市域社会风险治理能力现代化的实现路径

赵秋

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》将“社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力”作为提升国家治理效能的重要内容。作为国家治理现代化的基石，市域社会治理必须重视风险治理能力的构建，这需要我们针对市域社会在风险治理实践中存在的不足，强化风险治理的整体性、精准性和联动性，增强市域社会风险更具韧性。

一、对市域社会风险治理的理论认知

“市域”包含了城市行政区域的城市社区和城市所辖行政区域的城镇社区和农村社区，这意味着市域社会风险治理既要重视城市社会内部的各类风险，还要关注城市空间之外基层社会治理中存在的矛盾和问题。在推进市域社会治理现代化的语境下构建市域社会风险治理能力，需要我们理解市域社会风险治理的概念，明确内涵。

（一）市域社会风险治理的概念

关于市域社会风险治理的概念，目前学界并没有明确的定义，我们可以从市域社会治理、风险治理以及二者之间的内在关系来加以理解。

所谓市域社会治理，指在设区的市区域范围内党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民等社会治理主体，运用党建、法律、道德、心理、科技、民规民约等手段，化解社会矛盾、解决社会问题，达到促进社会和谐稳定目的的一种枢纽性基层社会治理[1]。风险治理既是动态过程，也是系统方法，指的是通过确立风险背景、识别风险、评估风险进而采取相应措施削减或回避风险，降低危机发生的可能性或者限制危机的影响，其最大的特点是注重预防，而非在风险转化为危机后采取被动的应急措施。就两者关系而言，市域社会治理在国家治理和社会治理之间起着承上启下的作用，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，是基层社会治理的中心环节。因此，风险治理是市域社会治理极为重要的一个方面，市域社会治理必须重视城乡社会范围内社会风险矛盾的有效解决。

综上所述，我们可以将“市域社会风险治理”定义为在市域空间范围内，党委、政府、群体组织、经济组织、社会组织、自治组织和公民等多元治理主体，以“预防性控制”为行动导向，通过发挥市域层级在政策环境、法制保障、社会参与和资源整合等方面所具备的能力和优势，有效地识别市域社会当中的各类传统风险与新兴风险，降低市域社会的脆弱性，提升市域社会韧性。其直接目标是防范和化解社会的矛盾风险，最终目标是为满足人民美好生活愿望创造和谐稳定的社会环境。

（二）市域社会风险治理的特点

德国学者乌尔里希认为社会的现代性将人类置身“风险社会”;英国社会学家吉登斯则提出现代制度在某种程度上使整个社会面临的风险呈现一种扩大的趋势。因此，风险治理成为现代国家的一项重要使命。在迈向现代化的进程中，我国的社会风险治理一方面表现出现代社会风险治理的共性，另一方面也具有自身的特色。就市域层面而言，我国的社会风险治理有以下特点。

第一，风险治理理念的前瞻性。随着社会的发展转型，社会矛盾进入了高发期，突发事件层出不穷。党的十九届四中全会指出要“提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性”，強调“统筹安全与发展”。习近平总书记就防范化解重大风险也提出了“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招”[2]。在这样的背景下，市域社会风险治理一方面要立足于国家治理体系现代化的宏大远景，完善风险治理体系;另一方面也要充分发挥基层社会风险治理的兜底作用，把风险治理的关口前移，防止风险事件转变为危机和灾难对社会的长远发展造成伤害。

第二，风险治理边界的模糊性。受工业化、城镇化和信息化的影响，城乡之间人口、资本、信息和资源的流动更加频繁，城市与乡村的边缘界限在市域空间一元张力下不断被稀释。城乡一体化的纵深发展使城区与农村之间的风险矛盾也打破时空边界，突破了属地管理的区分。处于市域社会治理主界面的城市不断向处于边缘的乡村释放风险，城市社会受到“回旋镖效应”所带来的风险治理挑战。因此，作为城市社会风险治理与农村社会风险治理的融合体，治理边界的模糊性成为市域社会风险治理的突出特点。市域社会治理实现“善治”，必须树立起系统性的治理思维。

第三，风险治理主体的多元性。城市、区县、乡镇和农村的资源要素在市域层面的融合交汇，使得社会风险极易被触发并且复杂多变。不管是政府组织，还是市场组织和社会组织，在风险治理过程中都难免“失灵”。若不能及时控制风险、削减风险、转移风险，风险累积到一定程度就会超出市域社会系统的承受能力，对市域社会造成难以预估的损害。市域社会治理既主张在纵向上打造善治指挥链，也强调在横向上构建共治同心圆。在这样的价值目标下，党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织和公民等多元治理主体能发挥各自的优势，通过打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，建立起完善的市域社会风险防御体系。

第四，风险治理对象的复杂性。城市和乡村是市域社会的一体两面，市域风险治理不仅要关注城市系统的风险矛盾，还要承担起基层社会的风险治理任务。复杂性理论认为，城市工业化和现代化水平越高，城市社会系统也会越来越复杂，导致城市不确定性迅速增加和风险不断扩大[3]。城市社会已然是一个超大的复杂系统，而市域社会由于覆盖城乡，内源发性要素和促发性要素叠加耦合，内隐风险和外显风险交织在一起[4]。传统社会风险之外，交叉风险、新生风险、复发风险等非传统风险治理任务也在增加，因此客观来看，市域社会风险治理对象具有复杂性的特点。

二、以韧性理论检视我国的市域社会风险治理

韧性（Resilience）意为回到原来状态，也有人将之理解为“弹性”，这一词最初源自自然科学领域，后来逐渐被引入社会学的研究系统中。总结实践可以发现，我国传统的风险治理和应急管理模式已无法满足新形势下的风险治理需求，而韧性治理为风险与应急管理提供了新的现实路径新。

（一）韧性治理视角下的市域社会风险治理能力现代化

韧性理论在20世纪80年代前后被引进灾害社会学科领域后，学界对韧性治理的研究出现了“能力恢复说”“扰动说”“系统说”和“提升能力说”等代表性观点，它们对韧性治理的概念界定都强调吸收外界扰动、学习和再组织、快速恢复正常和软硬件应对能力[5]，这与国际韧性联盟对“韧性”本质的归纳基本一致[6]。综上，从韧性治理的视角出发，市域社会风险治理能力现代化有着如下内涵。

第一，风险治理过程的适应和抗逆能力。市域社会风险治理不仅仅限于风险应对，它还包括确立风险背景、识别风险性质、评估风险要素等环节，是一个动态性的治理过程。现代社会人类无法回避风险，只能去适应它并与之共生。将韧性治理的概念嵌入市域社会风险治理，市域社会能够在复杂的治理环境中，抵抗各种致灾因子对城市区域和农村社会的扰动和冲击，从而降低市域社会在风险应对过程中的脆弱性，维系其功能的正常运转，从而保证市域社会经济发展和社会结构稳定。

第二，风险治理系统的控制和复原能力。风险控制是指风险管理者采取各种应急措施和方法确保风险处理工作按计划进行，力图将风险事件造成的损失控制在最小范围内[7]。市域社会风险治理能够在充分把握城乡社会深度融合发展客观规律的基础上，通过强化自身风险认知能力和风险沟通能力，以科学的风险思维，建立起完善的社会风险治理体系，在风险、危机和灾害面前取得主导权和控制权。同时，市域社会未必能够成功预防所有的风险事件，韧性的风险治理系统注重系统内部各个子系以及系统内外环境的联合和互动，即使风险预防失败，市域社会也能够从危害化和损失中迅速恢复。

第三，风险治理主体的组织和学习能力。组织学习指的是组织成员不断发现并纠正错误进而回应组织内外部环境变化的全过程，整个组织学习的过程旨在适应环境、调整偏差、保持优势进而实现组织的长期效能和生存发展[8]。韧性视角下，市域社会风险治理主体能够根据市域社会风险生成的逻辑，思考如何吸收风险因素对市域社会所造成的扰动，并且使之恢复到原来的状态。同时，也会以此为契机对现状进行反思，深入探究风险事件和危机事件背后的根本原因，汲取风险治理教训，总结风险治理经验，在此基础上实现制度变迁和政策优化。

（二）市域社会风险治理能力现代化的实践反思

在韧性治理框架内，市域社会风险治理：一是强化整体性，注重从风险防范、危机处置再到灾后恢复的全过程管理;二是追求精准性，力求通过对市域范围内的风险要素进行精准识别，并采取针对性的措施予以应对;三是具有联动性，重视风险治理的主体的协同联动。非典事件以来，虽然我国建立起了“统一指挥、专场兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的应急管理模式，但具体到市域层面，尤其是纵观市域社会的风险治理实践，可以看出目前市域社会风险治理韧性不足，对风险治理能力的现代化形成了掣肘。主要表现在以下三个方面。

首先，协同高效的治理体系还未形成。市域社会风险治理本质上是市域社会治理现代化在风险和应急管理领域的延伸，它也需要构建以基层党组织建设为统领、政府治理为主导、居民需求为导向、多元化参与为补充的多元治理格局。然而，条块分割的风险治理体制，导致党政部门只关注本部门和本层级的风险治理任务;碎片化的风险治理模式，使得风险治理的重心仍旧停留在应急处置和事后恢复;分散化的风险治理逻辑，造成风险治理过程中政企社的全方位互动和全能力建设缺位，市域社会风险治理因而缺乏整体性。

其次，治理资源的整合能力仍旧较弱。市域社会治理的资源整合指在多主体共同行动的市域社会治理现代化网络中，通过诸多途径将依附于不同行动主体的治理资源进行鉴别、选取、配置、汇整，使不同来源的治理资源有机结合，形成多元行动主体协同的社会治理合力[9]。市域社会风险跨越时间边界、行政边界和功能边界，资源的共享性和整合性对风险治理效能具有举足轻重的影响。然而，由于市域社会在纵向上串联起城市、区县和乡镇等不同层级，横向上并联起党委、政府、企事业单位、群团组织、社会组织、自治组织、公民等多元主体，有限的风险治理资源散布在不同的层级和主体上。风险治理资源分配不均衡、资源利用效率低下也是导致风险治理精准性不够的肇因之一。

再者，面向风险的组织学习机制尚不完善。组织学习的目的在于通过风险治理实践的总结反思，改进政策制度或改变组织架构从而提升风险治理效能。然而，市域社会作为风险治理最为直接有效的治理层级，还没有建立起韧性的组织学习机制，这主要表现在两个方面：一是面向风险的组织学习机制缺乏整体设计，没有制度性的约束和规范，市域社会治理的各个主体往往在风险转化为现实危机事件后“一事一学习”，自主学习的觉悟不够高。二是面向风险的组织学习机制呈现碎片化的特征，具体指由于部门壁垒、信息鸿沟等原因，市域社会风险治理对风险事件和危机事件的学习比较片面，且以静态学习为主，无法适应风险治理环境的变化，而多元治理主体协同联动不够与之亦密切相关。

三、市域社会风险治理能力现代化的实现路径

从韧性治理的视角出发，风险、灾害和危机不再被视作一种“伤害”，而是治理体系与能力局部结构的不良反应[10]。消解这种“不良反应”给市域社会风险治理所带来的挑战，则需要提升市域社会风险治理的韧性，补齐市域层面在风险治理过程中存在的短板，实现市域社会风险治理能力现代化。

（一）构建多元治理格局

市域社會是直接对风险进行有效治理的关键层级，在复杂多变的风险治理场景中，市域社会需要具备迅速反应的能力，要有足够的精力和资源确保在风险治理的全过程能及时有效地吸收、处置风险，从而强化对风险的适应和抗逆能力。实现这一目标，市域社会必须在纵向到底、横向到边的社会治理体制中，构筑以党委为领导核心，以政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民等为多元行动主体共同参与的社会治理共同体。也就是说，市域社会需要突破原有社会治理模式以政府为单一治理主体的弊端，使多元风险治理力量形成强大合力。

第一，统筹城乡风险治理，突出党建引领下风险治理的整体性。在中国特色社会主义国家治理场域中，党组织发挥着统领全局的作用。确保市域社会风险治理的整体性和规范性，必须保证党组织的统合治理功能。第二，完善治理责任体系，促进政府与社会间的增权赋能。市域政府要明确政府组织和非政府组织在风险治理中的职责权限，实现风险治理领域的“放管服”，改变“单打独斗”的治理习惯，树立纵横联动的风险治理理念，大力培育壮大社会组织，完善公民参与市域社会风险治理的机制体制。第三，健全治理制度环境，凸显市场组织风险治理的协同能力。市域层面应制定相应的政策制度，充分释放市场经济的作用，因为市场主体既是社会风险振幅的嗅觉器，也是社会风险觉察的探索者，还是社会风险来源的制造者，更是社会风险治理的合作者[11]。

（二）加强治理资源整合

不管是风险信息的收集和监测，或是风险事件的识别和评估，还是风险危机的应对和处置，都需要人、财、物、数据以及技术等各种资源的有力支撑。市域社会把握着矛盾风险的风向标，对解决社会难点热点痛点问题、对应对突发紧急性公共事件等都有着有利的资源优势，是防范和化解社会矛盾与风险的关键层级[12]。如果不能对资源进行有效整合，多元治理主体就难以在风险治理过程中达成共识进而采取一致行动。提升市域社会风险资源整合能力，可以从治理资源的配置政策、配置结构和配置手段三个方面着手。

第一，制定市域社会风险治理资源整合的政策。市域社会要根据所辖城乡社会风险治理特点制定相应政策，一方面提升城市综合承载和资源优化配置能力，另一方面也要将风险治理资源下沉到社区、乡镇和农村等基层治理单位，以打破以往城乡二元治理结构和科层式治理体制对资源整合的束缚。第二，优化市域社会风险治理资源整合结构。这意味着要立足于市域社会治理现代化的整体规划，明确城乡党委和政府在资源配置中的职责权限，强化风险治理组织的资源整合权和协调权，同时完善市场、社会和公民参与资源整合的机制。第三，丰富市域社会风险治理资源整合手段。事实上，除了可以发挥政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”，市域社会还可以将“智治”手段引入市域社会风险治理的全过程，也就是通过大数据、人工智能和区块链等技术提升资源整合的智能化和信息化水平。

（三）优化组织学习机制

在城乡要素集结交错、相互作用的影响下，市域社会的风险生成和发展机制日益复杂。韧性视角下，组织学习机制是确保市域社会治理得以长效推进的动力之源。从“灾难”“事故”和“事件”走向风险治理能力的“现代化”，市域社会需要根据风险治理的需求，加强组织学习机制的整体设计，解决现有组织学习机制中存在的静态化、片面化和碎片化的问题，从而使组织学习机制能够对市域社会风险治理实践产生举一反三的作用。为此，可以从主体、内容、模式和观念四个方面入手。

就组织学习的主体而言，改变风险治理责任部门的单一学习，转向社会共同参与的集体学习。换言之，要打破市域社会风险治理不同主体间的信息共享壁垒，在协同合作的风险治理网络中，对风险进行多主体多角度的审视和学习。就学习内容而言，改变对单一种类风险的组织学习，转向对全种类风险的组织学习。新形势下，市域社会风险治理需要直面城乡社会各种类型的风险和危机，不同灾种的治理规律应成为组织学习的核心内容。就学习模式而言，转变事后的静态学习模式，转向风险治理全过程的动态学习模式。也就是说应当将组织学习机制贯穿到风险治理的每一个环节，根据风险治理在不同阶段表现出来的特征，及时调整风险治理策略，总结经验教训并灵活运用。就学习观念而言，改变被动地组织学习观念，转向主动的组织学习观念。通过宣传教育等方式，在市域社会普及安全文化知识和应急技能，改变传统的应急处置思维，强化风险主体主动对风险进行防控和防范的意识和习惯。

参考文献：

[1]姜方炳.理解“市域社会治理现代化”的三个着力点[J].杭州（周刊），2019（19）：36-37.

[2]习近平在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上发表重要讲话强调 以时不我待只争朝夕的精神投入工作 开创新时代中国特色社会主义事业新局面[J].思想政治工作研究，2018（02）：9-11.

[3][5]周利敏.迈向大数据时代的城市风险治理——基于多案例的研究[J].西南民族大学学报（人文社科版），2016，37（09）：91-98.

[4]曹惠民.治理现代化视角下的城市公共安全风险治理研究[J].湖北大学学报（哲学社会版），2020，47（01）：146-157.

[6]朱正威，刘莹莹.韧性治理：风险与应急管理的新路径[J].行政论坛，2020，27（05）：81-87.

[7]陈成文.论市域社会治理的风险防控能力[J].社会科学家，2020（08）：15-20.

[8]石佳，郭雪松，胡向南.面向韧性治理的公共部门危机学习机制的构建[J].行政论坛，2020，27（05）：102-108.

[9]杨小俊，陈成文，陈建平.论市域社会治理现代化的资源整合能力——基于合作治理理论的分析视角[J].城市发展研究，2020，27（06）：98-103+112.

[10]朱正威，石佳.2019年应急管理效能盘点与展望[EB/OL].（2020-02-10）.http：//paper.cntheory.com/html/2020-02/10/nw.D110000xxsb_20200210_2-A5.htm.

[11]羅熙.构建多元主体参与的社会风险治理体系[N].社会科学报，2020-02-06（003）.

[12]王芬.推进市域社会治理现代化：内涵、经验及路径——基于广州的案例研究[J].广州社会主义学院学报，2020（03）：66-71.

作  者：中共重庆市委党校行政管理硕士研究生

责任编辑：钟学丽