社会主要矛盾转变下被征地农民社会保障供给主体优化研究

江维国，刘文浩

（湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙410128）

近年来，因我国城镇化和工业化进程的不断加快，社会经济发展对城镇用地的需求居高不下。为满足工业化和城市化快速发展对非农建设用地的需求，大量农地被非农用途征用，失去土地和务农工作的被征地农民数量不断增加。虽然大都得到了一次性征地补偿款和一定程度的社会保障供给，但是社会保障供给中还存在着不平衡、不充分的障碍，影响了被征地农民的充分发展与美好生活建设[1]8-17，160。党的十九大报告提出我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，党的十九届四中全会进一步提出坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，完善覆盖全民的社会保障体系。社会保障是现代国家调节社会分配的一项基本制度，社会保障水平彰显社会的公平正义。完善覆盖全民社会保障体系的一个重要指向是消除社会保障制度建设与社会保障供给的不平衡、不充分障碍，为不同社会群体平衡、充分发展和美好生活建设创造基本条件，进而促进社会主要矛盾的化解。可见，在社会主要矛盾转变背景下，对被征地农民这个特殊群体的社会保障供给优化问题展开探讨，具有鲜明的时代价值和极其重要的现实意义。

一、学界探索与问题提出

被征地农民的产生是一个国家城镇化、工业化进程中的必然现象，因而有关被征地农民及其社会保障问题的探讨由来已久，目前已经形成了权利平等论、公共利益牺牲论以及弱势者论等不同理论体系。权利平等论从社会保障的本质入手提出，社会保障是国家以立法形式并通过国民收入再分配工具为社会全体成员的基本生活提供保障的一种制度安排，其权利主体是全体公民[2]102-112，即社会中的每一个公民都获得社会保障的同等权利，全体公民当然也包括被征地农民[3]74-80，73。公共利益牺牲论认为，以公共利益为目的是土地征收的基本前提[4]190-212，也就是说土地是因为城镇建设、工业发展等公共利益的需要而被征收，被征地农民是因公共利益的需要而失去作为维持基本生活和实现养老保障的必备因素和根本前提的土地[5]97-119，因而为被征地农民提供社会保障无疑具有合理性和必要性[6]32-38。弱势者论的观点主要有：被征地农民由农民群体分化而来，沿袭了农民组织化程度差、人力资本积累低等固有的弱势[7]57-63；尽管现有补偿机制给予了被征地农民一定的经济补偿或制度保障，但因补偿机制本身存在的不足，该群体依然面临身份转换、就业、子女上学、养老等系列困难，正被整个社会不断边缘化而成为新的弱势群体[8]72-74；2015年，城镇居民与农民的人均收入比被征地农民分别高出112%与50%，被征地农民的经济弱势性显而易见[9]121-139；因而国家亟须进一步完善被征地农民社会保障及其法律支持体系，为其美好生活需要提供社会保障和法律保障[10]154-155。

近些年来，特别是供给侧结构性改革重大理论创新正式提出之后，国内学者开始从项目供给、资金供给、供给机制等供给侧视角对被征地农民社会保障问题展开新的探索。从社会保障项目供给来看，我国被征地农民的社会保障供给主要以养老保障项目为主，部分地区提供了医疗保障项目，但生育、工伤、失业等保障项目的供给残缺不齐[11]114-118，特别是个人和家庭发展性的就业培训保障、女子教育保障等项目供给更是严重缺失，甚至有些地方连最低生活保障项目都没有供给[12]56-59。从社会保障资金供给来看，因征地补偿费未考虑土地未来的增值收益和城镇生活费用不断提高等间接损失，加上被拖欠现象严重，导致被征地农民社会保障资金严重不足[13]162-165；2013年国家土地督察公告相关数据表明，在全国14个城市中，未落实的被征地农民社保资金供给缺口多达2.41亿元，涉及近2万人[14]81-82。从社会保障供给机制来看，因土地征收带有强制性，征收主体有权制定、执行补偿、安置以及社会保障供给的办法与程序，从土地项目立项、征地实施到社会保障供给的过程中，被征地农民无法有效表达自己的利益诉求[15]100-106；在参与缺失、监督与司法救济缺位多重约束下，被征地农民社会保障供给机制实际上是从上向下单向闭环的[16]71-73。

综上可知，有关被征地农民社会保障的探索已经取得丰硕的成果，从多种理论视角开辟的研究方向也在众多学者的努力下呈现出百家争鸣的可喜局面。然而，社会保障供给侧除项目供给、资金供给、供给机制以外，还有供给主体这个最为重要的因素，因为主体间的博弈与行为选择往往影响其他供给侧因素。因此，本文尝试运用常用来探究主体间行为选择的博弈论作为分析工具，以供给主体为切入点，并基于社会主要矛盾转变的新时代背景对被征地农民社会保障供给问题展开研究。

二、被征地农民社会保障供给主体间的博弈分析

博弈论分析的是每个理性决策主体在行为相互影响时的决策以及主体间的决策均衡问题[17]64-77，即决策主体为实现利益最大化而如何选择均衡决策问题。按照该理论的逻辑，博弈双方能依据各自偏好，制定出符合自身利益需求和帕累托最优原则的行动组合策略并最终达成纳什均衡。被征地农民社会保障供给主体涉及地方政府、用地单位、村集体和被征地农民自身，但用地单位通常以经济手段将社会保障供给责任转嫁给了地方政府。因而，本研究选取被征地农民与地方政府、被征地农民与村集体这两对主体，运用纳什均衡模型分析法对其博弈过程展开分析，以期探究各主体的博弈策略。

（一）地方政府与被征地农民社会保障供给的博弈

公共选择理论以“理性的经济人”视角看待政府，认为政府及其雇员的目标不是追求公共利益，而是追求个人利益的最大化，只是这种利益并不一定表现为财富，因为政府雇员通常依赖上级来实现晋升，从而导致其行政行为趋附于上级的偏好。低价征地、高价卖地除可以直接、快速增加财政收入外，还可将征地收益用于社会经济建设，进而获取政绩、赢得晋升机会，因而地方政府会萌发大量征收农村集体土地的动机。然而，被征地农民社会保障的持续供给，不仅要耗费巨大的财力，也要付出大量的精力，因而“精于计算”的地方政府就会出现充分供给或不充分供给的策略。被征地农民也合乎理性人的假定，能作出具有符合自身利益的决策和行为。尽管被征地农民在与地方政府的博弈中存在信息、话语权等不对称问题，只能被动地接受征地，但他们同样会通过越级上访、暴力对抗等抗争方式来实现征地补偿、社会保障供给等利益的最大化。因而，在面对地方政府社会保障的充分供给或不充分供给策略时，被征地农民具有选择对抗或不对抗的策略。

从上可知，关于被征地农民社会保障供给地方政府可以采取充分和不充分供给这两种策略。当地方政府采取充分供给策略，被征地农民采取不抵抗策略时，假定双方的收益均为0。另外，当地方政府采取充分供给策略，而被征地农民选择对抗策略时，即被征地农民向更高一级的政府抗争时，地方政府的利益为0，被征地农民选择对抗将需要付出相应的对抗费用，假定被征地农民的对抗费用为C（C>0）则被征地农民的得益为-C。当地方政府采取不充分供给的策略时，假设其获得的收益为V(V>0），此时被征地农民仍然可以选择对抗或者不对抗。如果选择不对抗，则地方政府获得收益为V，被征地农民的收益为0；如果选择对抗，而对抗既能成功也能失败，这两种状况下被征地农民获得的利益是不同的。假定被征地农民对抗成功的概率为P1(0≤P1≤1），对抗成功后，获得的收益为B（B>0），付出对抗费用C；对抗失败后，被征地农民获得的收益为0，同时也要付出对抗费用C，那么被征地农民的期望利益函数为E1=P1(B-C）+(1-P1）(-C）=P1B-C。假定被征地农民对抗成功，地方政府不充分供给的行为会受到更高一级政府的惩罚L(L>0），假设被征地农民对抗时，地方政府不充分供给被征地农民社会保障被上级政府惩罚的概率为P2（0≤P2≤1），则地方政府的期望利益函数为E2=P2(-L）+(1-P2）V=V-P2(L+V），支付矩阵见表1。

表1被征地农民与地方政府的博弈模型

从表1可知，当被征地农民选择不对抗时，由于V>0，此时地方政府可以获得经济效益V，所以地方政府选择不充分供给被征地农民社会保障；当被征地农民选择对抗时，地方政府的策略选择则要比较V-P2(L+V）与0值的大小，如果V-P2(L+V）>0，地方政府就会选择不充分供给策略以最大化追求自身效益；如果V-P2(L+V）<0，地方政府则会选择充分供给。在有限次重复博弈过程中，无论以上哪种情况，都不符合纯策略最优解，政府有可能陷入不能满足自身需求的纯策略选择困境。

当地方政府选择充分供给被征地农民社会保障策略时，被征地农民因为对抗会产生成本C，因此被征地农民基于获益最大化会选择不对抗策略；当地方政府采取不充分供给策略时，被征地农民的策略选择在于比较P1B-C与0值的大小。当P1B-C>0时，被征地农民会采取上访等抗争方式与地方政府进行博弈；当P1B-C<0时，被征地农民因为对抗的成本已经大于不对抗时的利益，被征地农民只能被动选择不抵抗策略。然而，被征地农民的策略选择对地方政府的选择也会产生影响，因此应该对两种状况进行分组分析。

（1）P1B-C>0，即0

结论为当被征地农民对抗成功的概率在区间C/B

（2）P1B-C<0，即0

（二）村集体与被征地农民社会保障供给的博弈

根据我国现行《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”显然，该规定为村集体介入土地补偿费的分配以及被征地农民社会保障的供给提供了法律依据。尽管由于农村土地税费制度的变革，村集体在土地管理方面对农民的影响日渐式微，但因为“土地补偿费归农村集体经济所有”的刚性规定，村集体理所当然是征地补偿款合法受偿者。而且，在实践中也有集体出于“自利性”而将本该用于被征地农民社会保障供给的资金挪作他用甚至中饱私囊，从而人为损害了被征地农民本应获得的土地补偿费和社会保障权益，这无疑为村集体与被征地农民之间的博弈提供了现实依据。一方面，村集体可凭借手中“偌大”的权力将补偿款中用作被征地农民社会保障缴纳金的部分私吞或闲置而不作为，导致被征地农民社会保障资金“断供”或不能增值；另一方面，受地方政府监管和被征地农民抗争的影响，村集体也无法肆意妄为，因而村集体对被征地农民社会保障供给的策略可表现为合理供给和不合理供给。与此相适应，谋求权益最大化的被征地农民也希望获得尽可能多的利益，面对村集体的策略，被征地农民的博弈策略为接受与不接受。

假定村集体与被征地农民的正常收益分别为R和I，其中R代表村集体积极贯彻地方政府关于被征地农民社会保障政策并取得成效所带来的政策良好执行的激励奖励，I代表征地补偿费所带来的正常社会保障供给收益。如果村集体对被征地农民的社会保障采取不合理供给且被接受，则可获得超额收益K(K>0），被征地农民同样损失利益K，例如可将本该用于被征地农民社会保障供给的资金挪为他用以丰富“政绩工程”或者挪为己用以谋取私人利益；若不合理供给行为被地方政府发现，则要付出处罚成本F(F>0）。由于信息获取能力受限以及农村传统“官本位”思想的影响，被征地农民可能会默认村集体的不合理供给方式，但当被征地农民发现属于自己的社会保障权益被村集体严重侵犯时，则会向地方政府举报村集体的不合理行为或者寻求第三方的法律咨询与援助，举报或寻求法律帮助的成本为M（M>0），被征地农民对村集体的行为表现为不接受，则可获得地方政府的举报奖励S(S>0）。根据上述分析，村集体与被征地农民的博弈矩阵模型为表2。

表2被征地农民与村集体的博弈模型

从表2可知，当村集体选择合理供给被征地农民的社会保障的策略时，即按照地方政府的规定准确执行被征地农民社会保障供给的政策和高效管理好社会保障供给资金，获得的利益为R。当被征地农民接受村集体的行为时获得的利益为I；当被征地农民对村集体的行为表示不满时，则会向地方政府举报或者寻求第三方法律援助，则获得的最终利益为I-M。因为举报成本M>0，所以I始终大于I-M，被征地农民默认接受村集体的行为，且因为R始终大于R-F，村集体此时也会选择合理供给。当村集体选择不合理供给的策略，即不按照地方政府的规定执行社会保障供给政策，私自将用于被征地农民社会保障供给的资金挪为他用以谋取私人利益，获得的总利益为R+K。当被征地农民选择默认村集体的不合理供给行为时，获得的利润为I-K；当被征地农民由于自身利益严重受损而表现为不接受村集体的不合理供给行为并向地方政府反映或寻求法律援助时，可获得的总收益为I-M+S。显然，被征地农民的策略选择取决于I-K和I-M+S的大小。当I-K>I-M+S时，即M>K+S，被征地农民选择接受村集体的不合理供给行为；当I-K

而当被征地农民选择接受村集体的不合理供给行为时，由于超额利益K>0，那么R+K始终大于R，所以村集体选择消极应对地方政府的政策；当被征地农民选择不接受村集体的不合理供给行为而向地方政府举报或寻求法律援助来维权时，村集体要付出的惩罚成本为F（F>0），但R+K-F始终大于R-F，那么村集体由因追求利益最大化依然会选择不合理供给策略。所以，村集体不论被征地农民的策略是接受还是拒绝，它的最优策略是消极应对地方政府关于被征地农民社会保障的供给政策，即对被征地农民的社会保障采取不合理供给。

（三）博弈结果分析

首先，地方政府与被征地农民博弈的纯策略纳什均衡解（不充分供给，不对抗）显然不是一个我们想要的结果。不充分供给被征地农民社会保障意味着地方政府通过责任逃避的方式实现利益最大化，地方政府将更会有违法征地动机，征地规模将呈现指数级扩增，耕地非农化将导致耕地存量迅速减少，进而对我国粮食安全和社会发展构成重大威胁。其次，征地规模的持续扩张，也就意味着被征地农民数量的不断增加，如果被征地农民社会保障供给一直得不到保证，地方政府与被征地农民之间的矛盾将会逐渐累积并最终发展到不可调和的地步，大规模的暴力对抗、无组织的上访等群体性事件将不可避免地发生，这必然对社会持续稳定造成极大的威胁。最后，被征地农民选择不对抗，极可能是慑于地方政府的强权而忍气吞声，但社会保障的不充分供给将进一步固化被征地农民的弱势性，使其始终无法摆脱不平衡、不充分发展的桎梏，成为我国社会主要矛盾化解的重要阻力。

因此要选择地方政府与被征地农民博弈的混合策略纳什均衡，在混合策略纳什均衡中，当被征地农民对抗成功的概率在区间C/B

另外，村集体在社会保障供给中也扮演了重要角色，在村集体与被征地农民的博弈中，当村集体选择积极应对被征地农民社会保障供给的政策时，被征地农民失去土地后的美好生活建设就得到了保障，显然会接受村集体的合理供给行为。然而，在实践中，因村集体具有“理性经济人”追逐利益的本性且因自身力薄才疏难以准确、高效执行被征地农民的社会保障供给政策，因而大都或有意或无意选择不合理供给。根据前文分析可知，当村集体选择消极应对策略，即不按国家有效法律规定和地方政府下发的政策文件执行社会保障供给政策时，被征地农民的策略选择取决于I-K和I-M+S的大小。但无论哪种情况，村集体采取不合理供给策略而被征地农民却对其不理睬显然是不符合基层民主政治建设基本准则和全民共建美好生活基本要求的。那么，要降低被征地农民的抵制成本M或者加大地方政府的举报奖励S，才能使I-K

从以上分析可知，地方政府与被征地农民、村集体与被征地农民主体之间自由博弈的纯策略纳什均衡解并不符合社会公平正义的普遍价值标准，不利于被征地农民社会保障工具价值作用的发挥以及被征地农民平衡、充分发展与美好生活建设，进而阻碍我国社会主要矛盾的化解进程，因而有必要对各主体的行为选择进行必要的干预。

三、基于博弈分析的社会主要矛盾转变下被征地农民社会保障供给主体优化对策

提升社会保障治理绩效，是促进被征地农民平衡、充分发展和美好生活建设以及助推我国社会主要矛盾化解的重要途径，而通过有效的干预措施引导博弈主体的行为选择以促进社会保障供给主体优化则是提升被征地农民社会保障治理绩效的关键切入点。

（一）有效落实各主体责任，构建多主体协同供给局面

地方政府既是农村集体土地征收的唯一合法主体，也是国家社会保障制度的执行主体，因而地方政府无疑是被征地农民社会保障供给主体中的主导性主体。村集体既是土地征收补偿款的受偿者，也是被征地农民被征地后生存发展与美好生活建设的重要依靠，因而村集体也应是被征地农民社会保障供给中不可或缺的主体。作为社会保障的直接受益者和土地征收补偿款的主要受偿者，被征地农民自身当然是其社会保障供给中的特殊主体。现代治理理论认为，多元主体共治能降低治理成本、提升治理绩效。这对被征地农民社会保障供给主体优化无疑具有重要启示，那就是有效落实各主体责任以构建多主体协同供给局面。根据博弈分析可知，地方政府选择充分供给或者不充分供给受到更高一级政府惩罚的概率P2和惩罚力度L的影响，村集体选择合理供给和不合理供给同样受到地方政府的惩罚F的影响。因此，更高一级政府要提升对被征地农民社会保障供给的重视，并提升和加大对地方政府失责行为的惩罚概率和惩罚力度，地方政府则要加大对村集体失责行为的惩罚力度，以促进地方政府和村集体有效落实自身的供给责任。另外，在博弈模型分析中，本文只考虑了被征地农民面对地方政府和村集体充分／不充分和合理／不合理供给策略时的应对策略，并没有考虑被征地农民自身履责与否的情形。但是，作为直接受益者，被征地农民无疑要主动了解社会保障带给自身的好处并主动参加社会保障，承担应有的责任。

（二）完善利益表达回应机制，构建供需主体对接模式

博弈结果表明，被征地农民维权抗争成本C越大、收益B越小，就越不会向更高一级政府举报地方政府的不充分供给行为，被征地农民向地方政府举报村集体的不合理供给行为或者寻求第三方法律援助产生的成本为M越大、奖励S越小，就越会放弃抗争努力，这实际上就造成了被征地农民利益表达渠道的梗塞，其后果是导致社会保障供需主体无法有效对接、社会保障项目供需失衡。因此，要在唤醒被征地农民维权意识的基础上，通过物质奖励、法律援助等方式降低维权支出和加大维权收益，激励其通过合法渠道积极维护自身的社会保障权益。要全面推进信访信息化建设，并确保被征地农民利益诉求事件能“件件有结果、事事有回音”，通过现代技术的应用来畅通被征地农民利益表达渠道以及相应的回应通路。同时，作为被征地农民利益代言人和地方政府基层治理得力助手的村集体，既要通过入户访谈，了解被征地农民社会保障的实际需求，并准确、及时地向地方反映，也要向被征地农民做好政府社会保障政策的宣传工作，为被征地农民与地方政府之间构架起利益表达与回应的桥梁，使得供需主体能有效对接，促进社会保障项目的供需匹配。

（三）合理分配征地补偿资金，构建多主体共担筹资机制

从社会保障供给来看，征地补偿资金无论对地方政府、村集体还是被征地农民而言均具有极为重要的作用。地方政府可利用征地补偿资金建立被征地农民社会保障专项基金，削弱其采取不充分供给策略以追求收益V的冲动。村集体可用征地补偿资金发展集体经济、增强持续缴费能力，并能弱化其追求超额利益K的动机。被征地农民则更是需要补偿金来支付社会保障资金的个人承担部分。可见，合理分配征地补偿资金，实际上是构建被征地农民社会保障供给中多主体共担筹资机制的重要前提。在征地补偿资金既定的约束下，分配的合理性取决于地方政府、村集体和被征地农民实际所得的比例。按照目前的征地补偿标准计算方式，土地征收后的增值收益主要归地方政府享有，因而地方政府在分配中不应占过高的比例。村集体承担着发展集体经济和与被征地农民共建美好生活的重任，在分配中的占比应高于地方政府。被征地农民本身具有弱势性，更需要补偿资金来维持基本生存和建设美好生活，在分配中应占较高的比例。目前中央政府规定失地农民参加养老保险每年所需缴纳的费用由政府、集体、个人三方共同承担，且具体比例要合理，政府出资应在50%以上，集体出资应在30%左右，个人出资在20%左右，即三方出资比例大致为5:3:2。本文建议在征地后的5年内按4:3:3的比例明确地方政府、村集体和被征地农民的缴费责任，既体现地方政府的主导责任，也能体现多主体协同共担的基本原则；征地5年后则按2:5:3的比例承担缴费责任，村集体毕竟是被征地农民依靠的经济组织，理应依靠自身的发展成为缴纳被征地农民社会保障资金的中坚力量。

（四）加强法律法规体系建设，优化多主体协同供给制度环境

制度环境通常是指用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础的一系列规则，而法律法规所构建的规则在制度环境中具有刚性特征，最具约束力。新时代要解决弱势群体不平衡不充分发展问题，需要推动法治建设，完善法律法规体系，优化制度环境[18]30-35。地方政府对收益V的过度追求及其采取的不充分供给策略，村集体能有超额利益K的空间、能采取不合理供给行为，从本质上讲都与被征地农民社会保障多主体协同供给制度环境有待进一步优化具有必然的联系。因此，要加快推进被征地农民社会保障专项立法，从法律高度明确被征地农民社会保障的属性、“先保后征，应保尽保”原则、相关主体责任、资金筹集方式、监督管理与违规惩罚机制以及法律援助权利等内容，为多主体协同供给创造更好的制度环境。同时，要在定期组织专家到安置区集中开展法律知识讲座以提高被征地农民法律意识、维权意识的基础上，为被征地农民提供各种形式的法律援助，使其能平等地享有司法救济的权利，确保多主体协同供给模式能持续运行。