重点针对各类市场主体是否存在无证经营、投机取巧、假冒伪劣、市场欺诈等扰乱公平竞争市场秩序的行为，进行精细化监督、检查、处罚〔8〕。（3）监管政策供给的动态化。市场行为复杂多样，尤其是在大数据、“互联网+”业态发展迅速的情况下，监管政策应该及时做出相应的调整，以应对出现的新情况、新问题。

（三）审管信息联动

深化“放管服”改革，就是要加快政府信息系统互联互通，打通信息孤岛。为了实现行政审批和市场监管的良性互动，应该加强审管信息共享共用。第一，利用现有的政务信息平台，建立政务信息共享机制。政务信息共享的主要做法包括：（1）行政审批部门应该将已经办理完结的审批事项以及具体的审批信息，通过政务平台发送给相应的主管部门，各主管部门将已经实施的行政处罚结果及具体信息，通过政务平台共享给相关审批部门，从而打通审批与监管之间的信息壁垒。这样既便于规范主管部门的审批工作，也倒逼主管部门强化监管。例如：银川市实行审管互动信息交流制度，通过审管信息的交流，明确各自职责，加强监管。（2）针对多部门建立独立的信息系统、部门数据封锁导致部门业务对接困难等问题，应该加快整合市场监督、税务、国土、安监、公安、银行等有关部门和企业的核心数据和信息，真正实现部门间核心数据、信息的互联互通和共享共用。第二，整合市场主体的信用信息，搭建信用信息平台，建立信用信息共享机制。政府审批、执法和监管部门均有进入该信用平台的权限，可以实时获取市场主体的失信行为、违法记录等信用信息，实现管理者对于市场主体信用信息的互通互联。例如：湖北省襄阳市建立了市场主体信用信息共享交换平台，审批部门将审批信息录入平台，监管部门利用该平台，可以获取这些信用信息，进而实现行政审批和监管信息的及时沟通和无障碍交换〔9〕；深圳市依托信用网开展大数据收集，借助于大数据技术和平台，收集和汇总市场主体的信用信息，审批部门和监管部门均可以利用这些信用信息进行是市场管理；天津市行政许可服务中心成立了全市统一的行政执法监督平台，实现了对每名行政执法人员、每个执法行为的全过程监督，极大地完善了执法监管系统。第三，探索建立大数据管理局，从宏观层面推动审批和监管信息的共享。大数据管理局的主要职责在于制定大数据管理应用规范、整合政务信息系统和开放共享政府信息数据，方便政府内部机构部门间的信息沟通，利用信息技术来提升行政服务水平。目前，我国多个省、市正在积极探索建立专门的大数据管理机构，以促进横向部门间的数据共享。例如：浙江省于2018年成立的大数据发展管理局，主要负责推进政府数字化转型和大数据资源管理等工作。这一机构的设置和运作，可以进一步加强互联网与政务服务的深度融合，统筹管理公共数据资源和电子政务，整合相关部门的行政审批与便民服务建设，推进政府信息资源整合利用，打破信息孤岛，实现跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和交换。宏观层面的政府信息共享，有利于审批部门和监管部门的数据互联，各地应进一步探索大数据共享的机构和平台搭建，以更好地达到审管联动的目的。

六、结语

党的十九届五中全会明确指出，我国处于百年未有之大变局的现实环境，以及坚持国内国际双循环和国内循环为根本的发展要求。在这样的形势之下，继续深化国内的行政体制改革，继续优化营商环境，释放国内市场活力，挖掘国内需求潜力，将成为“十四五”时期我国政府推动经济社会发展，进而实现二〇三五年远景目标的重要抓手。“放管服”改革的根本在于政府职能转变。因此，不论是“放管服”改革的顶层设计，还是改革政策的具体执行，都应牢牢把握政府职能轉变这个根本和前提。行政审批与市场监管作为政府管理和社会治理的重要职能，亦应遵循改革和政策需要进行根本性的转变。“宽进严管”政策背景之下，行政审批和市场监管必须进行有机结合、无缝衔接和良性互动。由此，真正实现简化审批程序，降低市场准入门槛，激发创新型企业、创业型企业、成长型企业、小微企业等活力，强化事中事后监管，规范市场主体行为，维护良好的市场秩序的政策初衷。为此，要重点解决好审管内部管理联动、政策联动和信息联动三方面问题，可以尝试推动建立审批和监管部门之间的工作派出与联系制度、监管与执法部门之间的联席制度加速审管内部管理联动，建立健全审批和监管之间的政策制定与配套推动审管政策联动，通过破除信息壁垒、搭建信息共享平台、建立信息共享机制来推动审管信息联动。

〔参考文献〕

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〔4〕2019年全国市场主体发展基本情况〔EB/OL〕.http：//ww w.samr.gov.cn/zhghs/tjsj/202003/t20200305_312509.html.

〔5〕福建省工商局课题组，黄培惠.市场主体“宽进严管”视角下的企业信用监管研究〔J〕.中国工商管理研究，2015（01）：51-55.

〔6〕彭云，王佃利.机制改革视角下我国“放管服”改革进展及梗阻分析———基于七省市“放管服”改革的调查〔J〕.东岳论丛，2020（01）：125-133.

〔7〕高学栋，李坤轩.推进“互联网+政务服务”对策研究———基于山东省部分政府部门“放管服”改革第三方评估〔J〕.华东经济管理，2016（12）：178-184.

〔8〕郭丽岩.改革我国市场监管体系的紧迫性与主要思路〔J〕.当代经济管理，2014（04）：41-43.

〔9〕“审管分离”推进行政审批与市场监管无缝对接〔N〕.楚天快报，2016-12-28（01）.

责任编辑燕斌斌