“综合价值”视角下宅基地权益分配制度研究

张鸿燕

摘要：隨着工业化和城镇化的快速发展，宅基地财产性属性越来越强，对于农民而言，除承包地之外，宅基地是农民最重要的财产，如何分配宅基地权益是宅基地制度改革亟需处理的关键问题。以“农地资源综合价值”理论作为宅基地权益分配基础，对宅基地价值构成和权属体系进行梳理，能够真正实现宅基地的价值，丰富宅基地权益的内容，切实增加宅基地相关权利人的收益。

关键词：宅基地;农地资源综合价值;权益分配;宅基地所有权

一、相关概述

（一）“农地资源综合价值”理论

农地是人类生产生活的载体，具有重要的效用，科学测算农地资源价值是合理配置农地资源的基础。随着学界“土地发展权”和“生态服务功能价值”等理论的发展，目前普遍认为农地资源价值不仅包括可表现为市场价格的部分（市场价值），还应包括目前无法通过市场价格实现的外溢部分（非市场价值）。其中市场价值部分由农地经济价值、农地发展权价值和市地发展权价值构成;非市场价值主要包括农地社会保障价值、农地粮食安全价值和农地生态价值。“农地资源综合价值”理论丰富了农地资源的价值内涵，有助于更加客观全面科学地测算农地资源的价值，从而合理配置农地资源，提高农地资源利用效率，增加农民财产收入。

（二）“综合价值”视角下宅基地权益内涵分析

宅基地是指家庭户用作住宅基地而占有的土地，主要指农村宅基地，农村宅基地的所有权属于农村农民集体成员所有。宅基地是一种兼具人身权与财产权的特殊物权的客体，是集生产功能、财产功能、社会保障功能和生态功能于一体的统一体。但是宅基地与耕地等不同主要功能在于提供居住建房用地，而非农业生产，所以宅基地不具有粮食安全保障价值。由此，在综合价值视角下，宅基地综合价值应包括两部分——包括宅基地经济价值、发展权价值以资产所实现的市场价值部分和包括宅基地社会保障价值、宅基地生态价值体现生态服务功能和保障性质的非市场价值部分。

二、宅基地权益分配制度存在的问题

（一）分配主体定位偏差

在分配主体上的问题主要集中在政府主导分配和农民集体缺位两方面。首先，在实践中，通常由政府主导安排宅基地的权益分配，在这过程中农民集体的宅基地权益可能会受损。从公共行政与管理角度来看，政府在宅基地权益分配中一人饰演多角，不仅是项目运营过程的管理者、最终验收的审批者，还是宅基地退出后形成的新增建设用地指标的受益者和最终收益分配的执行者与监督者。但是由于政府内部成员的趋利性，可能会使其利用信息优势从而谋求个体成员自身效用最大化，而不是社会整体效用最大化，从而损害农民的根本权益。其次，农民集体长期处于缺位状态。在实践中农民由于信息不对称和谈判能力低下等不能直接参与到政府的决策中，其中涉及到自身利益的某些决策时，农民也难以充分表达自己的意见，缺乏民主性。在宅基地退出过程中，农民通常被排除在决策之外，知情权、参与权和话语权都受到严重忽视，只能被动接受，事实上的自愿退出可能只是形式上的“自愿”。

（二）分配客体范围狭窄

在分配客体上的问题主要集中在宅基地价值被低估和农民权力缺失两方面。首先，宅基地是一个由自然、生态和社会构成的复合体，是人类赖以生存的源泉，宅基地具有生产资源和生存资产双重属性，但是长期以来，人们对它的价值构成存在严重的认识不足，极大地阻碍了宅基地的流转。人们往往重视宅基地的社会保障功能，而忽略了其它方面的功能，导致宅基地价值不能完全体现出来，严重低估了宅基地的价值，农民的利益受到损害。其次，宅基地作为土地使用类型的一种，自然拥有土地权益的内容，但实践中，土地产权的界定至今不明晰，使得集体土地可能会陷入“公地困境”，农民的权益受到损害。

（三）分配方式形式单一

我国农民群体有一部分是已经在城市生活定居，并拥有固定的工资等收入来源的农民，却没有失去集体成员资格，依然占有宅基地;而对于那些只能依靠土地获得收入以维持家庭支出的农民而言，土地不仅仅是承载着提供生产要素的功能，还是农民最后的生存保障，既承担了养老保障功能，也承担了就业保障的功能。目前在权益分配形式上，宅基地收益分配的形式过于单一化，农民集体通过提留一部分归集体，农民个人的相关收益一次性分配，基于集体所有权而活的收益的经济形式未能充分得到实现，宅基地上承载的社会保障功能也未充分考虑，分配中特别缺乏为那些对土地高度依赖的失地农民提供基本生活和社会保障相应的保障性措施。

（四）分配比例严重失衡

宅基地“三权分置”中明确将宅基地所有权主体确定为农民集体，但实践中，农民集体的宅基地所有权却成为“空中楼阁”，农民集体对于宅基地所享有的所有权长期处于被忽视状态，除了不能随意买卖，农民的宅基地使用权内容几乎囊括了宅基地所有权的内容。但是即使在这样的表征下，农民也无法享有基于宅基地使用权所应有的收益，实践中农民得到的只是房屋补偿价值，农民无法分享宅基地退出、整理或征收后的增值部分。

三、“综合价值”视角下宅基地权益分配制度完善建议

（一）厘定参与主体地位：厘清政府权力边界

国家进行城市建设或基础设施建设这一行为是国家履行公共职责的表现，另外在宅基地退出过程中，地方政府支付了一定的成本和投资，理应参与分配，但是在权益的分配过程中，应逐渐采取市场化方式来进行分配，转变政府主导观念，政府在分配中应主要承担服务者的角色，政府通过利用土地规划权和土地用途管制等合法手段来管理和监督宅基地的使用和分配，在权益分配过程中应约束政府的权力，通过加强社会监督避免政府权力过大导致权力恣意等腐败行为，通过建立有限责任政府，并完善权力清单制度，以厘清政府的权力边界，逐渐将收益分配的主导权交于市场决定，只有在市场出现失灵状况，政府再介入其中。

（二）明确分配客体范围：宅基地综合价值权益归属

在综合价值视角下，宅基地价值既包括市场价值又包括非市场价值，由此带来的宅基地权益自然也包括市场价值部分的权益与非市场价值部分的权益。宅基地市场价值部分的权益由宅基地经济价值权益与发展权价值权益两部分组成，宅基地非市场价值部分的权益由宅基地社会保障价值权益和宅基地生态价值权益两部分组成。本文认为，宅基地经济价值权益应由农民享有，宅基地发展权价值权益应由政府和农民共同享有，宅基地社会保障价值权益应由农民享有，宅基地生态价值权益应由农民享有。

（三）實行以社会保障为主的多元分配形式

首先，在参与分配过程中应充分尊重农民的意愿，分配过程中与农民和农民集体共同协商确定分配方式。若农民并未退出宅基地，而是通过租赁、抵押等方式实现宅基地权益，在此过程中产生的宅基地权益，农民可以以租金等货币补偿方式获得收益。在宅基地退出后，可以将货币补偿、实物补偿、建设性补偿三种主要补偿形式结合起来，切实保障农民的利益;其次，切实维护农户权益、发展壮大集体经济依赖于农民集体，在分配过程中既要充分考虑农民集体的需要，也要考虑农民个人财产收入的增加。农民集体在参与分配后应将相关收益返还给集体成员，具体分配形式分配标准和分配比例等应由本集体成员共同协商。

（四）合理界定主体间分配比例

主体间分配比例问题一方面是农民与农民集体之间的分配比例，另一方面是政府、农民和农民集体之间的分配比例。在农民和农民集体之间的分配比例方面，综合价值视角下分配比例约为4.2：1，农民集体在获得收益后，农民有权依其集体成员权共享集体所得收益。农民集体内部的分配比例，应当依据当地经济发展水平、人口状况、风俗习惯等实际情况，采取村民自治和民主协商的方式，由本集体农民共同讨论决定。在政府、农民和农民集体之间的分配比例方面，在分配中可以适当向农民倾斜。

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