兴起、困境与向路：我国城市社区协商民主研究

摘  要：城市社区协商民主的兴起不仅来源于国家政策的宏观推动，更是源于社区发展与社区建设的要求。基于历史与现实条件，我国城市社区协商民主实践在运行过程中面临行政管理体制的影响、社区协商主体单一、协商能力不足和协商形式缺乏法律定位等问题。应从社区协商民主的制度供给、协商主体协商能力、网络协商民主等方面入手，有效提升我国城市社区协商民主的质量。

关键词：协商民主;城市社区;发展动力

中图分类号：C916     文献标识码：A    文章编号：2096-3769（2021）06-122-06

随着党的十八大以来“中国特色社会主义协商民主”概念的提出，协商民主作为一种民主形式和制度安排，已成为当代中国特色社会主义民主政治的重要内容，中央层面对我国社会主义协商民主建设予以了高度关注。城市作为经济、政治和文化中心，是推动国家繁荣的动力机器。城市的建设和发展对于一个现代民族国家来说具有重要的影响和战略意义，这必然要求国家对城市进行有效的治理。作为城市建设和发展的基础物理单元，城市社区基层民主政治建设水平不仅作用于城市基层的民主和治理，还关系到国家民主政治进程和国家治理体系与治理能力现代化战略的实施。从城市社区基层民主政治角度看，一方面，建构中国特色社会主义协商民主制度体系体现了中央从顶层到基层的全面部署，城市基层协商民主是我国民主政治发展的重中之重，既是基础与关键，也是出发点与落脚点。另一方面，在城市治理的中国语境中，“协商民主”被作为一种重要的治理资源而嵌入到现代城市治理之中，基于分权而构建的协商民主的多元实践，进而已经构成了我国城市治理的基本治理方式。[1]协商民主嵌入城市治理体系的一项重要基础工程，就是城市社区基层协商民主的探索与发展。[2]显然，在中国社会，建构中国城市社区协商民主制度本身就是深化基层民主，创新社会基层治理，使城市基层民众自治制度承载起其应有的使命。协商民主在中国具有特定的生存土壤和生长逻辑[3]，实现我国城市社区协商民主制度化建设，离不开从国家与社会关系的现代性调整视角来透视协商民主实践在我国兴起与发展的动力基础，通过明晰在一定历史背景和实践条件下发展起来的城市社区协商民主，才能更好地分析和把握城市社区协商民主实践面临的困境，进而更有针对性地提出推动我国城市社区协商民主质量提升的建议。

一、城市社区协商民主的发展动力

城市现代化发展所催生的大规模社会分化、人力资源流动和多样的服务需求，都深化了基层社会的多元性和复杂性，而这些又都对发展城市基层民主和完善基层自治功能提出了新的要求，必然促使基层创新协调机制，以更好地平衡基层社会分化中的权力关系与利益关系。因而，我国城市社区协商民主的发展不仅是在国家政策层面建设的宏观背景下兴起的，更是来源于城市社区自身的客观要求和矛盾。

（一）社区发展与社区建设的客观要求

社区是我国城市居民生活的基本单位。社区的发展是伴随着社会管理体制改革和创新而展开的，追溯其源，则是改革开放推动了城市社区的发展。新中國成立后，国家就逐步建立起了“两级政府、三级管理”的城市行政管理体制，即市、区、街道组成的城市行政管理系统。在计划经济时期，国家对城市社会的管理通过“单位制”和“街居制”而实现，大部分社会成员均已纳入单位管理范畴，“街居制”则对城市社会中未能进入“单位”的其他人员起到管理作用。因而，“街居制”作为“单位制”的补充，一直都在城市基层行政管理体系中处于边缘地位，起着辅助作用，未得到充分的重视与发展。改革开放推动的经济和社会变革，使得“单位制”解体，人们的身份转换为“社会人”。同时，原有的管理组织也对其失去了效应，“单位制”对社会管理和社会服务功能供给的消退，在客观上需要一个全新的组织取代。在此背景下，加强城市基层社区建设就成为“单位制”消解后的重要举措。

近年来，在国家强力推动下的社区建设提升了社区的综合服务能力，在一定程度上满足了广大社区居民对服务的客观要求，稳定了城市基层秩序。但是，社区居民参与不足、居民自治能力薄弱、社区社会组织发展受限等问题，都是政府行政权力干预模式造成的。随着社区建设的深入，政府已不再是社区公共事务唯一的权威，也不应再以简单的行政手段来处理社区多样化的公共事务和诉求，而是通过与社区居民、社区组织和其他社区主体密切沟通、合作与协商，实现新时代社区建设效益的最大化。

（二）基层民意表达渠道缺失

使得整个社会呈现出异质性的特征。改革开发以来随着市场经济的深入发展和社会组织结构的日益分化，社会不断从同质性走向异质性，社区作为社会的缩影，也逐渐由同质性向异质性转化，并集中表现为社区组织结构、居民身份构成的多样化[4]。体制变革使人们的身份发生变化、社会结构的分化和政治观念的转变，企业家阶层、私营企业主阶层、个体劳动者阶层等出现。同时，随着还社区于社会，这些都促成了城市基层多元利益群体的形成。

尽管社区建设取得了一定效果，但是城市基层民众自治仍然具有一定的局限性。作为一种社区居民直接参与的制度，城市基层民众自治的发展还不成熟，受到现行行政体制、环境条件等约束，它常常会面临这样一种境地：尽管基层政府投入大量人力、物力及财力为居民群众办实事，却仍有居民群众不满意甚至质疑和“不买账”[5]。探究其原因，一是社区居民在社区管理和服务中需要的各类直接与间接、单一与多样的需求在不同社区建设阶段会有明显差异。在过去“单位制”时期，人们对安全、秩序的诉求较多;而今天这些已无法满足人们的需要。二是如果只延续传统的行政管理方式，闭塞信息交流途径，则会使社区管理与服务难以应对多元化的需求，而无法获得认同。这样的矛盾在一定程度上显示出基层政府与基层民众间“供需关系”的不对称，也即社区居民普遍关心的问题有可能一直未得到重视和解决。这其中的原因就在于基层民意表达渠道单一或缺失，导致居委会在一定程度上无法了解社区居民的真正需求。

（三）满足公民权利意识发展需求

“从亚里士多德到现在，人们一直认为，只有在富裕社会，即生活在现实贫困线上的公民相对较少的社会，才能出现这样一种局面：大批民众理智地参与政治，培养必要的自我约束，以避免盲从不负责任煽动的呼吁。”[6]因而，国家经济愈发展，富裕程度愈高，社会环境愈宽松，它准许民主的可能性就越多。所以随着经济社会的持续发展，人们会越来越注重民主和看重自己的民主权利，这种情况同时也会对基层民主发展提出新的要求。公民权利意识的发展体现在公民的参与意识、维权意识和法律意识等的相应增强上。“经济发展造就了新的财富和权力来源，这些来源独立于国家之外，而且会有新的功能性要求去分散决策权。”[7]公民会更自觉地去关注公共政策与公共事务，密切留意政府行政过程，寻求更有效的利益表达渠道，主动表达自身利益诉求，不再仅仅是政府公共行政过程的看客。

随着个体权利观念的发育和自主意识的增强，社区居民也会相应地提高自治意识。社区在本质上，是享有非政府影响、非公共权威的直接整合或支配（非权力影响），而同时充盈着居民的自我管理、自我决策、自我负责的主体意识，实现比较充分的居民区域民主自治。[8]在社区建设中，社区居民参与社区公共事务和活动已变得尤为重要。同时，在社区生活中也发育了一系列具有自我管理和自我服务功能的社会组织。这些社区社会组织由热心公益和社区公共利益的居民组成，通过彼此间的相互合作，成为社区服务供给的一种重要机制，而这些组织的相继运作也培养了社区居民的参与意识和参与能力。不可否认，随着服务型政府的推进，不论是从社区居民作主或是维权的需求出发，还是基于基层政府更好地提供公共服务，基层自身孕育和发展的公民权利意识已经产生了对社区事务参与、监督的需求。

二、城市社区协商民主实践面临的困境

基层对于化解矛盾的需求在显著增加，以往简单依靠传统行政方式解决冲突的手段已无法满足社会治理转型的需求。因而，城市基层以协商民主理念营造平等、自由、理性、包容的社区协商环境，致力于社区协商民主制度化建设，推动社区协商民主实践，就成为解决基层民众实际困难、问题和促进基层民众参与公共事务的关键。但是，处于基层社区的协商民主实践，也面临体制、政策和运行等方面的困境。

（一）行政管理體制的影响

1.政府行政干预，行政性事务繁重

街道作为基层社会的行政区划，是基层政府的派出机关。街道办事处承担着城市建设职能、经济职能和社会管理职能等，尤其是在“权力下放”的背景下，街道办事处承担了越来越多的由市、区级政府下放的政府职能。虽然依据《城市居民委员会组织法》，政府组织与社区组织是指导与被指导关系，但却将两者的指导与被指导关系直接演绎成了领导与被领导关系。在实际中，由于受传统管理体制的影响，街道办事处和区直部门常常将行政性事务派发给社区居委会执行，使居委会承担着区、街道各部门交办的名目繁多的任务，而没有充足的时间了解社区居民的实际需求，甚至为了处理行政性事务而延迟召开协商民主会议的时间，这些都在时间上挤压、缩减了居委会对运行社区协商民主的时间投入和应有的关注。

2.基层工作重心转移，对社区协商民主重视弱化

我国法律规定，居委会不是由上级政府选派，而是通过民主选举方式产生的，居委会只是协助上级机关开展工作，在法律上并不是上下级和直接的“领导关系”。但是，现实中的行政职能错位、职能超载，都使得社区管理者的定位尴尬，只能服从街道办不同时期的工作内容。然而，社区居委会运用协商民主工作方式是由居委会的性质决定的，它不是一级国家政权机构，不享有国家强制力，而是一个居民进行自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，这进一步说明了其运作强调的是“民事民议”，只能通过说服、动员和教育的方式进行公共事务决策和管理，这样才符合居民自治的本意。而目前居委会作为“中间层”对上依赖、对下负责，这样的现实矛盾存在于社区管理之中无法解决。当前我国的社区治理是在政府强力主导下进行的，政府扮演着不可或缺的角色。在基层社区推进协商民主制度建构中也是如此，尤其是在制度建构初期，如果社区不能及时处理好上下间的职能权限，导致社区居委会深陷于不间断的新任务部署中，那么社区协商民主制度的运行和发展必然会随着工作重心的转移和时间的流逝而徒有虚名，无法真正在社区有效运转起来。

（二）社区协商主体单一、协商能力不足

城市社区协商主体对围绕社区公共事务与涉及切身利益的公共问题进行讨论与协商，社区协商主体的参与性、积极性与理性是促成社区基层协商民主达成成果的基础。然而，由于外在制度结构性制约，使得社区协商主体的参与呈现出一些消极性，加之社区居民自身的能力、文化程度、民主意识等方面的问题，也导致社区协商主体在参与中呈现出被动性特点。一是协商参与者代表性不足。从社区层面的协商民主实践来看，议事代表在广泛性和代表性方面都有所欠缺。议事代表由民主推荐和自荐产生，它的产生方式并不像党代表和人大代表那样通过民主选举，因此，在议事代表的产生中就难以避免“暗箱操作”，而选出的代表也可能都是社区党委认为的“合适人选”，以保证协商具有一定的确定性，而普通社区居民的权利可能被忽略，并且党员的比例偏高。那么，这样的方式显然没有满足协商民主平等性的要求。二是协商能力不足。协商民主注重协商时的沟通，而沟通也被认为是强化现代社区凝聚力的新型纽带。然而，想要社区协商主体付出真诚的沟通并不是一件易事。因为这与参与者的文化素质、家庭背景、人生阅历等都有很大关系。有些社区协商参与者也并不擅长辩论或论证自己的观点，较多的是情感宣泄，甚或是过激的行为。

（三）协商形式缺乏法律地位

如今在我国城市居民自治中，社区协商民主实践已成为很多地方基层治理的重要创新形式。在城市社区协商民主的推进过程中，其实践主要是由政府民政部门、人大或统战、街道办事处以实施意见、工作通知等形式来规定，而各社区居委会也可依据自身特点制定实施符合本社区实际的协商规则，然而这些文件的法律效力位阶较低。党委处于主导发起协商的地位，基层协商制度往往缺乏刚性的规定和约束。因此，社区协商民主创新的背后往往危机四伏。通常这种制度创新实践是为了化解社区矛盾以及应对棘手问题，与基层自治中的权威组织关系不十分明确。

新制度的确立不是一个简单的过程。在基层协商民主推行初期，社区以党委为主导围绕协商制度的文本规范、组织规则、保障机制等做出努力。这些制度建设为基层协商民主在初期推行的合法性、可行性提供了保障，然而，在探索、实践在先，而相关法律、规章等尚未完善的情况下，造成社区协商民主实践呈“点”状分布及发展的随意性和被动性。社区协商民主创新实践的“好坏”依靠的是领导意志、政府部门的项目推进或是社区党委书记的重视程度。在基层协商民主缺乏法定约束效力的情况下，上级的意志和领导的决心就成为基层协商民主生存和发展的关键推动力。

三、协商民主何以更好：推动城市社区协商民主质量提升的建议

我国城市社区协商民主制度化建设是一个未完成的动态过程。应从加强基层协商民主制度供给、提升协商主体协商能力以及发展网络信息技术在社区协商民主中的应用等方面入手，以实现城市社区协商民主质量的提升。

（一）加强社区协商民主的制度供给

1.基础制度供给

所谓基础制度供给是指城市社区协商民主运行所依托的基础制度建设，具体是指城市居民自治制度体系建设。首先，建立健全城市居民自治的法律法规和工作机制，确立严格的法治原则。要进一步规范城市基层政府与居委会之间的界限，明确两者的权责，理顺两者之间的关系，实现各自功能的复位，保障居委会能够依法实施自治，充分决定和处理社区内部公共事务，同时规范社区居民“四个民主”的管理和运行。在民主选举方面，完善民主选举程序，推进社区直选;在民主决策方面，对于凡是涉及社区居民切身利益的问题，必须尊重民意;在民主管理方面，真正赋予居民对社区公共事务的评议和监督权利;在民主监督方面，应建立专门化的社区监督委员会，对社区各项公共事务实施监督。其次，实现政府职能转变，推动我国城市社区建设由“权威型治理模式”向“嵌入型治理模式”过渡。党的十九届五中全会提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，注重实现政府、社会与公民的良性互动。在这样的背景下，政府应主动转变自身作为主导者和支配者的地位，注重发挥引领者和支持者的作用。应在承认社区作为自治权力运作独立主体的基础上，鼓励和强调社区内部力量参与社区建设，社区内部力量不再是社区建设中可有可无的部分。要完成政府职能转变和社区治理模式的转型，归根结底还是要依靠社区居民的积极参与，因此，政府应主要从制度构建、资金支持、平台搭建、增权赋能等方面给予社区和居民全方位的支持，让更多的公共资源进入社区。

2.协商制度供给

所谓协商制度供给，是指社区协商民主运行所需要的具体制度与规范等。首先，在社区推行协商民主实践必须以明确的文本制度作为规范，让社区居民知晓。目前，就全国层面而言，关于基层协商民主的专门性法律规范是缺失的，在宪法中也是空白。因此，建章立制是推进社区协商民主制度化的重要逻辑起点，应当出台关于协商民主的法律，赋予其明确的法律地位。如此各地方才能相应以制度化规范，完善和发展城市基层协商民主。其次，综观我国各地基层协商民主的实施意见和办法，大多给人“宽泛”之感，缺乏具体、明确的制度性规定。然而，对于每一种民主形式而言，其价值的体现和有效、高质量的运作，都依赖于制度的完善、程序等环节的设计与相互配套。一般而言，制度越具体，其规范性和操作性才会越强。因此，基层社区围绕社区协商主体、议题、过程、监督等方面的规范应当细致化和科学化。

（二）提升协商主体的协商能力

1.培育社区社会组织培养社区居民的协商能力

“民主必需始于公民的家园，而这个家园就是我们邻里的社区，借助于家庭和邻里组织，公民性格得以稳步形成，公民特有的草根思想得以逐步地确立。”[9]多样化的组织已然是现代社区重要的组成部分，是社区居民增加交往、信任、培育公民品格和释放社区活力的重要途径。社区社会组织的培育需要以发现居民特定的交往需求为导向，在社区内建立长期合作与交流的机制。因此，对于基层政府和居委会组织而言，一方面，要积极推动和规范社区社会组织发展，不能因为怕其“麻烦”而制约，要以包容的态度创造合作的局面，调动其在公共服务、意见表达和社会整合等方面的作用;另一方面，要注重为社区组织提供所需的人、财、物等方面的资源保障，提供行政系统支持，辅助其发展，以弥补我国目前社会资本自组织能力缺乏的现状。

2.做好社区协商民主的思想宣传与培训工作

一方面，在社区中可以利用公共平台，如公告栏、网络论坛发布协商民主制度宣传，以及社区广播播报，或举办相关的宣讲活动。目前有的社区已制作专门的宣傳片，用于宣传协商民主制度，给社区民众以视觉的直观感受，激发居民的兴趣;在区、街道层面也可以借用公共传媒的力量进行广泛宣传，让社区居民更深入地了解协商民主制度，在潜移默化中接受协商民主理念的熏陶，并为之践行。另一方面，从提升社区居民个人的协商能力入手，社区可以向居民普及协商知识。通过发放协商知识的宣传手册或邀请其他社区工作人员专门向居民介绍社区经典协商案例，为居民提供生动的协商知识讲解。社区还可以选择开展多种协商知识讲座，让居民通过培训的形式学习协商知识。

（三）发展网络信息技术在社区协商民主中的应用

1.引进技术，推进社区网络化协商民主发展

大力发展互联网社区公共论坛。社区应主动搭建社区网站、居民QQ群、社区官方微博、社区微信公众号等社情民意网络征集渠道，为社区居民发表言论搭建平台，开拓更多样的方式，拓宽社区居民的利益诉求渠道，扩大社区协商参与主体范围。并在社区协商民主过程中，探索运用大数据等先进技术及时发布相关信息，实现资源共享，创新网络协商民主监督方式，运用网络信息技术实现“全网在线协商民主”，优化社区基层的服务方式。

2.制度建构，规范社区网络化协商民主运行

随着社区网络化协商民主的兴起，社区网络制度建构，即如何有效回应、引导和规范社区居民进行网络协商，是社区探索网络协商民主的关键。要不断发展和完善网络信息的收集和处理机制，完善对社区居民需求的回应机制，以及居委会工作人员回应网络民意工作情况和社区决策中对网络民意吸纳的机制等。另外，还应重点探索构建良好的网络参与规范和对话规则，以保障网络协商的有序性。法制不仅是协商民主的基础，也是社区网络化协商民主有序进行的保证，网络规范对于保障社区居民的平等交流具有重要意义。

参考文献：

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Rise， Dilemma and Prospect： A Study of Consociational Democracy in Urban Communities in China

LI Xin

（Journal Department of the Party School of the CPC Tianjin Municipal Committee，

Tianjin 300191， China）

Abstract： The rise of consociational democracy in urban communities not only derives from the macro-promotion of national policies， but also from the requirements of community development and construction. Drawn from history and present， the practice of consociational democracy in urban communities in China also faces some problems in terms of administrative management system， the representativeness of community consultation， residents' consultation capability and legal support. Therefore， institutions of democratic system， residents' ability of negotiation， and the application of on-line platforms should be taken into consideration so as to effectively improve the quality of consociational democracy in urban communities in China.

Key words： Consociational Democracy; Urban Community; Development Power

收稿日期：2021-07-24

作者简介：李欣（1989），女，天津市人，博士，助理研究员，研究方向为社会治理、基层治理与政府管理体制改革。

此文为中共天津市委党校（天津行政学院、中共天津市委党史研究室）青年马克思主义者培育项目委托课题“当代中国城市社区协商民主研究——基于典型城市社区的调查”（编号：20QMWT09）的研究成果。