菲律宾和马来西亚学前教育政策的比较及对我国的启示

邓敏 邵小佩

【摘要】在世界性全民教育运动的影响下，菲律宾和马来西亚都希望更快实现全民教育目标，为每个适龄儿童提供优质、公平的學前教育服务，从而培养出具有21世纪技能的全面发展人才。本研究选取菲律宾和马来西亚这两个东盟成员国进行比较，分别介绍了两国学前教育政策制定的背景和内容，并分析两者的异同。菲律宾和马来西亚的学前教育政策不仅共同呈现了两国种族文化多元、语言多样的包容性特征，还显现了两国学前教育政策制定的国际视野和本土化特色。结合菲律宾和马来西亚学前教育政策制定的基本情况与我国当前学前教育发展现状，为改进和完善我国学前教育政策提供了如下启示：进一步完善学前教育政策体系；发挥政府对学前教育的引导作用；继续加大对学前教育的财政投入；加强学前教育教师队伍建设。

【关键词】菲律宾；马来西亚；学前教育政策

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）05-0012-06

【作者简介】邓敏（1997-），女，湖北孝感人，重庆师范大学教育科学学院硕士研究生；邵小佩（1974-），女，重庆人，重庆师范大学教育科学学院教授、硕士生导师，博士。

1990年世界全民教育大会倡导“扩大幼儿的保育和发展活动，尤其是贫困儿童、处境不利儿童和残疾儿童”[1]。2000年联合国教科文组织在《达喀尔行动纲领（2001-2015年）》（The Dakar Framework for Action，2000）中提出了2015年要实现全面扩大与加强幼儿保育和教育工作，尤其是对易受到伤害及处境最不利儿童的保育和教育工作的目标[2]。2015年第38届联合国教科文组织全体大会通过的《教育2030行动纲领》（Education 2030 Framework for Action），针对幼儿保育和学前教育提出未来努力目标“到2030年确保所有儿童获得优质幼儿发展、看护和学前教育，为他们接受初级教育做好准备”[3]。可以看出，普及优质、公平的学前教育是世界各国共同追求的目标，随着各国学前教育事业的不断发展，学前教育目标的关注点也开始发生变化，从保障所有适龄儿童平等接受学前教育的机会到注重学前教育质量的提高，这一变化反映了世界各国在普及学前教育上已取得了显著成绩，但仍需进一步为推进学前教育机会公平和提高本国学前教育质量做出努力。菲律宾和马来西亚都是东盟成员国，都属于发展中国家，两国在世界性全民教育运动的影响下，基于本国教育现实纷纷制定相关的学前教育政策，旨在为所有适龄儿童提供优质、公平的学前教育服务，培养具有21世纪技能的人才，从而提高本国国民素质和推动国家社会经济建设。菲律宾和马来西亚所制定的学前教育政策既具有本国民族特色，又面向国际教育发展趋势。因此，本文旨在比较两国学前教育政策制定的背景和内容，以期对改进和完善我国学前教育政策有所启迪。

一、菲律宾和马来西亚学前教育政策的背景比较

自21世纪以来，菲律宾和马来西亚基于本国学前教育的发展现状，面向21世纪人才培养的需要，制定了适宜本国国情的学前教育政策，学前教育的发展面貌焕然一新。

（一）菲律宾学前教育政策制定的背景

20世纪，菲律宾宪法规定了由小学到高校的义务公共教育制度[4]，其中基础教育学制总共是10年，小学教育6年，中等教育4年。菲律宾是唯一实施10年基础教育体制的东南亚国家，相比印度尼西亚、马来西亚、新加坡等东南亚国家，菲律宾的中等教育年限要短，而且中学不分初、高中，一次性贯通。基础教育年限短使菲律宾的学校教育面临很多的问题，如学生课程负担重，教学进度不适宜儿童的身心发展速度，有限的学习时间不能保证学生的学习质量，难以培养出具有21世纪技能的人才等。基于菲律宾基础教育所存在的一系列问题，2012年，菲律宾教育部开始分阶段实施“K-12”基础教育体制[5]，从此菲律宾政府开始为国民提供从学前教育到高中共13年的免费义务教育。这是菲律宾基础教育的一次重大变革，菲律宾政府希望通过增加1年学前教育和2年高中教育来确保学生有更充足的时间投入学习，从而提高教育质量，培养出具有国际竞争力和终身学习能力的合格公民。菲律宾政府看重学前教育在基础教育体系中的奠基作用，在充分意识到学前教育立法的重要性后，于2012年1月制定并出台了一项重点立法——《幼儿园教育法》（Kindergarten Education Act）[6]。该法保障每名5岁幼儿享受1年免费学前教育的机会，并将学前教育纳入小学教育系统，学前教育成为义务教育的第一阶段，具有强制性。

（二）马来西亚学前教育政策制定的背景

马来西亚政府自进入21世纪以来，先后出台了多个教育发展计划，包括“十年教育计划”（Pembangunan Pendidikan，2001～2010）、“五年教育发展蓝图” （Pelan Pembangunan Pendidikan， 2006～2010）、“教育部中期策略蓝图” （Pelan Strategik Interim，2011～2020）等[7]。然而随着教育投入的增加，教育计划的不断推进，马来西亚的教育质量并没有达到预期的效果。2009年，马来西亚学生首次参加PISA（Programme for International Student Assessmen），其成绩远低于经合组织成员国（OECD）和世界平均水平[8]。这使人民对本国教育产生了怀疑，马来西亚政府不得不重新审视教育改革中存在的问题，并尽快商定出科学的教育决策以提高国家教育质量，提升学生的国际竞争力。马来西亚是种族和文化具有多样性的国家，包容性很强，在做出重要教育决策之前通常会通盘考虑多方意见，致力于民族团结。在充分考虑了来自学生、教师、家长、教育行政部门、社会等各利益相关者的声音后，为未来培养更具有国际竞争力的人才作出了长达13年的教育改革规划，即2012年9月马来西亚教育部向全社会正式颁布《2013～2025年教育蓝图（学前教育至中学后教育）》[Malaysia Education Blueprint 2013-2025（Preschool to Post-Secondary Education），以下简称教育蓝图[9]]。教育蓝图妥善平衡各民族教育需求，立足于本国教育背景，面向国际教育标准，涵盖了学前至中学后教育，是基础教育的一次里程碑式的改革。

（三）两国学前教育政策制定的背景比较

菲律宾和马来西亚学前教育政策的出台都是建立在反思当下本國学前教育发展状况的基础之上，两国都在差不多的时间颁布了国家层面的教育指导文件，进行大刀阔斧的基础教育改革，且学前教育也被纳入其中，两国都重视学前教育的立法保护，从法律层面为本国的学前教育提供保障。两者的不同之处在于，菲律宾学前教育政策的制定更多是基于内部矛盾，过去菲律宾的基础教育体制只有十年，年限不足导致该国基础教育出现了一系列突出的问题，学前教育没有纳入基础教育体系中，法律保护不够等是推动菲律宾制定学前教育政策的根本原因。而马来西亚学前教育政策制定的背景更多是因为本国学生在国际学生评估项目中的表现与其他国家相差甚远，这种对比使得马来西亚政府不得不思考本国的教育问题，开始以学前教育为抓手，以政策为保障，不断地探索新的教育改革和计划，以提高国民教育质量。

二、菲律宾和马来西亚学前教育政策的内容比较

菲律宾和马来西亚都是独立的具有多元民族文化的发展中国家，为了普及优质的学前教育，尽量和国际学前教育接轨，两国都出台了相应的政策，在完善学前教育法律保障、加强政府干预、增加财政投入和建设师资队伍这些方面展开了行动。

（一）学前教育法律保障方面的比较

菲律宾很早就意识到了法律保护和国家政策支持对本国学前教育发展的重要性。2000年菲律宾政府通过了《早期儿童保育和发展法案》（Early Childhood Care and Development Act）[10]，为早期儿童在健康、营养、教育以及社会保护方面建立了工作框架。2012年1月，菲律宾颁布的《幼儿园教育法》（Kindergarten Education Act）[11]明确规定每名5岁幼儿都有机会接受1年的免费学前教育。同年开始分阶段实施的“K-12”基础教育体制还将学前教育纳入基础教育体系，规定年满5岁的幼儿必须接受1年学前教育才能进入小学学习，学前教育成了步入小学的必经阶段，具有强制性。

马来西亚通过《1996年教育法》（Education Act 1996）加强了学前教育计划，该法案允许在公立学校正式设立幼儿园，学前教育正式成为国家教育体系的一部分[12]。再后来，教育部正式颁布了教育蓝图，马来西亚政府规划了未来基础教育的整体发展，学前教育作为日后教育的启蒙阶段也在规划范围内，它还规定了义务教育的起始年限是六岁，但马来西亚对六岁以下儿童不予强制入园。

由此可以看出：菲律宾和马来西亚都很重视采取立法的形式来保障学前教育的地位，通过颁布一系列的法律政策将学前教育纳入国家教育体系，以提高学前教育在国民教育中的地位。两者的不同之处包括以下两个方面：一是菲律宾的学前教育不仅是整个教育体系中的必经阶段，具有强制性，还被纳入了基础教育体系之中，国家予以义务保障；而马来西亚的学前教育虽然保障教育机会公平，提出了全面普及学前教育的目标，但是从法律层面上来看是非强制性的；二是菲律宾的幼儿园入园年龄是5岁；而马来西亚规定的是6岁。

（二）学前教育政府干预方面的比较

菲律宾政府非常重视学前教育在幼儿一生发展中的奠基作用，不仅在“K-12”基础教育体制中将学前教育视为基础教育的初始阶段，还制定了一系列政策来对学前教育进行干预：在课程方面，菲律宾政府在2012年颁布了《幼儿园课程框架》（Kindergarten Curriculum Framework）[13]，出台了全国统一的幼儿园课程标准，以保证学前教育的质量；在幼儿教师准入方面，菲律宾政府于2012年颁布了《关于幼儿园教师聘用和配置的附加财政政策指南》（Additional Policy Guidelines on Hiring and Deployment of Kindergarten Teachers）[14]，为规范幼儿教师的准入提供了重要标准；在教学上，《幼儿园教育法》（Kindergarten Education Act）[15]规定，幼儿园需采取以母语为基础的多元语言进行教学，并要求教育部尽快研究制定以母语为基础的多元语言教学框架；在学前教育机会公平上，为了实现全民教育目标，菲律宾政府不仅在“K-12”基础教育体制中将学前一年教育纳入了免费义务系统，还在《普及幼儿园教育计划实施政策与指南》和《幼儿园教育法实施细则》（Implementing Rules and Regulations of Republic Act）中为有特殊背景的儿童专门制定幼儿园教育方案，从而满足儿童群体的多样化学习需要[16]；此外，菲律宾政府还对幼儿园教育机构的专业认证以及师幼比等方面都进行了监督和管理。以上干预措施的制定都希望学前教育能在政府的有效管理下朝着规范化、科学化的方向发展。

马来西亚的教育蓝图从可获性、质量、公平、团结、效率这五个方面设计和规划了学前至中学后教育的未来发展[17]。从可获得性上来看，马来西亚教育部计划在教育蓝图实施的第二个阶段（2015～2020年）使学前适龄儿童的入学率达到100%；从质量上来看，马来西亚推出了《国家学前教育标准课程》（The National Pre-School Standard Curriculum）[18]来确保学前教育课程的质量能够符合国际标准；从公平上来看，马来西亚的《2008年残疾人法》[19]规定残疾人不得因残疾而被排除在普通教育系统之外，马来西亚政府在教育蓝图中也提出倡议：为培训特殊教育教师和专家分配资源、更新主流学校的设施以及提高公众对SEN（Special Educational Needs）学生教育的认识和参与[20]；从团结上来看，面对如此多元文化的人口和种族分离，教育蓝图不仅推行多项计划努力缩小城乡教育差距，而且在各源流学校中大力倡导交融团结[21]，鼓励学生在掌握马来语和英语之后去学习其他的语言、技能等来促进民族团结和国家稳定；从效率上来看，马来西亚政府在教育蓝图中提出要在继续为学校提供支持和资源的基础上更加关注幼儿的学习表现，从而最大限度地发挥教育系统的管理效能等。

由此可以看出：菲律宾和马来西亚都比较重视国家对学前教育的干预，主要表现在两国都制定了标准的国家幼儿园课程；两国都支持在掌握母语的基础上注重英语和其他语言的学习，从而加强民族团结；两国都强调学前教育机会公平，都强调要照顾特殊幼儿的教育需要；两国都从颁布的一系列政策上凸显了国家越来越重视加强学前教育的规范化管理，旨在从学前教育打好基础，重视提高学生的学习效率。两者的不同之处在于菲律宾的学前教育普及具有强制性，但是在全纳教育上，不是所有的幼儿园都设有特殊学前班，只是为特殊背景的儿童专门设置了幼儿园教育方案；而马来西亚不仅提出了普及学前教育的目标，他们的学校还分别设有小学和学前特殊班，相比较而言，马来西亚政府能更好地满足特殊儿童的教育需求，全面关注了特殊儿童生理、心理以及教育上的特殊需求。

（三）学前教育财政投入方面的比较

菲律宾非常重视国家对学前教育的经费投入，希望形成以公共经费为主要支撑的学前教育发展格局。为了从宏观上解决低收入家庭的教育成本问题，4Ps项目（the Pantawid Pamilyang Pilipino Program）于2008年作为国家扶贫和社会发展项目成立，该计划是仿照南美洲和非洲的有条件现金转移（CCT）计划，向全国最贫困的家庭提供直接的经济支持，其条件是受益人要完成某些卫生、教育和家庭发展服务[22]。关于教育经费方面，《幼儿园教育法》（Kindergarten Education Act）提出了要在保证国家规定的幼儿教育经费投入的基础上，政府还需要留出专项的幼儿园教育经费，用来保障免费公立幼儿园教育的施行，同时还要求国家要将幼儿园教育经费写入年度拨款法中，通过立法措施来有效保证学前教育经费的落实[23]。菲律宾教育部长还提到要不断增加教育经费来帮助学校完善基础设施建设，解决学校资源不足的问题，以提升教学质量，推进“K-12”基础教育体制全面实施。

马来西亚政府在教育蓝图中提到要赋予各州和地区教育部门制定教育财政预算制度的权利，各州和地区教育部门可以根据当地情况进行合理的财政分配。在预算分配上，首先，要确保幼儿园基础设施能够达到标准要求，并为有特殊需要的幼儿增加教育资源方面的投入，还应该重点扶持农村和弱势地区学前教育的基础设施建设和师资建设，尽量缩小城乡教育差距，并为贫困家庭的孩子给予特殊的帮助，从而提高学前教育的入学率，逐步实现全面普及目标和教育机会公平；其次，政府不仅为教师在职培训提供了经费支持，为教师提供更多的学习机会，还优先给予表现最好和进步最大的学校在教育经费预算上的灵活性，实施校本管理，从而帮助提高学前教育质量，促进教育系统高效运行，最终实现效率的最大化。

由此可以看出：菲律宾和马来西亚都注重通过增加学前教育经费投入来保障幼儿园基础设施的完善和解决教育资源不足的问题；两国都在相关法律或政策中明确提出学前教育财政保障是本国学前教育发展的基本职责；两国都重视给予特殊教育需要幼儿和贫困家庭孩子特殊的帮助，以推进教育公平。两者的不同之处在于：菲律宾政府设置专项学前教育经费，专款专用；而马来西亚在学前教育财政预算上，允许各州和地区教育部门根据实际情况进行合理分配，相比之下，马来西亚的学前教育经费管理灵活性较大些。

（四）学前教育师资建设方面的比较

菲律宾为了确保“K-12”基础教育体制的顺利实施，提出了要强化师资队伍，对基础教育阶段的教师进行培训，使其具备基本的知识、技能、品质和价值观，同时还能将21世纪技能融入教学中，从而培养出具有国际竞争力的人才[24]。在《幼儿园教育法》（Kindergarten Education Act）中，该法提出幼儿教师的数量要增加，并且要为幼儿教师提供必要的工资和福利保障，以增强教师队伍的稳定性；在教师准入方面，制定了幼儿教师认证和雇用标准来进行规范，以保证幼教师资队伍的质量。

马来西亚在发展教育的过程中，非常重视教师的培养和提高，不仅建立了教师资格证书制度，规定了各级学校教师的必备学历条件，还建立了免费的教师进修培训制度[25]。教育蓝图对幼儿教师队伍也做了规划，首先，要提高幼儿教师的准入资格，积极开展岗前培训和在职进修，注重幼儿教师专业发展；其次，要提高幼儿教师的英语水平，对幼儿教师进行STEM教育的相关培训，重视培养幼儿教师的专业素养；最后，要拓展幼儿教师晋升途径，教师和学校管理者要进行分工合作，确保教师可以专注教学，不断提高业务能力。

由此可以看出：菲律賓和马来西亚政府在建设师资队伍上都强调要规范幼儿教师的准入资格，提高幼儿教师入职门槛；两国都重视幼儿教师的在职培训，为他们提供继续学习的机会，从而加强幼儿教师的专业化发展；两国在对教师的培训要求上具有一致性，都希望幼儿教师能够培养出具有21世纪技能的全面发展的人才。两者的不同之处在于：在提高幼儿教师职业幸福感上，菲律宾和马来西亚的做法有些不同，菲律宾强调要保障幼儿教师的工资水平，并提供相关福利来稳定幼儿园的教师团队；而马来西亚是通过完善晋升制度、给幼儿教师提供更多的时间和空间专注教学来实现的。

三、菲律宾和马来西亚学前教育政策对我国的启示

站在新时代的起点，我国学前教育必须规范发展，努力解决发展不平衡、不充分与广大人民群众对优质学前教育的向往之间的矛盾[26]。通过对菲律宾和马来西亚学前教育政策制定的背景和内容进行比较，再结合我国当前学前教育政策的制定与实施状况，我们可以从中获得几点值得借鉴的地方。

（一）进一步完善学前教育政策体系

学前教育的建设和发展需要政策的支持和法律的保障，我国同菲律宾和马来西亚一样，都重视学前教育在基础教育中的价值，不断地追求普及学前教育的目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见（2010年）》和《3-6岁儿童学习与发展指南》等政策的出台，极大地扩大了学前教育资源，推动了我国学前教育的发展。教育部于2020年9月发布了关于《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》公开征求意见的公告，也极大地推动了我国在学前教育领域立法的进程。虽然我国学前教育法律法规体系在不断完善，但我国学前教育政策完善历程历时较短，政策文本和法律规范仍需要在实践中进一步细化修改。需要强调的是，菲律宾颁布的《幼儿园教育法》直接将幼儿园纳入了义务教育体系当中，该法明确规定为5岁幼儿免费普及1年学前教育。虽然我国人口基数比较大，学前教育要不要纳入义务教育体系还值得商榷，但是我国应在实践中进一步完善学前教育政策法规体系，不断从法律层面明确学前教育的价值与地位，进一步加强对学前教育的监督与管理，从而为学前教育的可持续发展提供依据。

（二）发挥政府对学前教育的引导作用

从菲律宾和马来西亚相关政策文件的颁布可以看出，两国在课程、教师准入、教育机会公平和师幼比等方面做了比较细致完善的规定，政府对学前教育的干预力度大。而我国的学前教育更多是依靠社会力量办学，政府在学前教育中履行的职责不够，学前教育仍面临很多困境，比如，“全面二孩”政策实施后普惠性教育资源不足、托育服务短缺、学前教育师资缺乏、教师准入机制不够完善等问题都是目前迫切需要政府积极干预的问题。发展学前教育需要政府加强市场监管，需要发挥政府牵头作用，建成一体化的学前教育体系，才能办好人民所需的、优质公平的学前教育。

（三）继续加大对学前教育的财政投入

菲律宾将幼儿园教育经费写入年度拨款法中，为贫困家庭提供特殊补助，留出专项幼儿园教育经费，保障免费学前教育的实施；马来西亚扶持和重点支持弱势地区的学前教育建设，尽力缩小城乡及地域差异，着力保障学前教育公平，还为有特殊需要的儿童提供更多的教育资源，同时还给予学前教育经费在分配上的灵活性，提高了政府拨款的使用效率。中共中央财政部数据显示，自2016年起，财政部用于学前教育建设的拨款，无论是经费总额还是在教育总经费中的比例都在逐年上升[27]。但是我国地区发展差异大，人口基数大，所以需要国家继续加大财政投入力度，缩小地域、城乡之间学前教育资源的差距，满足特殊儿童和弱势群体平等接受学前教育的需要，从而解决学前教育发展不平衡的矛盾，实现学前教育全面普惠。

（四）加强学前教育教师队伍建设

我国幼儿教师队伍建设在进入新世纪后取得了重大成就。中国同马来西亚和菲律宾一样，愈发重视幼儿教师的培养质量，制定了幼儿教师准入的标准，完善了幼儿园教师资格证书制度，在工资和福利待遇上向公务员靠拢。但中国的学前教育事业发展得较晚，“全面二孩”政策的实施也使我国学前教育事业发展面临新的挑战和问题，再加上城乡和地域上的师资差距等问题，这些都需要长时间的努力才能从更高水平上提升我国幼儿教师队伍的整体质量。鉴于此，我国一方面要加强学前教育专业建设，大力培养幼儿教师；另一方面要提高幼儿园教师的准入门槛，完善幼儿园教师的选拔机制和在职培训体系，继续从多方面提高幼儿园教师的福利待遇和职业地位，注重幼儿园教师的师德建设等。此外，马来西亚和菲律宾都注重培养具有21世纪技能的人才，我国也需要不断促进学前教育师资队伍整体发展，在学前教师培养上面向国际，面向未来，使我国学前教育走向高质量、高水平的发展道路。

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本文系2019年重庆市教育委员会人文社会科学研究项目“公益普惠背景下重庆市社区儿童之家早期教育服务质量评价与提升机制研究”（项目编号：19SKGH027）、重庆市教育科学“十三五”规划2019年度重点课题“重庆市普惠性幼儿园质量提升机制与路径研究”（课题编号：2019-GX-102）的阶段性成果。

通讯作者：邵小佩，349843253@qq.com

（责任编辑 张付庆）