中美0~3岁婴幼儿托育机构准入制度的比较研究

李晓敏 赫子凡

【摘要】有效构建普惠并有质量的0～3岁教保服务体系，满足人们多元化的服务需求是落实全面二孩政策的基础性支撑。本研究通过对中美托育机构准入制度比较发现：两国准入制度的出台背景都是基于保障托育机构质量的需要，两国准入制度的发展都经历了从零散、片面到规范、全面的过程，两者在约束程度、内容详细程度、准入管理体系三个方面存在差异。为了更好地落实托育机构准入制度，我国应该完善相关法律法规，健全各級制度体系；各地细化准入标准，因地制宜关照实践；秉承以儿童为本的制度理念。

【关键词】0～3岁婴幼儿；托育服务体系；托育机构；准入制度；美国

【中图分类号】G619 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）05-0002-05

【作者简介】李晓敏（1988-），女，河南安阳人，河南大学教育科学学院讲师、硕士生导师，博士；赫子凡（1998-），女，河南商丘人，河南大学教育科学学院本科生。

一、引言

随着脑神经科学研究的深入，早期经验的重要性得到了普遍认同[1]。美国国家儿童健康和人类发展研究所（National Institute of Child Health and Human Development）的追踪研究表明：接受过高质量保教的婴幼儿具有更好的行为表现和社会性发展[2]。2010年我国共有约6031.26万的0～3岁幼儿[3]，随着全面二孩政策的实施，我国0～3岁幼儿数量有所增加。社会对托育服务的需求日益突出，但与需求相比，3岁以下托育服务的发展还相对滞后，数量不足，结构不合理，管理欠规范[4]。为规范托育服务体系，颁布托育机构准入制度成为各国确保婴幼儿接受优质托育服务的有效举措。美国从20世纪起，为解决人们对托育机构质量问题的担忧[5]，开始规范准入制度。全美监督和管理委员会（The National Association for Regulatory Administration）2015年发布的报告显示，全美50个州（含哥伦比亚特区和两个领地）都颁布了托育机构准入制度[6]。我国国家卫生健康委于2019年10月颁布了《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》。本文通过对中美两国托育机构准入制度的历史源流和主要内容进行比较，在总结两国特点的基础上，为完善我国托育服务体系提出建议。

二、中美托育机构准入制度的比较

（一）托育机构准入制度的历史源流

美国0～3岁婴幼儿照料机构起步于1838年[7]，随着社会的发展，越来越多的家庭妇女参加工作，托育机构的市场需求猛增。然而，由于早期托育机构的规范性较差，机构里的婴幼儿常常发生意外事故，家长对托育机构充满了不信任感，社会矛盾凸显，这使得美国政府开始考虑建立规范化的制度体系，以确保婴幼儿的健康与安全。19世纪中期至20世纪初，美国政府为加大管理成立了“日间托儿所联盟”[8]，但未形成体系化的托育机构准入制度。20世纪50年代到90年代，大量女性参与工作，托育机构的市场需求猛增，同时，美国联邦政府认识到法律法规对提升儿童照料质量的重要性。由此，美国于1973年发布了历史上第一份儿童照料法案和许可标准领域的指导性文件——《日间照料许可指南》（Guides for Day Care Licensing），该指南提议美国政府设立一个永久性的专门委员会来修订许可标准和加强其执行力度[9]。1984年，全美幼教协会（National Association for the Education of Young Children，NAEYC）颁布了高质量托育机构认证标准，提出了高质量机构的认证和评价标准[10]。20世纪90年代至今，关于脑发育和早期经验重要性的研究加大了社会对给予婴幼儿优质护理的重视[11]。进一步提高托育机构的质量成为美国政府关注的重点，政府开始要求各州建立系统化的托育机构准入制度和监督体系，促进托育机构的规范化和课程的科学化[12]。截至2015年，全美50个州（含哥伦比亚特区和两个领地）都颁布了托育机构准入管理制度[13]。

我国0～3岁托育服务体系的建设始于中华人民共和国成立初期，为解决妇女投入生产和育儿之间的矛盾，各单位纷纷设置职工托儿所。1956年我国内务部、教育部、卫生部联合颁布了《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，规定了托儿所的领导部门、发展方针和领导原则，至此我国幼儿教育形成了全国统一的领导管理体系[14]，但并没有出台正式的准入制度。自1981年我国卫生部妇幼卫生局颁布《三岁前小儿教养大纲（草案）》以来，政府有关部门几乎没有再度出台针对托育的专业文件[15]。20世纪80年代至90年代，我国依次颁布了《城市托儿所工作条例（试行草案）》《三岁前小儿教养大纲（草案）》《托儿所、幼儿园卫生保健制度》《托儿所、幼儿园建筑设计规范（试行）》《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》，其中涉及托育机构的管理制度、教养工作、卫生保健等方面。21世纪初，我国颁布了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，鼓励各地区制订当地的学前教育规划，进一步促进我国幼儿教育事业改革[16]。全面二孩政策实施后，市场对托育服务的需求与日俱增。与幼儿园教育相比，0～3岁婴幼儿托育服务体系不够健全，托育服务资源供不应求成为许多家庭面临的重大难题[17]。从政策层面来看，我国托育服务发展缺少清晰的定位，而且相关法律法规和政策缺位，职责不清[18]。在此背景下，为推进托育服务的规范化建设，2019年5月，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》发布，这是我国首次为托育领域的政策管理提供国家级的发展指导意见；2019年10月，我国国家卫生健康委组织制定了《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，对托育机构的场地设施、人员规模、受托管理等方面提出了要求。

（二）托育机构准入制度的主要内容

1. 举办资格

美国托育机构认证标准要求举办者具有高中及以上学历，同时接受一定学时的儿童教育相关课程的培训，至少拥有960小时的工作时长，或是获得早期儿童教育相关专业的学士及以上学位，并接受过急救培训，确保无犯罪历史，并具有一定的经济基础。

我国要求托育机构负责人具有大专以上学历、具有3年以上儿童保育教育和卫生健康等相关工作经历，且经托育机构负责人岗位培训合格。

2. 人员设置

美国的婴幼儿托育机构按照幼儿月龄分为两个阶段。30个月及以下的婴幼儿班级容量不超过12人，照护人员与婴幼儿比例不小于1∶4。30个月以上的婴幼儿班级容量不超过16人，照护人员与婴幼儿比例不小于1∶8。

我国的托育机构按照年龄一般分为乳儿班（6～12个月）、托小班（12～24个月）、托大班（24～36个月）。乳儿班的班级容量不能超过10人，保育员与婴幼儿比例不小于1∶3；托小班的班级容量不能超过15人，保育员与婴幼儿比例不小于1∶5；托大班的班级容量不能超过20人，保育员与婴幼儿比例不小于1∶7。

3. 环境要求

美国对托育机构的环境要求十分细致。以密歇根州为例，标准中规定年龄在30个月及以下的婴幼儿室内活动面积不低于每人4.65平方米，30个月至3岁的婴幼儿室内活动面积不低于每人3.25平方米。同时，如婴幼儿每日在托时间少于5小时，机构需要为每20名婴幼儿提供至少1个厕所和洗手盆，如多于5小时，机构需要为每15名婴幼儿提供至少1个厕所和洗手盆[19]。

我国在场地设施上要求托育机构应拥有自己的或租赁期大于3年的场地，对场地选择、房屋装修、活动场地、游戏设施、安全防护设施设备等都提出规定。以场地选择为例，要求场地自然条件良好、交通方便、建设用地符合卫生和环保规定，远离对婴幼儿成长有害的建筑设施及污染源，具备防灾能力。场地设施要安全、健康、卫生。

4. 招收幼儿要求

美国各州托育机构准入制度要求婴幼儿在进入托育机构之前应通过健康检查，托育机构不接收有明显不适症状的婴幼儿。同时，准入制度还规定了婴幼儿家长的基本权利[20]。

我国要求婴幼儿监护人主动向托育机构提出入托申请，提交身份证明材料，并签订托育服务协议。婴幼儿在入托前，应有适龄的预防接种，经医疗卫生机构检查合格后才能够进入托育机构。

5. 监督方面

美国各州在托育机构准入制度中构建了严谨的监督管理体系。如美国加州许可要求中规定，托育中心需要接受社会服务部门的监管，需要向社会服务部门报告机构内发生的婴幼儿安全事件和任何危险状况，同时，社会服务部门有权随时进入社区托育机构视察以及审核该机构的记录，并有权暂停或吊销托育机构的许可证[21]。

我国要求托育机构加强党组织建设，依法加强民主管理和监督，每年年底向卫生健康部门报告工作，如有必要随时报告。各级有关部门应加强对托育机构卫生保健工作的业务指导、咨询服务和监督执法。托育机构应建立信息公示和质量评估制度，定期公示相关信息，接受社会监督。此外，卫健委也应在官网上公开托育服务的有关信息，接受社会监督。

6. 人员及培训要求

美国托育机构准入制度注重机构照护人员的健康问题，要求其提供无传染性肺结核的健康证明，在入职前一年进行审核并存档，同时对照护人员的职后学习和培训作出规定：所有人每年应完成至少16小时的专业学习，定期接受在线培训，学习函授课程并进行学习评估，接受急救和心脏复苏培训[22]。有些州还对机构中负责人的资质作出特别要求，如美国加州规定负责人需要4年及以上婴幼儿教学经验，完成3个婴儿护理相关和3个行政管理相关课程的学习[23]。

我国要求托育机构工作人员应具有完全民事行为能力和良好的职业道德，无虐童和犯罪记录，符合国家和地方的相关规定，依法与机构签订劳动合同。托育机构负责人的学历应是大专以上，并具有3年以上幼儿教育或管理经验；保育人员应具有照护婴幼儿的经验或相关专业背景，受过相关培训；保健医生应通过妇幼保健机构组织的卫生保健专业知识培训；保安人员应具有保安员证，由具有《保安服务许可证》的保安公司派驻。同时，托育机构应建立培训制度，可利用集中培训、在线学习等方式。

7. 灾難应急能力

美国加州托育机构准入制度中要求机构制订紧急灾难计划表。表中要包括紧急灾难发生后的任务指派、急救机构的名称和电话、机构的紧急出口、婴幼儿的临时安置点、急救用品的放置点、防火设施的搁置点等。同时，对于机构内出现的婴幼儿疫情、意外和死亡时间，机构需向相关部门及时报告[24]。

我国要求托育机构应制订重大自然灾害、传染病等突发事件的应急预案，定期对工作人员进行安全教育和应灾能力的培训，并要求托育机构人员掌握急救的基本技能和应对灾祸的基本方法，在紧急情况下必须优先保证婴幼儿的安全。

8. 食品和药物管理

美国各州托育机构准入制度中都对食品管理作出了详细规定。如密歇根州规定机构内食品储存区的所有烹饪设施都需要安装通风系统，设有专门用于婴幼儿食品准备和清理的水槽，厨房工作人员应佩戴一次性食品卫生手套等[25]。在药品管理方面，各州的规定也事无巨细，如美国加州规定药品要集中储存在原始容器中，给婴幼儿用药前必须得到监护人的书面批准和说明等[26]。

我国对于提供餐饮服务的托育机构提出如下要求：应遵循《食品安全法》等相关法律法规，取得餐饮服务许可证，建立食品安全管理制度；为婴幼儿提供符合国家《生活饮用水卫生标准》的生活饮用水；婴幼儿膳食应由专业人员负责，建立家长膳食委员会并定期举行会议，对于婴幼儿膳食工作进行民主管理，工作人员与儿童膳食要严格分开；建立食品采购和验收记录，食品应在获得《食品生产许可证》或《食品流通许可证》的单位购买；餐饮具、盛器都应清洗消毒、保洁存放；根据《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》要求设立保健室或卫生室，室内应具有药品柜。

综上，两国准入制度的出台背景都是基于保障托育机构质量的需要，两国准入制度的发展都经历了从零散、片面到规范、全面的过程，两者在约束程度、内容详细程度、准入管理体系三个方面存在差异。我国的准入标准具有纲领性，而美国的标准比较细致全面，我国的准入管理主体、管理职责有待完善，而美国形成了比较健全的管理体系。

三、中美托育机构准入制度的特点

（一）美国托育机构准入制度的特点

1. 标准全面细致，与时俱进

美国准入标准涉及了婴幼儿保教的方方面面，涵盖了许可证发放、照料中心的组织和管理、人员构成、安全防护、饮食营养、卫生防病、室内外环境等内容，并且各州的准入标准都充分结合当地特点并不断根据现实情况进行修改，以适应社会进步。自2011年来，60%以上的州修改了托育机构的许可证条例，如增加了对教师和机构负责人的职前资格要求和年度培训时数，更多的州开展了全面的背景调查，要求检查工作人员有无犯罪、虐待和忽视儿童等记录[27]。

2. 法规强而有力，体系健全

早在1880年，美国宾夕法尼亚州就出台了托育机构准入制度相关的法律法规[28]。20世纪70年代到90年代，各州纷纷依据联邦政府在1973年颁布的《日间照料许可指南》来修订准入制度。联邦政府为了加强对托育机构准入制度的立法支持，给予各州极大的政策优惠，推进各州托育机构相关法律法规的完善。为了加强对托育机构的管理，各州在准入制度中明确规定了负责托育机构许可证发放和实施相关法规的专门部门及负责核实托育机构各方面条件是否符合规定的审批部门。如加州准入标准中指出，为验证托育机构的申请材料，需要建筑部门提供机构建筑合格的证明，司法机构提供机构内人员无犯罪记录的证明等[29]。

3. 制度理念确保发展，儿童为本

美国各州颁布的准入制度都体现了儿童本位的理念。如在环境配置上，对不同年龄段的婴幼儿在机构活动面积、师幼比等方面作出不同要求；在生活照料上，美国2014年的一项简报显示，50个州（含哥伦比亚特区和两个领地）要求工作人员要接受急救和心肺复苏培训，38个州规定心肺复苏术培训必须以儿童为重点；70%以上的州要求机构工作人员接受与虐待和忽视儿童行为有关的培训；超过90%的州要求工作人员在照料儿童时要保证儿童在自己的目光所及之处[30]。

（二）我国托育机构准入制度的特点

1. 标准具有纲领性和灵活性

我国颁布的托育机构准入标准具有纲领性和灵活性的特点。纲领性体现在标准内容权威且全面，在宏观上对托育机构的设置、场地设施和人员规模作出明确要求，但没有对托育机构人员的资质作出详细要求，不利于解决我国当前托育人员资质认证混乱的问题[31]。灵活性体现在准入标准指出托育机构在设置时应考虑自身条件，因地制宜，充分考虑不同地区经济、人口等方面的差异，并提出各省（自治区、直辖市）卫生健康行政部门可以根据国家准入标准制订具体实施办法，坚持具体问题具体分析的原则。

2. 标准兼具完备性和弹性

我国托育机构管理覆盖了备案、收托、托育、保育、健康、安全、人员和监督管理等方面的内容，虽然较为全面，但内容较为粗略，缺乏详细的准入评价体系，具体实施起来颇有难度。我国托育机构管理规范中规定，卫生健康部门以及托育机构自身应该进行信息公示，主动接受社会监督，有关部门依照职责对托育机构进行监督管理，但没有提出对托育机构进行管理监督的专门部门，容易导致各部门分工不明确，限制地方的政策执行力。健全的托育机构准入管理体系要有法制、体制和机制的支撑，其中，法制起着基础性的作用，我国托育服务在法律领域中处于较为缺失的状态，没有配套的法律体系，准入管理体系难以高效运行，使得我国托育事业在发展过程中无法可依，无章可循[32]。

四、启示

（一）完善相关法律法规，健全各级制度体系

法律是保障各项政策和制度得以落实的基石，健全的准入标准是推动制度落实的重要举措。美国在1979年颁布了《儿童保育法》（Child Care Act），1990年通过了《儿童早期教育法》（Early Childhood and Education Act）和《儿童保育和发展固定拨款法》（Child Care and Development Block Grant Bill）。1999年聯邦政府又提交了《1999年法案：向所有儿童提供优质教育》（Act 1999：Quality Education for All Children），2002年布什总统签署了《不让一个儿童掉队法》（Every Student Succeeds Act）[33]，建构了比较健全的早期教育法律体系，为托育机构准入制度提供了强有力的法律保障。同时美国托育机构准入制度从标准制订、过程监督、违规处理等各方面都建构了严密的管理体系。我国自建国初期开始为规范托育事业发展颁布了一系列的政策法规，并于2019年颁布了《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，2020年9月发布了《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，这些法律文件大大促进了我国托育事业的发展，但相较之下还不够完善，需要继续补充健全。

（二）各地细化准入标准，因地制宜关照实践

标准的适宜性、可操作性直接影响其贯彻和执行。美国各州颁布的托育机构准入标准基于多年的实践不断修改，截至2016年，各州现行的标准总共约有226个，这些标准都不尽相同。另外，考虑到照料者在具体操作过程中可能会遇到的实际状况，标准内容也在不断细化。如鉴于美国死于猝死综合征的婴幼儿数量有所增多，有多个州修订标准，要求照料者头朝上放置睡眠中的婴幼儿。我国标准中虽然也涉及了托育机构管理的诸多方面，但内容较为粗略，同时，我国各地区早期教育体系差异明显，各地应根据区域托育事业发展状况，因地制宜，细化标准，实现对托育机构的精细化管理。

（三）秉承以儿童为本的制度理念

托育机构准入制度是借标准和管理的外壳保护“儿童发展”的内核。保护儿童健康、促进儿童的全面发展是一切早期教育法律和制度的终极目标，因此，在准入制度实施过程中要不断回归儿童本位的初衷，切不可以“管理本位”取代“儿童本位”。美国在多年的发展中通过机构、法律和制度的建设将儿童本位的理念转变为实践共识。各州在制订标准时，非常重视对儿童权利的保障，确保儿童在机构中享有包括人际关系、环境、生活等权利，并注重满足处境不利儿童的需求。这启示我们要从国家顶层到普通大众达成儿童本位的共识；在制订标准时坚持儿童优先的原则，以顺应儿童身心发展的规律和年龄特点为基准，将有质量、普惠性作为政策导向，切实促进儿童发展。

【参考文献】

[1] 张婵娟.0-3岁托育机构从业人员现状分析及对策研究[D].上海：上海师范大学，2019.

[2] Craig T.Ramey，Sharon L.Ramey.Early Learning and School Readiness：Can Early Intervention Make a Difference [J].MerrillPalmer Quarterly，2004，50（4）：471-491.

[3] 李雨霏，袁瑜翎，王玲艳.0～3岁婴幼儿母亲育儿压力现状与影响因素[J].学前教育研究，2019（9）：68-80.

[4] 和建花.关于3岁以下托幼公共服务理念的再思考——跨学界视野与跨学界对话[J].学前教育研究，2017（7）：3-10.

[5] Judith Bordin，Sandra Machida，Heather Varnell.The Relation of Quality Indicators to Provider Knowledge of Child Development in Family Child Care Homes[J].Child and Youth Care Forum，2000（29）：323-341.

[6][9][13][29] 李曉敏，刘颖.美国儿童照料中心许可制度的特点、发展趋势及启示[J].比较教育研究，2018，40（5）：106-112.

[7][8][10][11][12] 时扬.婴幼儿托育服务政策的国际比较及对我国的启示[D].上海：华东师范大学，2019.

[14] 刘园园.我国学前教育制度变迁研究（1949-2014）[D].长春：东北师范大学，2015.

[15] 刘中一.全面两孩政策下我国托育服务发展的对策建议[J].湖南社会科学，2017（5）：52-57.

[16] 段丽娟.我国学前教育规模发展政策与普及政策演化逻辑研究[D].西安：陕西师范大学，2015.

[17] 杨菊华.论政府在托育服务体系供给侧改革中的职能定位[J].国家行政学院学报，2018（3）：89-96+155.

[18] 刘中一.我国托育服务的历史、现状与未来[J].经济与社会发展，2018，16（4）：70-74.

[19][22][25] 洪秀敏.婴幼儿托育机构设置标准的国际经验与启示[M].北京：北京师范大学出版社，2020.

[20][21][23][24][26] Child Care in California.Child Care Center General Licensing Requirements[EB/OL].https：//childcareta. acf.hhs.gov/sites/default/files/public/cacenterapplicfeb2017.2020-06-08.

[27][28][30] National Center on Child Care Quality Improvement.Research brief#1：Trends in child care center licensing regulations and policies for 2014[EB/OL].https：//Childcareta.acf.hhs.gov/resource/research-brief-1-trends-child-care-centerlicensing-regulations-and-policies-2014.2020-03-06.

[31] 洪秀敏.托育服务亟待破解三大“瓶颈”[N].中国人口报，2020-02-19（003）.

[32] 田茂，王凌皓.台湾地区托育服务的功能及启示[J].现代教育科学，2017（3）：149-155.

[33] 张鸿宇.美国早期教育质量认证发展研究（1982-2010）[D].长春：东北师范大学，2017.

通讯作者：李晓敏，lixiaomin1988good@163.com

（责任编辑 王平平）