党建引领城市基层治理的路径探索

姜怀忠 罗政雯 路浩轩

〔摘要〕城市基层治理在推动国家治理现代化进程中扮演着重要角色，探索研究党建引领城市基层治理是实现城市基层治理现代化的现实需要。当前，党建引领城市基层治理面临党建工作机制尚未健全、党建引领城市基层治理保障体系不完善、多元主体协同共治模式尚未成熟等困境。因此，应通过创新党建工作机制、完善党建引领城市基层治理保障体系、建立健全多元主体协同共治模式，以党建引领激发城市基层治理活力，提升社会治理效能。

〔关键词〕党建；城市基层治理；路径探索

〔中图分类号〕D26〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）02-0064-05

城市基层治理作为社会治理的重要组成部分，事关国家治理效能的提高，事关党的执政基础的稳固。党的十九届四中全会提出，要“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，“加快推进市域社会治理现代化”〔1〕606。我们党十分重视党建引领城市基层治理，确保了党的核心领导贯穿于城市基层治理的全过程，为有效提升城市基层治理水平提供了坚强组织保障。

一、党建引领城市基层治理的重要意义

当前，城市基层治理面临着诸多挑战，如城市基层治理体系尚未健全、治理理念滞后、多元主体参与治理落实不到位等问题，严重影响了城市基层治理效能的提升。因此，党建引领城市基层治理对解决城市基层治理难题、实现城市基层治理现代化具有重要意义。

（一）有利于破解城市基层治理困境

改革开放以来，随着我国社会转型进程加快，传统的城市基层管理体制逐渐与时代相脱节，社会管理事务与利益纠纷逐渐下沉，基层社会日益成为社会矛盾碰撞的焦点所在，城市基层治理难度日益加大。党的十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念，指出了全面深化改革的总目标就是要完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会进一步阐明了中国特色社会主义制度与国家治理现代化的紧密关系，强调把我国制度优势更好地转化为国家治理效能。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。习近平总书记强调，要把基层治理同基层党建结合起来，指明了城市基层治理的正确前进方向，即以“党建引领”为轴心，破解城市基层治理困境，提升基层治理实效，为国家治理现代化奠定坚实基础。

（二）有利于提高基层党组织的建设质量

“统一战线，武装斗争，党的建设，是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝。”〔1〕新时代，党的建设仍然是党和国家各项事业顺利发展的重要保证。作为城市基层治理的领导力量，基层党组织的建设质量直接影响着城市基层治理质量，提升城市基层治理质量又将进一步推进基层党建的发展。当前，城市基层治理仍存在“一些基层党组织软弱涣散，少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄”〔2〕4等问题，导致基层党建与城市基层治理耦合性不强，甚至出现相互“脱嵌”的现象，严重削弱了基层党建工作的辐射带动作用。随着“市场化、城市化和现代化进程加速推进，城市基层治理日益復杂与艰难”〔3〕，对基层党建工作要求更严、标准更高。因此，必须将基层党建“与社会治理加以关联，实现耦合互动”〔4〕，不断提升基层党建引领城市基层治理的水平。

（三）有利于创新城市基层治理经验

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理，提出了一系列关于社会治理的重要论述，阐明了新时代中国特色社会主义背景下社会治理的本质特征和深刻内涵，推动了“从传统社会管理向现代社会治理转变”〔5〕224的进程。习近平总书记高度重视“枫桥经验”，他多次强调要对“枫桥经验”进行推广创新，并作出把“枫桥经验”坚持好、发展好的重要指示。“枫桥经验”揭示了基层治理的本质，是“实现对各个时期基层治理问题的有效回应”〔6〕，其“核心内涵和时代价值已远远超出了‘经验’二字”〔7〕，成为了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。学习发展“枫桥经验”，要抓住其精神本质，紧扣其时代内涵，因地制宜地推动新时代城市基层治理实践。党建引领城市基层治理的本质在于充分发挥党建的引领作用，这一点与“枫桥经验”具有高度耦合性。在此意义上来说，党建引领城市基层治理必将促进“枫桥经验”的推广创新，进而引领城市基层治理的高质量发展。

二、党建引领城市基层治理面临的困境

近年来，全国各地聚焦于城市基层治理的新形势、新要求，坚持将党建引领作为推动城市基层治理高质量发展的重要基石，积极探索党建引领城市基层治理，取得了显著的成效。但是，当前，城市基层治理面临的困境，制约了党建引领作用的有效发挥，影响了城市基层治理水平的提升，具体表现在以下几个方面。

（一）党建工作机制尚未健全

党是“完善和提高基层社会治理体系和治理能力的主体力量”〔8〕，新时代，在我国社会主要矛盾发生变化的背景下，“充分发挥基层党组织领导核心作用”〔9〕，是正确处理基层社会矛盾的必然选择，也是实现国家治理现代化的内在要求。近年来，城市基层治理的广度与难度加大，党建工作中存在的一些问题在一定程度上制约了党在城市基层治理中领导作用的发挥。

1.缺少完备的考核评价机制。对党员干部作考核评价“是锻造和培育一支忠诚干净担当高素质干部队伍的内在需求”〔10〕。当前，考核评价机制存在考核评价方式缺少科学性、考核评价结果运用不到位等问题。由于一些城市基层党组织考核评价机制不完备，党员干部实际工作情况难以得到科学反映，导致部分党员干部工作积极性受挫，甚至造成了青年党员干部流失、后备人才缺乏的尴尬境况。

2.党组织生活制度落实不到位。“严格党的组织生活是夯实全面从严治党组织根基的关键一招。”〔11〕当前，部分基层党支部组织生活建设仍存在一些问题，主要表现为组织生活制度落实不到位，存在随意化、庸俗化现象，部分党员干部长期游离于组织之外，不参加党的组织生活，党性日渐丧失。此外，部分基层党支部组织生活内容单调，形式单一，缺乏生机活力，有的基层党支部甚至存在长期没有开展组织生活或组织生活逐渐流于形式的情况。

3.监督机制不完善。科学完善的监督机制是永葆党的先进性和纯洁性的关键所在。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力推动党内监督的创新性发展，我国“反腐败斗争逐步由治标转变为治本，腐败恶化的势头得到有效遏制”〔12〕。但是，仍存在部分党员干部作风不正、行为不端、损公肥私等问题。究其原因，主要是党内监督机制不完善，部分党员干部处于监督真空的位置，他们借助手中的权力损害人民群众的合法权益，严重危害到党的执政根基。

（二）党建引领城市基层治理保障机制不完善

党和政府一直以来高度重视城市基层治理问题，“多次强调坚持和完善城市基层自治制度”〔13〕，为城市基层治理提供了重要的政策指导和智力支持。当前，资金、人才保障机制不完善是制约城市基层治理水平有效提升的重要因素。

1.资金保障机制有待完善。在城市基层治理工作实践中，健全完善资金的保障机制，能促进党建工作顺利开展，推动党建引领城市基层治理各项工作有序推进。但是，当前党建引领城市基层治理仍面临资金匮乏的窘境，如上级资金保障不到位，城市基层治理事务繁杂，党员干部面临较大的工作压力，上级财政拨款有限等。有限的经费用于处理党建各项工作事务之外，难以保障处理城市基层治理的冗杂工作，致使党建引领作用在城市基层治理工作中发挥受限。此外，相关部门对资金使用虽然制定了严格的规章制度，但在落实过程中仍存在挪用侵吞治理资金的现象。因此，建立健全资金管理机制是确保资金在城市基层治理中得以高效利用的重要保障。

2.人才保障机制亟需优化。为政之要，惟在得人。人才是构建党建引领城市基层治理、提升城市基层治理效能的关键因素。随着我国社会转型进程加快以及市场经济的深入推进，城市基层社会面临着发展形势严峻、矛盾风险交织、治理水平亟待提高等困境，破解困境在很大程度上依赖于健全的人才保障机制。当前，城市基层治理人才队伍建设存在的问题表现在两个方面：一是党员干部队伍结构不合理。面对我国城市基层社会繁杂的工作任务，基层党员干部存在数量少、学历低、年龄大、治理经验不足等问题，难以满足当前城市基层治理实际对党建工作的要求。随着城市基层治理工作的不断深入，他们面临的工作压力日益增大。二是人才流失严重。由于工作任务繁重、薪酬较低等原因，部分基层党员干部工作积极性受到影响，造成部分青年干部流失严重。党建引领城市基层治理保障制度的不完善导致部分党组织党员干部队伍薄弱，党在基层治理中的领导核心作用发挥受限，阻碍了城市基层治理现代化目标的实现。

（三）多元主体协同共治模式尚未成熟

共建共治共享的社会治理格局，要求必须坚持党建引领，动员社会各方力量共同参与，吸纳社会治理资源，推动城市基层治理现代化进程。近年来，城市基层多元主体协同共治模式发展取得了一定成就，但仍存在诸多困境亟待破解。

1.社会组织参与动力不足。在城市基层治理中充分“激发社会组织活力”〔14〕，有助于实现政府治理和社会自治的良性互动。实践中，一些社会组织受专业化程度较低、规章制度尚未完善、治理成本高等因素制约，参与城市基层治理的动力不足。而个别党组织社会动员能力不足，无法充分调动社会组织参与积极性，使得社会组织在城市基層治理中的作用被削弱，难以发挥其真正作用。

2.公众参与意识淡薄。作为社会治理工作的最终受益者以及社会矛盾纠纷的直接相关者，“公众参与是社会治理体系的内在要求和应然之义”〔15〕。党建引领城市基层治理主要通过发挥党建的政治优势，推动公众参与社会治理，创新城市基层治理格局。但在实践中仍存在公众参与度较低、自觉参与社会治理主体意识淡薄等问题。此外，随着市场经济的深入发展，公众还存在追逐私利、对社会公共事务关心不足、忽略社会整体利益等现象，加大了城市基层治理的压力。

3.参与渠道不畅通。我国实行基层群众自治制度，公众参与城市基层治理与我国基本政治制度相符合。但在基层治理中，“仍然是街道办事处和社区居民委员会等组织在‘自编自导’，以‘唱独角戏’为主。很多社区建设及治理的各种工作和任务均很大程度上与社区居民相疏离”〔16〕176。公众参与城市基层治理的渠道相对狭小，且可参与的广度和深度也非常有限，导致其参与积极性与创造性受到严重削弱。

三、党建引领城市基层治理的路径探索

新时代，党和政府必须立足国家发展大局，结合基层治理实际，构建科学完善的党建引领城市基层治理格局，破解城市基层治理的难题，构建具有时代特色的城市基层治理新格局。

（一）创新党建工作机制

当前，城市基层社会结构和利益诉求日趋多元，治理难度不断加大。面对新情况新问题，必须创新党建工作机制，充分发挥党建引领作用，为强化城市基层治理工作、维护社会和谐稳定提供强大支撑。

1.建立健全考核评价机制。一是优化考评指标。严格贯彻落实全面从严治党考评要求，树立实干导向，坚持因地制宜、分类考核，增强考核科学性。围绕基层工作实际对党员干部考评指标进行调整优化，着重加强思想建设、作风建设、纪律建设等方面考核，保证党和国家各项方针政策得到及时有效的贯彻落实。二是强化考评结果运用。将基层治理的成效纳入党员干部实绩考核内容，并以此作为选拔任用的重要依据，从而激发广大党员干部参与城市基层治理的主动性。

2.贯彻落实党的组织生活制度。严格落实“三会一课”制度，推动党内组织生活常态化。创新党的组织生活内容形式。党的组织生活应结合当前社会实际，借助网络等新载体丰富组织生活内容，开展形式多样的组织生活，将城市基层治理理念融入党的组织生活之中，激发广大党员干部参与组织生活的积极性与创造性。

3.健全监督机制。一是完善党内监督体系。党内监督不仅是领导机关和各级纪委的责任，更是全体党员干部的责任。应充分发挥党的各级组织以及党员干部的监督作用，强化纪委监督，加强对权力运行的制约和监督，营造党内民主监督环境。二是畅通监督渠道。为进一步预防和减少党员干部腐败问题的发生，必须畅通监督渠道，加强社会监督，重视互联网、电视台、举报电话等途径反映的党员干部违规违纪问题，使广大党员干部真正处于监督之中，确保权力在阳光下运行。通过加强创新党建工作机制，将全面从严治党落实到党建引领城市基层治理全过程，为构建党建引领城市基层治理提供坚强的组织保障。

（二）完善党建引领城市基层治理保障机制

1.健全城市基层治理资金保障机制。一是继续加大财政支持力度。健全上级财政预算机制，将党建引领城市基层治理所需资金纳入上级政府的预算体系之中，强化党建经费保障，提高党员干部工作积极性，推进党建引领城市基层治理工作。二是拓宽城市基层治理融资渠道。通过开展不同形式的社会公益捐赠活动，为基层治理筹措资金，鼓励社会组织、团体、个人等为本地区的发展与治理贡献力量，以期减轻党建引领城市基层治理面临的经费不足难题。此外，企业作为国民经济的细胞，是社会发展的重要支撑。基层政府可以适当给予本地区企业优惠性政策，引导企业参与本地区治理事务，推动公共服务基础设施建设，减轻财政压力，实现地区良性发展。

2.夯实城市基层治理的人才基础。强化城市基层治理，人才是关键。一是提升现有基层党员干部素质。立足当下城市基层党员干部的实际状况，通过分批、定点开展讲座、远程夜校、培训班以及专题辅导等形式提升其业务水平，进而推动城市基层治理的高质量开展。二是引入激勵性工作机制。将基层党员干部工作实际与工资绩效考核挂钩，在月末、季末、年末通过开展述职工作会，予以工作标兵、业务能力突出的干部物质和精神奖励，在基层形成崇尚实干的氛围。三是拓展人才晋升渠道。一方面通过吸纳地区能人、离退休党员干部参与到本地区的治理之中，引导社会群众积极建言献策，并将其中的可行性建议上升为本区发展的一般性策略予以实施，增强其参与的主动性和积极性。另一方面，在青年群体中选拔优秀成员发展为共产党员，作为本地区的后备干部，为青年干部拓展晋升途径，最大程度上保证干部队伍的完整与充实。

（三）建立健全多元主体协同共治模式

党的十九大报告提出完善包括党委、政府以及公众等在内的多元主体参与的社会治理体制，意味着“社会不再只是被治理的对象，也是治理的参与者”〔17〕，为建立多元主体协同共治模式指明了正确方向。在党建引领城市基层治理的实践中，要坚持以党建引领为中心，探索各主体力量之间的协调合作路径，以期充分发挥各种主体的优势力量，破解治理主体单一化困境，从而不断推动城市基层治理现代化进程。

1.提升社会组织参与城市基层治理能力。改革开放以来，社会组织的组织能力得到了较大程度的提高。但是，其在具体运作过程中，仍面临不少风险，在实现国家治理现代化背景下，社会组织仍有较大的提升空间。一方面，在党建引领下推动城市基层治理重心向基层下移，向社会组织赋予一定的治理权限，对社会组织开展活动给予充分的法律法规保障。既保障其合法权益，提高社会组织参与城市基层治理的积极性，还要增强社会组织正规化与透明化程度，对其进行合法监督。同时，党和政府还应通过协调专业机构对社会组织进行专业培训，广泛吸纳专业人才，不断提升社会组织影响力与专业化水平，完善党建引领下的多元主体治理格局。另一方面，社会组织也应积极采取各种措施完善自身建设，克服自身发展的内在弊端，增强其在党建引领下参与城市基层治理的能力。

2.提升公众参与意识。公众积极参与城市基层治理，不仅能充分表达自身利益诉求，还可以提高公众对于社会的认同感与归属感。因此，在城市基层治理中必须最大限度地激发公众参与热情。一是公众自身应树立参与意识。就公众自身而言，应当充分意识到自身在城市基层治理中的重要地位，正确认识个人利益与社会利益的关系，主动参与到城市基层治理实践之中，自觉维护公共利益。二是党建引领提高公众参与意识。在城市基层治理实践中，通过发挥党建引领作用，调动公众参与意识，同时不断提升公众参与能力。

3.拓宽参与渠道。党的十九届五中全会指出，要“畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”〔18〕。合理顺畅的参与渠道是推动社会各界群众积极参与社会治理的必要条件。为此，必须坚持在党建引领下拓展丰富社会组织和公众参与城市基层治理的渠道。一方面，建立健全公众利益表达机制，优化民意传达途径，引导公众在党建引领下合法表达自身诉求。另一方面，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，使公众切实参与到社会治理之中，不断提升城市基层社会治理效能。多元主体协同共治模式为实现国家治理现代化提供了一个崭新的视角，符合当前城市基层治理的现实需要，为构建党建引领城市基层治理提供了强大的智力支持。

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责任编辑白慧玲