基于效率的农村宅基地问题研究

张　敏

在农村，由于很长一段时间内与农村宅基地相关的法律不健全、不规范，以及管理人员监控不严，农民法律观念淡薄等一系列因素，导致我国农村宅基地配置不合理，使用效率低下，引发了种种农村矛盾。在新农村建设的大形势下。宅基地存在的这些问题，都亟需我们努力解决，以化解农村凸显的矛盾，促进农村发展。

一、我国农村宅基地的现状

从目前来看，我国农村宅基地的现状主要表现在宏观和微观两个方面。

宏观方面是农村宅基地的立法与管理上。我国有关法律在农民住房和宅基地的立法与管理上做出了规定。首先是立法方面：《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村宅基地是无偿取得的：禁止城镇居民在农村购置宅基地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，各级政府对符合条件的农民建房用地不准收费；严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。其次是管理方面：我国法律规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；宅基地审批过程中，乡(镇)国土资源管理所要做到“三到现场”。也就是农村宅基地的划拨是县级机构决定的，而日常管理是由乡镇土管所完成的。

微观方面是我国农村住房和宅基地的利用上。主要出现了三种现象：一是闲置宅基地与空置住宅。在一些经济比较发达的农村地区，很多农民都住进了商品房，原有的农村居民点还仍保持原样。而在经济比较落后的地区，由于外出打工的比较多，在村里常驻的人口比较少闻此还保留着许多不用的旧房没有拆除，造成了大量的宅基地与房屋闲量。二是宅基地紧张与住宅拥挤。农村中，许多农户由于家庭人口较多，而且由于诸多的原因，拥有的宅基地面积较小，或者只有一处宅基地，从而不得不三代共居。甚至四代共居。更有因为宅基地面积小，但又人口较多，需要大的住宅，于是向自家宅基地以外扩张，造成两户之间的通道或者道路狭窄。三是农户私自买卖住房与宅基地。在农民的意识中。买卖房屋及宅基地不需要经过任何人同意。他们认为那些都是属于自己的家产，自己有权进行处分，并且随着城市房地产热的发展，农村中也兴起了买卖宅基地及房屋的热潮。

二、我国农村宅基地存在的问题

(一)农村宅基地立法和管理的问题

一是宅基地无偿使用的问题。我国《土地管理法》及相关法律均规定，我国的宅基地是无偿取得及使用的、这种方式虽然减低了农民建房的成本，保障了低收入农民住房问题。但也出现了诸多问题：(1)农民抱着“不用白不用”的心态，无限制利用宅基地，致使土地浪费现象严重，甚至在一些人口规模较大的村庄，由于村内宅基地用完，便大面积占用耕地建房，致使耕地面积逐步萎缩。(2)宅基地的无偿使用会使农民都想多占、多用，甚至会出现抢夺宅基地的现象，影响社会安定，也严重阻碍了农村宅基地的有偿退出。

二是对宅基地的流转没有明确的法律规定。我国立法方面对宅基地是否可以转让以及如何转让一直模糊不清：(1)允许农村宅基地使用权人对地上建筑物(主要是房屋)进行出租出卖。然而，针对农村宅基地使用权是否可以转让，却未做出明确的规定，使宅基地的使用权转让与房屋转让相分离。(2)法律特别指出对农村宅基地使用权流转的进一步限制，即禁止农村宅基地向城镇居民流转，转让必须是同一集体经济组织内部成员的转让。阻碍了宅基地的有效市场配置。

三是基层政府管理方面的问题。对于宅基地的管理，我国法律有着严格的规定，在实行中却出现大量问题：(1)农民宅基地的审批要经以下程序：村民向村委会提出申请：村民代表会议讨论通过并公布；报乡(镇)人民政府审核：县人民政府批准。在农民宅基地审批过程中，乡(镇)国土所必须做到“三到现场”。然而，实际上由于管理力度的不足。不经过法定程序而通过幕后交易直接拿地现象比比皆是。(2)基层政府管理人员对工作没有主动性，不能亲自下到村，调查和解决宅基地中的不当利用问题。

(二)农户使用宅基地的问题

该问题主要表现为三个方面：(1)农民的观念意识存在问题。在农民的意识中宅基地是无偿取得与使用的，那么宅基地应该越大越好，于是宅基地的面积逐步扩大，蚕食耕地现象严重。另外，农民普遍认为宅基地是一种私有财产，可以祖祖辈辈继承下来，自己不使用，也不准别人使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问。(2)农村宅基地空置与紧缺相矛盾的问题。农村中一部分农民拥有大面积的宅基地，但是建造面积很小。使用率很低。甚至农户会在多余的宅基地上种植蔬菜瓜果等，而另一部分农民却不能满足其对宅基地的需求，二者之间存在矛盾，容易引起宅基地紧缺农民的不满，使社会稳定受到影响。(3)农村宅基地的不当使用问题。当一家农户的子女成为城市居民后，其父母的宅基地仍然存在，由于宅基地是可以世袭的，那么当父母过世后。其已成为城市居民的子女可以继承此宅基地。这样子女就可以在老宅上建造豪华住房，或者挪作他用，搞养殖甚至办工厂等等。部分农户也存在在宅基地上搞其他产业的情况。使得宅基地的规划举步维艰。

三、提高农村宅基地利用效率的对策

市场是解决一切问题的最好手段，对于农村宅基地的配置也不例外。那么应该如何提高宅基地的利用效率呢?我们有如下的对策及建议：

(一)从立法和管理上提高农村宅基地的利用效率

首先要建立农村宅基地有偿使用机制。规定宅基地使用费，授权各地土地管理部门在充分调研、评估、论证的基础上，确定本地宅基地的基准地价和具体收费标准，然后各村根据自己的具体情况。依据基准地价上下浮动，确定本村宅基地的地价，再根据宅基地使用权证书上记载的宅基地面积确定每宗宅基地的宅基地使用费。宅基地使用费由宅基地使用人统一上缴村集体，由村集体对这部分费用进行再分配，对本集体组织内部成员原则上以宅基地补贴金的形式按平均数对每户村民进行返还。

其次要建立规范的农村宅基地流转制度。(1)加强国土资源部门的执法监督。国土资源部门要定期地对农村新建的房屋核查。对违规的转让进行纠正。同时要对闲置的宅基地权利人进行宣传指导，使其认识到对宅基地充分利用的重要性。对严重违规违法的转让。相关行政主体可以依法进行处罚。(2)制定严格的宅基地外部流转制度。法律对宅基地使用权向集体外的流转应该予以规定，这种转让是合法的，但要规定严格的转让程序及转让条件。比如。对于已成为城市居民无权再申请宅基地的农户其宅基地可以在外部流转。

再次要建立盘活宅基地制度。(1)做好实地调查清理工作。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，制定消化利用的规划、计划和政策措施。对农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。(2)鼓励农民退还闲置宅基地。对“一户多宅”和空置住宅。各地要制定相关激励措施，鼓励拥有多余宅基地的农民腾退其多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的农户，要采取签订合同等有效措施，确保其按期拆除旧房，交出旧宅基地，以免旧宅基地闲置浪费。

(二)从规范市场流转上提高农村宅基地的利用效率

从市场着手，允许宅基地流转。规范流转是提高宅基地使用效率的有效方法。因此应该做到：

1允许农民对私有房屋转让。这种转让不仅仅局限于转让给本集体经济组织内符合条件的成员，城镇居民也可以购买农村居民的房屋，同时享有该房屋附随的宅基地使用权。但这个过程要严格遵循相应的登记制度，要严格限制城镇居民在农村购置尚未建造房屋的土地作为宅基地。

2鼓励农民的私有房屋自由出租。允许房屋同宅基地的使用权一并出租。并对承租人做出无身份限制，但是。要确保本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户享有优先承租权。这样既有利于最大程度地实现农村居民对私有房屋的处分权能，同时又很好地实现了宅基地的保障功能。促进农村闲置私有房屋的资源合理配置。

3宅基地与宅基地使用权可以一并继承。在农村可以实行宅基地与宅基地使用权一并继承的制度，此继承制度对继承人是否是本集体经济组织的成员不予限制。但同时也要制定相应配套的继承程序和相关法律法规，以免使良好的制度无法可依。

(三)从农户自身提高农村宅基地的利用效率

农户使用宅基地过程中出现的问题主要是由观念引起的，这就要求：第一，普及农民对农村宅基地转让的法律意识。农民对宅基地使用权转让的法律意识相对薄弱，不懂法现象很普遍，对农村土地相关法律规定更加不了解，应派专门人员对村民进行讲解及宣传。第二，更新农民的宅基地所有权观念。要加大宣传力度，充分调动农民节约集约用地的积极性。特别应针对当前农民的宅基地私有观念根深蒂固的现状，采取多种形式加大相关土地法律法规的普及教育，更新农户的宅基地所有权观念。让农户明白：在宅基地的集体所有制下。农民既有使用的权利，更有合理使用的义务。