合肥都市圈基本公共服务一体化测度分析

孙 悦，项松林，2

(1.安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601；2.安徽建筑大学 城市管理研究中心，安徽 合肥230601)

以城市群、都市圈为依托实现区域协调发展是新时代国家发展的重大战略之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有高品质的城市生活。”[1]改革开放40多年来，我国已经形成了城市群—都市圈—大中小城市协同发展的新空间格局[2](P1)。都市圈是城市群的核心区域，是促进区域高质量一体化发展的重要引擎，是推动大中小城镇协调发展的突破口[2](P3-7)，在我国新型城镇化总体格局中具有承上启下的重要地位与作用。

合肥都市圈是长三角城市群五大都市圈之一，包括合肥市、淮南市、六安市、滁州市、芜湖市、马鞍山市、蚌埠市、桐城市(县级市)，区域面积占全省的40.6%，人口占全省的43.2%；2019年，合肥都市圈实现地区生产总值23402亿元、财政收入3440.7亿元,分别占全省的63.1%、60.3%，是支撑全省发展的核心增长极。在《中国都市圈发展报告(2018)》中被评定为发展型都市圈,仅次于2个成熟型都市圈(都市连绵区)[2](P83)。近年来，合肥都市圈从“省会经济圈”(2007)、“合肥经济圈”(2011)到国家级“合肥都市圈”(2016)不断扩容与升级。2020年，《合肥都市圈一体化发展行动计划》印发实施，并明确提出：“着力推进基础设施、科技创新、产业发展、开放合作、生态文明、公共服务、城乡统筹、市场体系等领域一体化，加快都市圈同城化步伐，深化与长三角都市圈协调联动，建设具有较强影响力的国际化都市圈”[3]，合肥都市圈进入推进一体化发展新时代。

推进基本公共服务一体化是实现区域一体化高质量发展、高效能治理的关键环节，是立足新发展阶段、构建新发展格局、贯彻落实新发展理念的内在要求。相较于其他领域的一体化，基本公共服务一体化具有基础性与先导性，同时又是最为薄弱的短板与弱项。目前，国内外有关都市圈同城化或一体化的研究主要聚焦于交通一体化、产业一体化、市场体系一体化、科技创新一体化等方面，而基本公共服务一体化方面关注的不多，实证的测度分析更少。有鉴于此，本文拟对党的十八大以来合肥都市圈基本公共服务一体化水平进行测度分析，揭示其存在的问题与缘由，并在此基础上提出相应的对策建议，以期进一步推动合肥都市圈高质量一体化发展。

一、指标体系的建构和实证分析

(一)评价指标体系和研究方法

1.指标体系建构

基本公共服务是由政府主导，保障全体公民生存和发展基本需要，与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务[4]。公共服务一体化是要将一定范围内的公共服务可及化、均等化、便利化推进到区域之间(如都市圈、城市群)，在更大区域范围内优化配置公共服务资源，逐步实现公共服务标准统一、水平趋衡 、待遇互认、便利共享、政策协同与制度并轨[5]。为了保证实证结果的可比性和合理性，本文的研究对象是合肥都市圈其他七个地级市，不包含桐城市(县级市)，并且借鉴有关学者基本公共服务一体化指标体系与方法[6-8]，采用综合评价法建构指标体系，对合肥都市圈基本公共服务的基本状况、一体化发展水平及其存在的问题进行分析。基于数据的科学性、完整性、可获得和可操作原则，经过筛选后建构了四个一级指标和19个二级指标，如表1所示。其中一级指标代表了基本公共教育服务一体化、基本社保与就业服务一体化、基本医疗与卫生服务一体化、基本公共文化服务一体化，分别反映了学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、文体有获等民生愿景；二级指标则是对评价对象做进一步描述，如财政支出中教育支出占比、人均拥有社会保障和就业财政支出、每万人拥有卫生机构数等。本文的数据来源于2013—2020年《安徽省统计年鉴》、各市的统计年鉴以及相应年份《国民经济与社会发展统计公报》。

表1 合肥都市圈基本公共服务一体化评价指标体系

2.研究方法

第一步，运用熵值法确定各指标权重,并测度2012—2019年合肥都市圈基本公共服务水平，计算步骤如下：

其中，Mj为xij最大值，mj为xij最小值；Xij表示第i年的第j个评价指标值。

(5)差异性系数计算：gj=1-ej

(7)运用评价指标权重wj，与无量纲化后的数据Xij相乘。

第二步，采取基尼系数测度基本公共服务一体化程度。

鉴于合肥都市圈基本公共服务多处于中等发展水平，本文选择对中等水平观察值的变化相对敏感的基尼系数来衡量基本公共服务一体化程度[6]。基尼系数是反映数据离散程度的一个重要指标，由此测算出的基本公共服务一体化系数越小，表明均等化程度越高。计算公式如下：

其中，N是都市圈内城市数量，μ是基本公共服务水平平均值，xj和xi是各城市的基本公共服务水平。

(二)实证分析

1.合肥都市圈基本公共服务发展水平分析

图1 合肥都市圈基本公共服务一体化水平趋势

表2 合肥都市圈各市基本公共服务发展水平

如图1所示，党的十八大以来，合肥都市圈基本公共服务发展水平总体呈上升趋势，且发展速度较快，尤其在“十三五”时期一体化表现出强劲趋势。2016年5月，《长江三角洲城市群发展规划》明确将合肥都市圈作为长三角五大都市圈之一，标志着合肥都市圈上升为国家发展战略。2016年12月芜湖市和马鞍山市纳入合肥都市圈，2019年9月蚌埠市加入合肥都市圈。随着合肥都市圈的能量级和首位度的不断提升，基本公共服务正在加速一体化进程。

从各成员城市来看(见表2)，2012—2019年合肥、芜湖、蚌埠、六安、滁州市等基本公共服务水平发展态势良好，一直处于稳步上升水平，其中合肥尤为突出，2018—2019年期间，基本公共服务水平出现激增。马鞍山市2012年统计数据很高，2013—2015年稳步提升。淮南市的情况较为特殊，“十二五”时期的数据优于“十三五”时期。通过比较分析可以发现，合肥和六安两市的基本公共服务水平较高，其中“合六经济走廊”建设将合肥与六安联系得更加紧密，经济的发展又推动了基本公共服务水平的提升；芜湖、蚌埠和滁州三市的基本公共服务一体化水平高于合肥都市圈的总体水平，圈内正在以小范围的一体化来推进都市圈整体一体化。

2.合肥都市圈基本公共服务一体化程度分析

图2 合肥都市圈基本公共服务一体化水平趋势分析

从图2中总体基尼系数来看，2012—2017年处于稳步下降的趋势，2017年后又缓慢升高。基尼系数的升高意味着差距在拉大，反之则意味着差距在缩小。这表明合肥都市圈基本公共服务一体化水平在2012—2017年期间稳步提高，而在近几年一体化水平又出现了扩散的趋势。总体来看，合肥都市圈整体在朝着一体化方向发展，主要原因：首先是各成员城市建立了常态化的党政领导会商、部门对接联动制度，构建了比较成熟的区域合作机制；其次是制定并实施了一个总体发展规划、六大部门发展规划、多个专项规划的“1+6+N”规划体系，签订了公共服务一体化等多个项目。

从各分项来看，基本公共教育呈现升升降降的波动变化，不过除2016—2018年间，基本公共教育的基尼系数基本处于总体水平以下，这表明合肥都市圈基本公共教育服务一体化水平较高。在基本社保与就业方面，2016年之前呈现稳步下降的态势，但仍处于总体水平以上；尽管在2016—2019年又缓慢上扬，差距有扩大的倾向，但处于总体水平以下，表明基本社保与就业在“十三五”时期有较大发展与改进。基本医疗卫生围绕总体水平反复波动，但整体处于下降的趋势，尤其在“十三五”时期，一体化水平表现更高。需要注意的是，基本公共文化变化趋势与基本社保与就业方面类似，在“十二五”时期稳步下降但处于总体水平以上，“十三五”时期又逐渐上升且后期高于总体水平，这表明合肥都市圈在基本公共文化方面差距较大，一体化水平较低，是制约合肥都市圈基本公共服务一体化发展的主要壁垒。比如，合肥2019年在公共文化上的财政投入是107347万元，而淮南仅仅只有22356万元。

二、合肥都市圈基本公共服务一体化发展面临的问题

尽管党的十八大以来合肥都市圈在基本公共服务一体化方面取得了较大进展，但一体化整体水平较低，公共服务区域发展不均衡、标准不统一、供给能力不协同、体制机制不健全等问题较为突出。具体地说：

(一)基本公共服务区域发展不均衡

通过表2可以得知，合肥都市圈各市之间的基本公共服务水平还存在着很大的差距。以2019年为例，合肥和六安两市基本公共服务水平较高，分别为82和88水平值，处于第一方阵；芜湖、蚌埠两市的基本公共服务水平一般，均为78水平值；而淮南市和马鞍山市的基本公共服务水平较低，分别为53和41水平值，尤其是淮南的基本公共服务水平近三年出现了零增长。造成各地之间基本公共服务水平不均衡的主要原因还是经济发展的非均衡造成地区间横向财力差距，以及实施分税制后地方政府有更大的自由裁量权按照本地的需要提供公共服务，由此导致公共服务供给水平不一。

(二)基本公共服务供给能力不协同

合肥都市圈基本公共服务发展不平衡的最直接原因是经济发展水平与财政能力不平衡，这直接导致供给能力不协同。比如，以2019年人均财政教育经费、人均社会保障和就业财政支出为例，合肥市为0.25万元、0.12万元；芜湖市为0.2万元、0.15万元；蚌埠市为0.15万元、0.12万元；马鞍山市为0.16万元、0.14万元；六安市为0.14万元、0.1万元；淮南市为0.12万元、0.12万元；滁州市分别为0.17万元、0.12万元，“财力”差别很明显。同时这也反映出当前我国基本公共服务供给方式的共性问题：政府供给模式“主导”与“中心”，社会化、市场化的供给模式的“边缘”与“跛脚”。尽管近年来我国大力鼓励与支持公共服务外包、社会组织承接公共服务，但政府购买公共服务内卷化问题突出[9]。

(三)基本公共服务标准不统一

除经济发展水平、财政收入等因素之外，影响与制约合肥都市圈基本公共服务区域发展不平衡、供给能力不协同的另一个重要原因是缺乏规范统一的标准体系、标准化的管理以及顶层设计。首先，缺乏顶层设计，没有制定合肥都市圈基本公共服务一体化专项发展规划。其次，缺乏标准体系，没有制定合肥都市圈基本公共服务标准，无法引导和协调“地方标准”。最后，缺乏标准化的管理。在经济发展水平以及利益藩篱与行政壁垒的约束下，各市优先考虑本市居民对基本公共服务的需求，公共服务资源更多在本市间流动，在待遇互认、便利共享上主动作为不够。

(四)基本公共服务体制机制不健全

当前，我国主要是按照行政等级配置公共资源与公共服务，体制机制问题是更深层次的原因。尽管合肥都市圈各城市政府在教育、医疗、社保等基本公共服务领域有广泛的合作，但是一体化的公共服务决策机制、协调机制、供给机制、激励机制、监督机制尚未建立，区域之间的资源要素的联通性、流动性协同性与一体化的程度还有很大的距离。而这些问题的背后是空间“围墙”、利益藩篱与行政壁垒等瓶颈制约，它们是影响都市圈高质量一体化发展的共同性的结构性难题。

三、推进合肥都市圈基本公共服务一体化的对策建议

随着《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》的出台，我国进入了都市圈元年。合肥都市圈作为长三角五大都市圈的重要组成部分，是安徽融入长三角的桥头堡。基本公共服务协同一体正是长三角高质量一体化发展中最基础、最复杂的环节之一。因而“十四五“时期，更要立足长三角一体化战略谋划和协同发展都市圈，坚持问题导向与目标导向，大力破解合肥都市圈公共服务一体化的瓶颈制约，建立健全纵横结合的财政转移支付制度、规范统一的标准体系、多元协同的供给模式、高效务实的治理机制、强化合肥都市圈和南京都市圈联动发展。

一是探索纵横结合的财政转移支付制度。作为最重要的区域补偿政策工具，财政转移支付制度有助于区域间的财政能力平衡与公共服务水平均衡。为推进合肥都市圈基本公共服务一体化，建议在逐步完善纵向转移支付机制基础上，探索建立都市圈横向财政转移支付机制，实行纵向和横向相结合的转移支付模式；同时通过先富帮后富，以制度化形式定向援助、对口帮扶发展比较薄弱的都市圈，逐步缩小区域财力差距，通过财力的适度均衡推进基本公共服务一体化[10]。除此之外，针对转移支付制度规范性弱、透明度低、稳定性差、法律支撑和保障不到位，需要沪苏浙皖一市三省的立法部门共同协商，完善相关法律法规对其予以规范，将其纳入法治轨道。

二是建立规范统一的公共服务标准体系。一般认为，基本公共服务的标准包括服务对象、服务内容、服务标准、支出责任、牵头负责单位等方面的主体内容和实施机制。“十四五”时期，合肥都市圈要认真贯彻落实《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》与《国家基本公共服务标准(2021年版)》，依据长三角区域经济社会发展、城市空间规划和文化环境特征，具体制定《合肥都市圈基本公共服务标准》，明确人民群众基本公共服务的权利清单、政府的责任清单，实现域内公共服务标准的互认与对接，从而促进合肥都市圈与长三角其他城市公共服务资源的有序流动和有机融合[11]。同时，要加强标准化管理，强化供给能力建设，持续开展基本公共服务质量达标行动，以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。

三是完善多元协同的公共服务供给模式。一般地看，公共服务供给模式有三种基本类型：政府供给模式、市场供给模式、志愿供给模式。当前，我们基本上就纠偏了公共服务单一化的供给方式，但多元化的供给模式还较低端，市场化的、社会化的供给模式严重发育不良，政府购买公共服务存在较突出的内卷化问题。因此，“十四五”时期要根据都市圈经济社会发展实际，对公共服务的类型、范围要进行合理分类，探索多样化的公共服务供给模式；要根据不同的公共服务领域，灵活运用合同外包、公私合作、政府补助、凭单制等多种公共服务购买方式；要积极培育政府购买公共服务的承接主体，强化政府购买公共服务法律规制。

四是健全高效务实的公共服务治理机制。首先，要做好一体化顶层设计。按照区域经济社会一体化的发展思路对合肥都市圈公共服务进行前瞻性、系统性、整体性规划，比如，要在《合肥都市圈一体化发展行动计划》的基础上，规划编制《合肥都市圈基本公共服务一体化发展专项行动计划》，明确合肥都市圈基本公共服务一体化的总体要求、基本原则、发展目标、重点任务、保障支撑与配套措施。其次，要依托一市三省信息共建共享打造合肥都市圈基本公共服务一体化服务平台。一体化的服务平台既包括具有较高规划与层次、较强统筹性与协调性的实体性组织机构，也包括智慧化治理的“互联网+”服务平台。再次，要建立合肥都市圈基本公共服务一体化体制机制。要着力破除物理空间、利益空间、体制空间障碍，构建协同的责任体系、精准的反馈体系、完备的法律规范体系、严密的质量监督体系，推动公共服务资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转型变迁。最后，要改进合肥都市圈基本公共服务一体化政策举措。要围绕补短板强弱项，在基础教育、医疗卫生、就业和社会保障等民生重难点领域，加强制度创新与政策协同力度。

五是强化合肥都市圈和南京都市圈联动发展。《南京都市圈发展规划》的批复将合肥都市圈和南京都市圈推上了最紧密的合作平台，建设好南京都市圈、培育好合肥都市圈，以此推进长三角基本公共服务一体化具有重要意义。一方面要充分发挥合肥综合性国家科学中心的作用，辐射和吸引周边城市，推动合肥国家实验室与苏南自主创新示范区协同合作，逐渐缩小城市间的差距，尤其是平衡城市间的基本公共服务水平。其次，深化南京和合肥两个中心城市在产业创新的协同发展，以产业拉动安徽、苏中、苏北地区经济水平提高，进而提升两个中心城市公共服务发展。另一方面，要积极落实《国家综合立体交通网规划纲要》中提出的以上海、杭州、南京为中心联动合肥、宁波建设长三角枢纽群，推进南京和合肥市域铁路向圈内其他成员城市延伸，逐步形成以两大都市圈城际轨道为主的便捷交通网络，进一步提升区域内公共服务要素流通速度[12]。