宅基地使用权流转的规范问题

王帆

摘要宅基地作为一种重要的土地资源，不应只具有社会保障的功能，还应具有资产价值。我国现行法律对宅基地使用权的流转所做出的严格限制导致大量的农村宅基地成为一项沉睡的资本。因此，构建新型的农村宅基地使用权流转制度，激活这项沉睡的宅基地资产，赋予农民更多财产权利，盘活农村经济发展，成为一种客观需要。

关键词农村宅基地使用权流转用益物权

中图分类号：D922.3 文献标识码：A

《物权法》将宅基地使用权归为用益物权编，并规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，却未提及其用益物权中的收益权能，造成宅基地使用权流转受阻。厉以宁教授曾说过：“受限制的私人产权不是完整意义上的私人产权。”因此，解除对农村宅基地使用权流转过多的限制，对农村宅基地使用权流转进行合理的规范构建，激活这项沉睡的资本，赋予农民更多财产性权利，就成为客观现实需要。

1宅基地使用权流转中存在的现实问题

宅基地是我国土地制度中的一个专有名词，是指农村家庭为建造住宅及其与住宅生活有关的附属设施而占用的土地。农村宅基地使用权也是我国特有的一项用益物权，其权利的实现涉及到宅基地使用权流转问题。其实“流转”一词并非严格的法律术语，“流转”只有与具体的对象相结合才具有实际意义，比如通过转让、租赁、抵押、互易、继承、赠与等方式取得收益或对宅基地使用权予以处分来达到流转。虽然法律对宅基地流转严格限制，但现实中宅基地流转的现象依然存在，其间问题不可不重视。

1.1强烈的融资意愿与限制的流转方式的矛盾

随着工业化和城市化进程的不断发展，农村宅基地的价值日益显现。尤其是交通便利、地理位置优越的城乡结合部的近郊农村，得益于居高不下的城市房价和较高的投资回报率，强烈地刺激了农村宅基地流转市场的活跃，越来越多的城市居民希望去近郊农村购买房屋。相应的近郊农民的宅基地流转意愿也较高，但有关法律和政策规定严禁城镇居民在农村购买住宅，严禁为城镇居民在农村购买住宅或宅基地使用权颁发宅基地使用权证或房屋产权证。这又间接地限制了宅基地使用权和其上农房抵押权的实现，因为抵押权的实现很大程度上要依赖于城镇居民购买农房。由于这种限制，农村居民大多只有通过租赁房屋才能获得合法的收益。这极大限制了农民财产收益的增加。在远郊农村，随着市场经济的不断深入，大量农民加入到城市建设的行列，由于务工、经商、求学等原因在城市购买了商品房，因而其在农村的房屋就闲置了下来。这些人对于农村宅基地也有着强烈的流转意愿，他们希望自己的宅基地能够买卖、抵押贷款等。但由于公共基础设施、社会保障制度等硬件、软件设施跟不上城市发展的步伐，远郊农村宅基地对外流转渠道几乎为零，而对内流转也不顺畅。一般情形下，本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户宁可申请一处新宅基地，也不会去购买別人宅基地。而转让、出租、抵押贷款更加没有市场。近郊农村宅基地使用权流转更多的体现在继承、互易、赠与上，互易就是两家相互交换宅基地，一般不会导致财产的增加。而继承、赠与却会导致“一户多宅”的出现，这又与“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的法律规定相冲突。“因为农业人口的增加导致对宅基地的需求增加，在无法通过流转利用闲置宅基地的情况下，势必将危及耕地。”

1.2活跃的宅基地流转隐形市场与无力的法律武器的矛盾

我国相关政策明确禁止城市居民购买农村宅地基，农村宅基地只能在本集体组织成员内部流转。但这种体制上的束缚却阻挡不了农民对经济利益的追逐，在城市居民的需求下，宅基地私下买卖、出租、抵押等流转形式事实上已大量存在，形成了十分活跃的农村宅基地流转隐形市场。这种现象在近郊农村表现的特别明显。“据调查，在全国各地的城区或城乡结合部，小产权房不断涌现，并且数量越来越多，建成或在建的小产权房达 90 多亿平方米，小产权房在房地产市场上所占份额已达 10% 以上，小产权房的发展无疑进入了宅基地流转市场。”宅基地流转隐形市场游走于正式制度之外，以自发流转为特征，且规模有日益扩大的趋势。由于我国农村宅基地使用权流转没有法律依据，流转双方的权利义务得不到法律的约束和保障，一旦发生矛盾纠纷，法院只能要求双方当事人协商解决，当事人的权益就可能得不到很好的维护。司法实践中，由宅基地隐形市场交易导致的纠纷越来越多，使市场秩序混乱，社会矛盾激增，影响了社会稳定。这项沉睡的资本虽然已经开始睡眼惺忪，但由于缺乏法律保护而显得胆怯无力。

2新型宅基地使用权流转制度的规范构建

2.1扩大宅基地使用权流转的受让主体

笔者赞同农村集体经济组织成员之外的主体有权受让宅基地使用权这一见解。法律应当明确宅基地使用权不仅可以向本农村集体组织成员进行流转,也可以向非本集体组织成员包括城镇居民进行流转。“如果仍旧依照现行法律规定宅基地只能在农村集体经济组织内部成员之间流转，基于农村集体经济组织成员均可依法免费申请宅基地，在农村显然无法形成有效的宅基地流转市场，宅基地流转毫无价值”，宅基地使用权的财产性就无法体现，农民利用宅基地及其上房屋进行融资的权利也无法实现。“实践中需要解决的问题也是农民将宅基地使用权转让给非本集体经济组织成员”。扩大宅基地使用权流转的受让主体，突破这个主体限制，可以解决了银行对宅基地使用权抵押后资金变现的问题，前述法律、行政规章、司法解释的矛盾也能够相协调，实际上也符合党的十八届三中全《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”的改革目标。但为了避免城市居民炒卖宅基地，可以与房产局建立互通网络，对城市居民受让宅基地使用权的面积、数量加以限制，同时要禁止城市居民以非居住目的，尤其是开发房地产目的购买宅基地。

2.2明确宅基地使用权流转的客体即宅基地本身可单独流转

现行法律没有禁止农村村民出卖、出租住房，然而对农村宅基地使用权是否可以流转，却没有做出明确的规定。根据房地一体原则，农村村民出卖、出租住房，其下的宅基地使用权当然一并流转。同理，法律亦应明确规定宅基地本身可单独流转，因为宅基地使用权是一项独立的用益物权，并不依附于房屋存在。一方面，如该宅基地上建有房屋，宅基地使用权流转，其上房屋亦随之流转，符合房地一体原则；另一方面，如该宅基地上未建有房屋，宅基地本身可流转能够真正体现其独立的用益物权属性，实现其价值存在。虽然农村本集体经济组织成员依申请就可获得一处宅基地，但基于保护耕地的现实紧迫性以及日益缩小的宅基地后备土地，宅基地变成一种紧俏资源，又因为宅基地本身根据其地理位置、农村风水，在农民眼中是客观存在优劣之分的，这就为农村宅基地买卖提供了现实可能性。现实生活中，农村确实也存在单独的宅基地买賣现象，有些农民宁可购买他人的优势宅基地，也不免费申请宅基地。如此规定，既可以使农村宅基地买卖有法可依，又可扩大宅基地使用权流转交易市场，增加农民收入渠道。

2.3建立宅基地使用权流转服务机构

现行宅基地使用权流转隐形市场杂乱无章，秩序混乱。随着宅基地使用权流转规范的构建，建立完善的宅基地使用权流转服务机构应该提上日程，以避免隐形市场流转存在的隐患。宅基地使用权流转服务机构是依法设立的实现宅基地使用权流转的专门场所，应该设有固定办公地点，配备专门工作人员，并有经费保障。其职责应该包括：宣传宅基地使用权流转法律法规及国家政策；推进宅基地使用权流转的计算机网络化，实现档案电脑管理，数据即时传输、实时查询；收集发布农村土地流转信息；指导签订宅基地使用权流转合同；健全宅基地使用权流转业务指导；建立宅基地使用权流转台账；监督宅基地使用权流转合同的履行；调处宅基地使用权流转纠纷；建立科学合理的宅基地使用权流转价格评估机制等。宅基地使用权流转服务机构可在发达地区宅基地使用权流转隐形市场比较活跃的地方先行试点，待运作成熟后再向全国推广。

参考文献

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