乡村振兴视野下农村文体广场建设用地的法律困境与出路

白云志 陶弈成 龙圣锦

《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称“乡村振兴战略”）是我们党提出的具有深远意义的战略布局，对我们建设美丽乡村、推进农村现代化建设具有重大的指导意义。乡村振兴战略的实施离不开体育[1]。其中，农村文体广场建设作为丰富群众精神文化生活、提升农村公共体育供给水平的重要环节，受到各地政府、群众的广泛重视。但是，农村文体广场建设用地的用地审批、使用补偿以及使用主体范畴等环节与城市文体广场的建设用地存在巨大差别。同时，由于农村土地所有制形成的复杂原因，城乡文体广场建设用地问题间存在一定不公平，其与乡村振兴战略的目标任务不符，这些严重影响了农民体育文化权利的实现，阻碍了农村文体广场建设项目的有序推进，已然成为摆在“体育精准发力促进乡村振兴”面前的一道重大难题，亟需研究解决。

一、农村文体广场建设用地的公益属性定位

（一）公众共用物的理论

共用物，自古有之。在人类早期的历史发展中，自然环境、自然资源为人类主要共用物。以经济学的视角观之，“公共物品”指的是当增加某种物品的使用人数时，所增加的成本为零，即人们无需花费任何经济成本即可免费使用的物品。“共用物”概念起源于罗马法上的“公众共用物”，其与私人财产、政府财产皆存在一定的区别[2]。共用财产并未在法律上以专门性表述予以呈现，但已制定如《公共图书馆法》等专门性立法加以保护。

（二）公众共用物的特征

物品的共用性与专有性是区分公私物品的重要标准，专有性的高低表达的是物品被消费者独占、独享的程度，共有性反映的是物品可被共享的能力或程度。以共享性为审视角度观之，公众共用物与私有财产、国有资产以及公共财产皆存在巨大差别，譬如，公众共用物可不经政府批准、法律许可等准入条件而非排他的利用。除可共用性外，公众共用物还具有数量稀缺、用途较广、分布呈现地域性等重要特征[2]。

（三）农村文体广场的属性辨析

农村文体广场具有极高的共享性：首先，在正常情况下，任何人皆有不经过他人准许而自由使用农村文体广场的权利;其次，农村文体广场的公众使用权重在实现一般公民的非排他性使用，属于一种具有公益属性的个人权利;最后，农村文体广场的非排他性使用权更是一种义务，每个人在使用农村文体广场时都需履行保护农村文体广场的义务。此外，农村文体广场具有极高的可被公众共享的显著特征，并区别于私人物品、国有自然资源等物品的相对专有性特征：公众对其并不具有法律保障的排他性使用权。

二、公众共用物属性下农村文体广场建设用地的法律问题

（一）城乡文体广场建设用地的来源路径二元化问题

1.城市文体广场建设用地的主要来源

城市文体广场建设用地的来源呈现为以下三种方式：一是地方政府通过收回国有土地上的土地使用权并将其划拨给城市文体广场申请建设单位;二是地方政府将国有未开发用地划拨给城市文体广场申请建设单位;三是地方政府在征收农村集体所有土地并获得原土地所有权的基础上将其划拨给城市文体广场申请建设单位。

2.农村文体广场建设用地的主要来源

农村文体广场建设用地的来源呈现以下四种方式：一是集体经济组织在回收集体农业用地使用权的基础上经土地主管部门批准转化为农村文体广场建设用地;二是在集体经济组织回收村民宅基地使用权的基础上经土地主管部门批准转化为农村文体广场建设用地;三是集体经济组织回收乡村其他公共设施建设用地使用权经审批转变为农村文体广场建设用地;四是集体经济组织回收集体经营建设用地使用权后将其转变为农村文体广场建设用地。[3]

3.城乡文体广场建设用地来源路径的二元化问题

一是农村文体广场建设用地供给中的政府缺位现象成因的制度分析。自1982年宪法正式建立按照城乡区分所有权的土地制度后，所有权与城乡结合的土地制度架构在我国开始形成。同时，我国《宪法》第10条确立的“城市的土地属于国家所有”规则被解读为城镇建设必须依靠国有土地，政府成为城市文体广场建设用地的供给主体，并获得了法律制度上的支撑;而在农村文体广场建设用地的供给方面，从《土地管理法》的相关规定可以得出，乡镇公益事业、公共基础设施建设用地所有权为农民集体所有，但其建设用地使用权仍保留归农民集体所有[4]，使得政府在乡村文体广场建设用地供给的主体资格获取受限。另一方面，囿于土地管理模式引发的种种弊端，我国从政策层面开始推动农村集体建设用地流转制度改革，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市”，同一时间里，农村集体建设用地使用权流转的试点工作在我国各地逐步开展。但是，与集体经营性建设用地流转试点制度在全国各地的广泛开展形成鲜明对比的是，集体公共基础设施建设用地的流转在我国处于既受到《土地管理法》等相关法律法规的严格限制，又被集体建设用地流转试点改革的国家政策排除在外，即便在乡村公共设施、公益事业用地的流转活动在部分试点地区允许开展，但亦面临着流转主体不明、不得进行有偿流转的受限局面。

二是公众共用物理论下政府作为农村文体广场建设用地供给主体缺位的解读。政府作为人工公众共用物的供给主体，由其承担城乡文体广场建设用地的供给责任本属于其应尽的义务，但事实上基于城乡土地所有制二元化的制度性现实，在农村文体广场建设用地的供给问题上已经出现政府责任缺位问题。一方面，建设用地的供给属于城乡文体广场使用权从应然拥有到实然享有的基础性前提，政府在农村文体广场建设用地供给问题上的缺位使得农村居民在获得文体广场使用权的同时需以自行提供农村文体广场的建设用地为前提性条件;另一方面，人工公眾共用物作为一种以满足社会公众基本权利需求为目标的重要社会公共资源，包括建设用地在内的人工公众共用物整体性资源供给理应属于政府在社会权利以及基本人权实现方面对所有社会成员作出的承诺与理应承担的责任。国家与政府作为社会共享资源的提供者，应按照分配正义原则在所有社会成员间进行平等分配，这样的分享才能实质性的体现机会均等原则，以促进社会公平[5]。

（二）城乡文体广场建设用地的原权益人补偿的二元化问题

1.城市文体广场建设用地的原权益人补偿机制

城市文体广场建设用地来源呈现三种形式，在此基础上对原权益人的补偿亦呈现以下差别：一是若在国有未开发用地上营建城市文体广场，由于该地块的土地使用权属于闲置的状态，因此，不存在对原权益人的补偿问题;二是对于国有土地使用权已经划拨或出让的地块而言，应对土地使用权人进行适当补偿。而基于土地出让合同期限届满、单位撤销、迁移等原因停止使用划拨用地收回国有划拨用地使用权的情况，政府可无偿回收国有土地使用权;三是针对国家在征收农村集体所有土地的基础上划拨为城市文体广场建设用地的情形，根据《土地管理法》第四十七条的规定展现如下方面：（一）征收耕地的补偿费用;（二）征收农村其他土地应承担土地权益补偿与村民安置的经济成本，同时《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等系列国家层面的政策出台为失地农民的土地价值评估、安置补偿权益保障提供了重要的政策支撑。

2.农村文体广场建设用地的原权益人补偿机制

农村文体广场因其建设用地的来源不同对原权益人的补偿亦呈现以下差别：一是因农村文体广场等乡村公共设施建设等用途需要使用土地时，农村集体经济组织应对土地使用权人进行适当补偿，其中补偿资金又呈现两大来源：村集体经济组织自筹资金，或者通过中央财政转移支付、增大体育、农业等相关主管部门农民体育工作经费投入等专项资金的方式作为土地原权益人补偿资金的来源;二是若农村文体广场建设用地源自闲置、错误使用的集体土地的回收利用，则无需对土地原权益人进行补偿。简而言之，当前的农村文体广场建设用地的原权益人补偿机制发现主要具有以下特征：一方面，农村文体广场建设于农村集体土地之上，我国当前有关农村文体广场建设用地原权益人补偿的法律制度规定的较为模糊，并无明确具体的补偿标准;另一方面，农村文体广场建设用地的补偿成本一部分源自村集体经济组织的自筹，一部分源自体育、农业等专项资金的拨付使用。

3.城乡文体广场建设用地原权益人补偿机制间的差异问题

集体土地征收模式的制度性缺陷是政府在农村文体广场设施用地原权益人补偿机制中缺位的根本原因。作为对私人财产权合法获取的重要方式，土地征收受到包括法律授权、比例原则、正当程序等严格的法律限制条件，其中，基于公共利益的需要被视为征收行为合法化根本前提[6]。基于前文所述，我国土地征收内涵不断演变，基于“个人需要”与“市场需要”产生的建设用地需求不断增长，建设项目对集体土地的使用需以土地征收改变所有权为前提[7]。经此转变，在我国现行法上的土地征收开始出现两种类型：第一种为基于公共利益的需要，国家机关依职权取得土地所有权，宪法的土地征收补偿条款以及财产征收补偿条款被视为直接且最高法律效力的依据;另一种土地征收的类型为基于商业利益等非社会公共利益的需要，国家行政机关依法取得财产权的行为[8]。学者的视角大都集中在基于商业利益需求等非社会公共利益原因征收集体土地的正当性诘问上。但事实上，长期以来，建立在建设用地国有化逻辑下，“基于公共利益”的土地征收制度的公益性解读，片面地将本应属城乡居民平等享有的社会公共事业建设狭隘地解释为城市区域的社会公共事业建设需要，而忽略了农村地区的社会公共事业建设对建设用地的正当性需求，使得本应属政府承担的农村文体广场建设用地的原权益人补偿责任由集体经济组织予以承担，亦使得农村文体广场建设用地的原权益人无法获得与城市文体广场建设用地的原权益人相对等的土地补偿标准。

（三）农村文体广场建设用地公众共用物属性定位模糊

1.法律规定上的空白

有学者认为，公众共用物的个人使用权为一种自然权利。即便在法无明文规定时，这种权利依旧为包括宪法在内的法律所默认或保留的权利[3]，但我国对于公众共用物的法律保护几乎处于严重不足乃至空白的状态：一方面，面对日常生活中数量众多的公众共用物，我国相关法律规范处于严重供给不足的状态。例如，沙滩、湿地、湖泊等大量自然公众共用物的法律保障处于相对空白的状态，而水库、城乡文体广场等人工公众共用物的法律供给亦处于相对空白的情形;另一方面，有关专门性立法并未突出客体公众共用物使用权的价值取向。而对于农村文体广场而言，其处于既无专门性立法进行保障，亦无相关规范保障其公众共用物使用权的尴尬境地。

2.农村文体广场公众共用物使用权保障的现实混乱

由于我国当前并无法律明文规定农村文体广场公众共用物使用权的法律保障，而集体公益性建设用地“乡村公共设施、公益事业建设等乡村建设”的功能定位使得不少村集体、地方基层政府默认为农村文体广场为集体私有财产或者侧重于开发农村文体广场的经济性功能。尽管在多数情况下绝大多数地区的农村文体广场对所有人进行开放，但现实中农村文体广场被排他性占用、收费使用的案例层出不穷[9]。如在部分农村地区以建设文体广场的形式开展乡村旅游，使得农村文体广场的使用时间被大幅度排他性占用。[10]模糊的属性定位使得现实中农村文体广场公众共用物性质的使用权被侵犯的现象层出不穷，亟待法律保障。

三、完善城乡文体广场建设用地法律保障的路径

（一）实现城乡文体广场建设用地来源路径的“一元化”

1.关于城乡文体广场设施建设用地来源路径二元化的正当性诘问

以物权基本理论审视，物权具有绝对排他性、直接支配性的特征，农村集体经济组织理应获得集体建设用地的全面、排他支配权。但事实上，乡村公共设施和公益事业建设用地在具体建设用途亦存在供不特定多数人非排他性使用的人工公眾共用物、以实现村集体自我管理为目的的村委会办公设施以及为保障村集体福利为目的的村级公共食堂、幼儿园等在排他性使用方面差别极大的公共设施建设任务的区别。以农村集体建设用地建设供不特定多数人使用的农村文体广场既与物权主体对物具有排他性使用、收益的权能所不符，又与长期以来集体公益性用地承担着村集体福利实现、自我管理价值实现的定位相冲突。

从农村文体广场的人工公众共用物属性的视角分析，公众共用物使用权兼具应然性、法定性与实然性三大特征，采取积极措施保障公众共用物使用权从应然到实然、再至人民实际享有的过程属于国家应然义务。城乡文体广场建设用地来源路径的“二元化”更属于对政府作为人工公众共用物供给主体地位的天然背离。

2.城乡文体广场建设用地来源路径“一元化”的制度构建思路

用地成本的“同一化”，在城乡文体广场皆属人工公众公用物的前提下，城市居民获得城市文体广场使用权不用承担任何用地成本，而农村居民则必须以自行承担用地成本作为获得农村文体广场使用权的前提性条件。因此，一方面，为确保政府主动承担其作为城乡文体广场供给主体的应然职责，发挥政府在公民公众共用物使用权保障方面的应然义务;另一方面，为保障集体公益性用地的物权排他性属性与农村集体经济组织对集体公益性用地的排他性支配能力，将城乡文体广场建设用地皆纳入政府公益性土地征收的范畴，回归政府作为城乡文体广场建设用地供给主体的实然性地位。

建设用地审批形式的“同一化”，以“城乡基础设施用地和公益事业用地”的概念范畴取代《土地管理法》第五十四条第一款第二项以及《划拨用地目录》中的“城市基础设施用地和公益事业用地”，将“城乡文体广场”纳入“城乡基础设施用地”中“城乡公共广场”的划拨用地用途管制范畴，实现城乡文体广场建设用地划拨审批的“同一化”。

建设用地供给前土地性质的“同一化”，改变农村文体广场建设项目原本依据《土地管理法》第六十一条的规定，实现农村文体广场建设用地被全面纳入国有建设用地的供给范围，即实现建设用地供给前土地性质的“同一化”。

（二）实现城乡文体广场建设用地征收补偿的“同一化”

1.征收补偿主体的“同一化”

将城乡文体广场建设用地的征收补偿成本均等纳入国家财政支出层面进行统一筹划，既属于政府作为人工公众共用物供给主体的地位重塑，又属于财税法回应社会本位的思想观念，促进社会福利公平保障功能的重要实现[11]。因此，有必要在确立政府作为农村文体广场建设用地供给主体的法定地位后，将城乡文体广场建设用地的征收补偿成本共同纳入中央与地方各级政府的财政支出预算序列中，在充分考量各级政府的财政资金给付能力的基础上，公平保障城乡文体广场建设用地的征收补偿成本。

2.补偿标准的“同一化”

首先，城乡文体广场建設用地的征收补偿标准应秉持土地物权的平等原则，同时“平等”观念亦在我国法律上得以贯彻，如我国宪法第33条第2款确立了人在法律上的平等地位，《物权法》第3条第3款以及第4条确立的物权平等原则[12];其次，从征收补偿标准的实质正义视角审视，对于失地农民而言，其就业、子女就学、养老等关键事项皆与集体土地密切关联，若为予以妥善补偿，将引发严重的社会问题，同城乡公共服务一体化视角下的社会正义的价值目标不符。因此，在构建以货币补偿为基础的城乡文体广场建设用地征收补偿机制的同时，要注重实现城乡文体广场建设用地拆迁补偿标准的实质“同一化”。[13]

（三）厘清农村文体广场公众共有物属性

1.人工公众共用使用权的聚焦

目前，我国缺乏类似公物（公产）制度等与“公众共用物”理论密切相关的制度安排，国家所有、全民所有的概念与内涵仍处于不断发展与研究之中。因此，在短期内建立一套区别于物权制度的公共共用物所有权、使用权制度体系的愿望不切实际。对此，切实的做法应为暂且搁置公众共用物权属层面的争议，将法律制度的供给聚焦于公众共用物使用权的法律保障层面。也就是说，解决农村文体广场公众共用物属性定位不清问题的关键在于建立健全农村文体广场人工公众共用物使用权属性的法律保障机制。

2.农村文体广场专门立法建议

鉴于我国立法实践中并未针对公众共用物进行专门立法，而采取以具有公众共用物性质的客体进行专门立法的方式加以保障，因此，对于农村文体广场此类具有人工公众共用物特征的公共设施，可通过制定《文体广场法》或者《公共广场法》加以规定。一方面，在确定城乡文体广场应明确立法保障不特定多数人对广场的非排他性使用权;另一方面，应在专门性立法中建立健全保护、改善和治理文体广场的举措，严防城乡文体广场设施被人为占用的现象发生，同时在明确政府作为城乡文体广场供给主体基础地位的前提下，鼓励私人、企业、社会组织主动提供、捐赠文体广场用地、场所的行为，必要时可引进公共地役权制度，鼓励私人、集体在其所有、所使用的土地上建设非排他使用的城乡文体广场。

3.农村文体广场建设用地管理的规范化

从农村文体广场在现实中被排他性使用、占用问题的根源上看，在既没有专门性立法加以规范，同时农村文体广场又建设于集体建设用地之上的情况下，集体经济组织自然会认为农村文体广场属于集体私有物，地方政府也会认为可利用农村文体广场以进行旅游开发等排他性使用，从而获得经济收益。因此，有必要探索农村文体广场建设用地管理的规范化治理思路：一方面，在《公共广场法》《文体广场法》等专门性立法中应对文体广场非排他性使用的特征及违反相关使用规定之法律后果进行详细规定;另一方面，应赋予基层自治组织、基层政府部门对农村文体广场建设用地进行专门化管理的职权，以保障其非排他性使用的特性。

四、结语

在乡村振兴的战略背景下，破解农村文体广场建设用地相关法律问题关键在于围绕城乡文体广场建设用地来源路径的“一元化”、城乡文体广场征收补偿的“同一化”以及厘清农村文体广场公众共用物属性的三个层面依次研讨，才能从根本上破解农村文体广场建设用地在现实中面临的种种法律问题。在城镇化与乡村振兴双向发展，相辅相成、相得益彰的全面深化改革的时代语境下，城乡体育文化公共服务供给将进一步合理化、同一化。

基金项目：甘肃政法大学2020年校级科研创新重点项目“当代中国‘三农法律问题研究-以城镇户籍子女的农村宅基地继承为视角”（项目编号：GZF2020XZD02）;甘肃省教育厅创新基金项目“乡村振兴战略视野下农村宅基地使用权纠纷案例研究”（项目编号：2021A-090）。

参考文献：

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[3]张富利.农地“三权分置”改革的法理阐析与路径选择[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2018（4）：1-11

[4]朱列玉.农村集体所有建设用地流转法律问题[J].法学，2009（8）：96-105.

[5]张国清.分配正义与社会应得[J].中国社会科学，2015（5）：21-39.

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[9]人民网.贵州加强老年体育工作意见出台，5年内建成村级老年体育场[EB/OL][2020-06-13]（2015-10-28）http：//gz.people.com.cn/n/2015/1028/c194827-26946979.html.

[10]凤凰网.铜陵：乡村旅游接待项目建设忙[EB/OL][2020-06-13]（2018-05-28）http：//ah.ifeng.com/a/20180528/6610249_0.shtml.

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[12]叶必丰.城镇化中土地征收补偿的平等原则[J].中国法学，2014（3）：126-137.

[13]刘灵辉.农地产权制度与征地补偿制度关联互动改革[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2018（1）：27-33.

作  者：白云志，甘肃政法大学民商经济法学院硕士研究生

陶弈成，浙江大学光华法学院博士研究生

龙圣锦，甘肃政法大学民商经济法学院副教授、硕士生导师

责任编辑：刘小侨