新时代乡村治理体系的创新性建构

董小沙

摘 要：中国特色社会主义进入新时代，乡村治理也有了许多不同以往的特征和困境，需要进行新的体系建构。其必要性在于，乡村振兴战略目标的实现需要重塑乡村社会建设与发展，新时代乡村治理具有新的内涵和定位，已有体系需要进一步完善。从新时代鄉村治理体系的基本框架看，应该建立以“一核引领、三治为纲、六系支撑”为框架的“136”新型乡村治理基本体系。这一体系有利于准确反映新时代乡村治理的新进展，有利于提高乡村治理的制度化、法治化与规范化水平，有利于指导推进新时代乡村治理的伟大实践，有利于回答新时代乡村治理中的一些认识难题。

关键词：新时代;乡村振兴战略;基层社会治理;乡村治理体系建构

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署，为乡村参与社会治理工作指明了努力方向。乡村治，百姓安，国家稳。新时代乡村治理是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和能力现代化的重要组成部分，也是实施乡村振兴战略的必然要求和基础性工作。它是在总结多年来乡村建设和村庄治理经验的基础上，着重对改革开放以来特别是党的十八大以来乡村治理的理论实践进行的全面探索和系统总结，具有新时代乡村治理的新特征。对乡村治理的理解和阐述，既要考虑已有的基本经验，又要着眼于当前乡村社会秩序发生的变化和农村社会治理困局的现实。用新的视野和框架进行体系建构，以充分反映乡村社会建设和发展现状，从而更好地指导乡村治理伟大工程的开展。

一、新时代建构乡村治理体系的必要性和紧迫性

党的十九大提出乡村振兴战略，并强调要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是我们党在新的历史方位，对乡村治理提出的重要要求。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。2021年中央一号文件明确提出，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，加强党的农村基层组织建设和乡村治理，开展乡村治理试点示范创建工作。这些新的形势判断和重大论断均赋予乡村治理新的内涵和特征。因此，对新时代乡村治理进行新的体系建构既具有必然性，也具有紧迫性。

（一）乡村振兴战略目标的实现需要重塑乡村社会建设与发展

过去很长一段时期，提到乡村振兴人们首先想到的是产业发展、经济建设等。但近年来随着越来越多的公共事务和社会责任下延到广大乡村地区，重塑乡村社会建设与发展成为新时代乡村振兴的主要目标任务和宏图规划。进行乡村社会建设必然要探索新的公共事务治理模式，即中国式的乡村社会治理。2018年中央一号文件出台了《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，指出：“乡村振兴，治理有效是基础。必须把夯实基层基础作为固本之策，构建乡村治理新体系，坚持自治、德治和法治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”2021年中央一号文件出台了《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，指出：“全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，走中国特色社会主义乡村振兴道路，大力实施乡村建设行动。”乡村振兴重在创新社会治理，必须把创新社会治理贯穿于实施乡村振兴战略的全过程，把健全新时代乡村治理体系和实现乡村社会治理的有序发展作为乡村社会建设的基本内容和重要任务。构建一元主导、多方参与、各司其职、各负其责的互动式社会治理体系，推进社会建设发展和社会治理现代化，进而推动乡村各项事业振兴。对乡村治理进行新的体系建构，增强其时代性和科学性，无疑是当前全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的一项重要任务。

（二）新时代乡村治理具有新的内涵和定位

党的十八大以来，习近平总书记高度关注中国乡村命运，着眼于解决“三农”问题，加强县域治理，根据中国国情需要，走出了一条县域与市域并存的中国特色国家治理之路，创新了乡村治理思路，出台了一系列有力措施，乡村治理得到了全方位推进，各项工作不断深化，乡村治理出现良好局面。一些过去长期难以解决的问题得到缓解甚至解决，充分证明加强乡村治理的基本思路和措施是正确的、科学的、有效的。党的十九大立足实现“两个一百年”奋斗目标，提出了新时代乡村治理的新要求。这一新要求为新时代乡村治理注入了许多新的理论和实践内涵，如强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这使新时代乡村治理在目标上更具系统性，在思路上更具创新性，在途径上更具全面性。要以此指导推进新时代乡村治理，必须深刻把握其内涵和特征，并努力形成新的概念。

（三）已有乡村治理体系面临进一步完善的紧迫性

乡村治理作为一种实践，自古代社会就已逐步开展，并不断取得新的进展。作为一种理论，乡村治理经过国内外学者的不断发展，已具有日益丰富的内容。从目前来看，对于“建设一个什么样的乡村、怎样建设乡村”的回答已日益明晰。尽管如此，乡村建设特别是乡村治理体系建构仍然需要进一步完善。

目前，现有的乡村治理体系主要是遵循乡村内在的发展规律进行建构。随着经济社会的发展，农村的利益格局发生改变，所面临的矛盾日益复杂多样，在解决各种矛盾的过程中，乡村治理主客体、方式、理念不断发生变化。例如，中央从2004年提出“以堵为主”到2018年提出构建自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系，乡村治理方式上逐渐转变为疏堵结合，不断创新适应乡村发展的实际。

新时代乡村治理体系建构也大致如此，只是2019年颁布的《多部门关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》针对乡村治理体系建设内容给出了更权威的答案。现有乡村治理体系因其科学性、合理性，得到各地普遍认同，但是传统社会管理观念根深蒂固。在特定时期，乡村如何才能接受一种新的变革，国家与社会之间的治理关系能否激发农民的积极性是完善乡村治理体系应该明确的问题。实际上，乡村治理不是国家自上而下以自己的意志来控制和治理乡村，也不是单个部门工作的简单叠加，而是一个系统工程，并且其系统性正日益增强。因此，避免教条化、形式化地理解和开展乡村治理工作，有针对性地完善乡村治理体系既是实践中的重要任务，更是理论工作者要解决的重大课题。

二、新时代乡村治理新体系的基本框架

构建新时代乡村治理体系，必须围绕“新时代建设一个什么样的乡村、怎样建设乡村”这一基本命题，着眼于完成党在新时代国家治理体系和能力现代化的目标任务，着眼于全面统筹推进农业农村现代化的理論视野，以宽广的理论视野，坚持普遍性和特殊性相统一、理论和实践相结合、继承和创新相协调等基本原则，立足新时代乡村治理的现实要求和体系内涵，进行科学的理论建构。具体来说，就是要围绕“一个核心、三方治理、六面体系”进行体系建构。其中“一个核心、三方治理”主要回答“新时代建设一个什么样的乡村”的问题，而“六面体系”则主要回答“新时代怎样建设乡村”的问题。两者相辅相成，形成对新时代乡村治理的新体系、新概括，同时也使乡村治理的各个方面置于完整的逻辑层次里，便于从整体上全面把握乡村治理体系。这一体系也可以简称为“136”体系。

（一）一核引领：筑强乡村治理主心骨

中国特色社会主义最本质的特征和最大优势是党的领导。新时代，将党的领导置于乡村治理框架中，既是符合时代发展所需的现实诉求，又是基层治理领域的重大理论突破。马克思、恩格斯认为，无产阶级政党“应当首先从城市走向农村，应当成为农村中的一股力量”。实践证明，党在基层社会治理中发挥着统筹全局的作用。同时，乡村治理又是党对乡村工作领导的落脚点，事关党的执政基础巩固以及国家治理体系和能力现代化水平的提升。新时代开展好乡村治理工作必须坚持党的核心领导。

党的十八大以来，农村党组织领导乡村治理的功能定位得到进一步确立。理论上要求不断健全完善党组织领导下的乡村治理体系，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。实践上，党中央提出“脱贫攻坚”“精准扶贫”等战略决策，推出派驻第一书记等一系列提升农村党组织领导效能的举措，实际上形成了以农村党组织为核心的乡村治理框架，为新时代党对乡村治理工作的全面领导提供了坚实的制度安排与组织保障。在这个过程中，农村基层党组织积累了丰富的乡村治理经验，治理能力得到有效锻炼，对把农村基层党组织建设成为实现乡村振兴的战斗堡垒具有鲜明的时代意义。

（二）三治为纲：开辟乡村治理新境界

随着我国乡村社会的历史性变迁和农村经济社会发展需要，构建党建引领的“三治结合”的乡村治理体系逐步成为一个重大的理论和现实命题。党的十九大提出加强农村基层基础工作，并强调要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是我们党在新的历史方位，对乡村治理提出的重要要求。“三治结合”乡村治理体系建设，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石，又为大力实施乡村振兴战略提供了重要的必然要求。自2013年“三治结合”乡村治理体系率先在浙江省桐乡市推行以来，目前我国乡村治理效能得到有效提升。实践证明，“三治结合”乡村治理体系符合中国社会治理实际，为建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的新农村提供了坚实的保障。新时代，以“三治结合”乡村治理体系为总纲完善乡村治理新模式具有重要意义。

从乡村治理的基本规律来看，乡村治理体系的建构是在中国共产党的坚强领导下，不断有序推进“治理主体”“治理依据”“治理动力”有机联动，实现治理效能优化的历史实践过程。从治理主体维度来看，自治是健全乡村治理体系的核心内容;从治理依据维度来看，法治是健全乡村治理体系的根本保障;从治理动力维度来看，德治是健全乡村治理体系的内生动力。近年来，自治借助法治的硬约束和德治的软约束有效提升了乡村治理水平，这证明“三治结合”的乡村治理体系符合乡村治理实践。面对乡村社会发展与转型中遇到的困境与挑战，党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”为乡村治理改革与发展指明了方向。根据乡村发展和建设实际，以三治为总纲不断完善新时代乡村治理体系，具有重要的现实意义。

（三）六系支撑：夯实乡村治理基础

新时代乡村社会要实现振兴，必须把夯实基层基础作为固本之策。面对今日乡村社会发展变革中的机遇与挑战，尤其是乡村社会日益凸显的利益冲突和矛盾纠纷问题，使原有的乡村治理结构缺乏应对机制。与此同时，随着我国社会主要矛盾的变化，乡村社会治理的内外环境也进行着一系列的调整，使新时代乡村社会治理既面临着许多有利条件，也面临着不少难以破解的难题。因此，重构新时代乡村治理体系便成为必然，亦变得紧迫。治理的六大体系——组织体系、能力体系、行动体系、风尚体系、保障体系和发展体系为新时代乡村治理体系创新建构提供了方法指导。

1.基层组织建设体系。严密的组织体系，是马克思主义政党的优势所在、力量所在。乡村治理要“以组织体系建设为重点”，突出组织的基础性地位和体系化建设要求。2019年6月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，要完善村党组织领导乡村治理的体制机制，建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。

科学高效的乡村基层组织体系为乡村经济的发展奠定基础，是新时代党和国家对乡村各项方针政策、工作任务贯彻落实的关键。乡村基层党组织是党的组织在基层的组织基础，是党密切联系群众的基本纽带。新时代应该强化基层党组织在乡村治理中的领导核心地位，发挥党员先锋模范作用，建立健全基层党组织体系。保障村民委员会对乡村的自我管理，发挥村民代表大会对乡村公共事务的决策权，调动村民小组参与乡村发展的积极性。发挥集体经济组织和农民合作组织等新时代乡村治理新兴力量的功能和价值。

2.村民自治管理体系。村民自治管理能力是在乡村日常生产生活实践中，广大村民能够直接行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利，依法管理乡村公共事务，实行自我管理的能力。因此，全面推进乡村治理体系建设也就是全面提高乡村自治能力的过程，村民自治管理体系建设便成为新时代乡村治理体系建构的主干。一是营造村民委员会换届选举的优良环境，严格遵守民主选举纪律，动员村民积极参与选举，对选举过程中出现的弄虚作假、拉票贿选等行为加大惩处力度。二是建立健全村民自治管理运作机制，理顺村党组织、村委及村民个体之间的关系，使三者实现相互服务、相互支持的局面，以促进乡村发展。三是建立健全村民监督机制，让村民在日常生活中也能便利地行使表达权、监督权。

3.信法守法行为体系。法治乡村建设是社会治理的基石，要推进乡村社会安定、有序、稳定和团结发展，必须充分发挥法治的规范作用。乡村信法守法行为体系的建设可以帮助村民在日常生产生活中妥善解决各种纠纷矛盾，形成法律信仰，懂得用法律手段维护自身权利。一是构建良好乡村法治氛围，基层政权在处理涉及农民切身利益问题时，要依法依规、公开透明，让村民感受到法治社会的规范性，引导村民采取正当方式行使权力、维护利益。二是规范村“两委”依法治理和发挥村“两委”依法行使职权的模范带头作用，管理村务、服务村民，保障村民基本用法权利，支持村民正当法律诉求。三是对村民进行普法宣传教育，引导村民在自身利益受到侵犯时运用法律方式解决问题，提高村民的法治意识，使他们形成信法守法的行为习惯。

4.崇德向善民风体系。在乡村治理中，道德规范的“软”约束力能够聚焦农村思想道德领域的突出问题。对照新时代乡村社会发展现实，乡风文明建设才是乡村治理的保障和基石，崇德向善的民风体系构成了新时代乡村治理体系的主要内容。一是加强社会主义核心价值观的宣传和教育，把对社会主义核心价值观的培育融入到农村生产生活中，使人民群众在耳濡目染中进行自我约束。二是弘扬优秀传统美德，挖掘乡村社会中尊老爱幼、邻里团结、诚实守信、乐于助人等传统美德，赋予其新的时代内涵，使村民在优秀传统文化的熏陶下实现心灵净化。三是发挥榜样力量，以身边事感化身边人，开展“好媳妇、好婆婆”“文明家庭”“爱亲睦邻户”等评选活动，推动形成向善向好的乡风民风。

5.乡村公共保障体系。乡村公共保障体系建设是构建和谐社会的内在要求，也是社会主义新农村建设的重要内容。发展乡村公共保障事业就是解决人民群众最关心、最现实的利益问题。一是发展乡村社会公益事业，如公共卫生与疫情防控、公益电影放映等，各级政府在农民自身力量基础上承担主要责任。二是完善乡村社会保障体系，将五保户生活保障、贫困人口最低生活保障、医疗保障和养老保障纳入政府保障范畴，并根据经济社会发展情况提高投入水平。三是加快乡村生产生活基础设施建设，整治农业生产河道，建设大区域水利排灌设施，整治农村水环境，疏通天然气管道等。

6.乡村产业发展体系。农民问题一直是中国社会的突出问题，至今依然如此。如今，我国政府把解决“三农”问题、发展农村经济提高到了国家整体发展的战略高度。新时代做好“三农”工作要将着力点放在构建现代乡村产業发展体系上。一是因地制宜，建设好农业产业村镇和现代农业产业园，发挥优势特色产业集群效应;二是发展壮大龙头企业，利用好农产品加工园和返乡入乡创业园等平台，培育农业产业化联合体;三是抓住美丽乡村建设契机，打造集医疗、养生、养老、休闲、旅游等多元化功能为一体的生态特色小镇。

三、构建新时代乡村治理体系的重大意义

构建新时代乡村治理体系绝不是另起炉灶，而是新时代新任务提出的新要求，是理论和实践发展的必然结果。乡村发展实践深化到哪里，其体系建设也必然要跟进到哪里。现有的体系作出的最大调整，是将基层党组织建设嵌入乡村治理放在二级体系的架构之中，同时提升了自治、法治、德治的定位和价值。从理论上厘清相互之间的关系，有利于全面把握乡村治理体系，形成新时代完善乡村治理的基本思路，也有助于讲清一些困扰人们的模糊问题，其意义显而易见。

（一）有利于准确反映新时代乡村治理的新进展

党的十八大以来，乡村治理在理论和实践方面都取得了许多新的进展，围绕着乡村振兴进行了系统建设。包括推动乡村党支部建设，整顿乡村软弱涣散党组织，推进“两学一做”学习教育常态化制度化，加强乡村党员干部队伍建设，选派“思想好、作风正、能干事”的优秀年轻干部到贫困地区任职，担任第一书记和驻村工作队成员，构建党员教育培训机制，出台乡村治理系列政策和相关法律。特别是党的十九届五中全会对乡村建设进行了新的制度设计。与此同时，在理论上也形成了许多新的认识，得出许多新的结论，使乡村治理发展到新的阶段。要不断把乡村治理推向前进，必须正确总结党的十八大以来乡村治理取得的新经验，对形成的新认识、新论断作出新的理论概括，从而建构起反映新时代要求、具有新时代特征的乡村治理体系。

实际上，新时代乡村治理创新不仅体现在乡村治理的总体布局上，而且体现在乡村治理的自治、法治、德治等各个方面，形成了全方位的新认识。新的体系较全面地体现了乡村治理在各主要方面取得的新认识，并按照统一的逻辑进行建构，分清了层次，避免了各个部分之间的交叉重叠，具有一定的科学价值。

（二）有利于提高乡村治理的制度化、法治化与规范化水平

党的十九大作出了全面健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的重大论断，这是乡村社会发展的一个重要任务，其中科学、完善的制度是乡村治理法治化的前提和基础，乡村治理法治化首先要有法可依。乡村治理作为一个系统工程，提高法治化水平是应有之义，也是提高乡村治理体系现代化的前提。这种法治化最重要的是明确乡村治理各内在责任主体，并处理好相互之间的关系。如果主体不明确，内在关系不明晰，势必造成体系不科学、不完整，从而影响实践开展。

乡村治理法治化水平的高低，取决于乡村法律服务体系是否健全和平稳运行。我们通过对乡村治理体系的结构梳理，并把信法守法行为体系作为第二层次，就会便于从宏观上把握乡村治理体系，也更易于看清楚法治在乡村治理体系中的定位，对于正确认识乡村治理的作用具有很大帮助。

（三）有利于指导推进新时代乡村治理的伟大实践

新时代乡村治理的开展靠的是广大村民、干部和村党组织。限于各自的政治素养、文化水平、工作能力等，在工作中必然会存在认识上的差异，所以需要不断统一思想，明确工作要求。新时代乡村治理首先要对体系建构形成共识，否则容易陷入“头痛医头、脚痛医脚”的境地。在工作中由于缺乏宏观共识造成的问题屡屡出现，如在乡村治理中把基层党组织建设与乡村建设割裂甚至对立起来，致使侵害人民群众利益的现象时有发生。

诸如此类的问题表明，目前仍有不少村干部不善于从根本上和整体上理解乡村治理的方针政策，不善于科学运用乡村治理实践作指导。要解决这个问题，必须引导村干部充分认识乡村治理的工作要求，按照上级要求做好相应工作，同时教育广大村民自觉投身到乡村治理的长远工作中，这是我国强调加强乡村治理的根本所在。

（四）有利于回答新时代乡村治理中的一些认识难题

面对新形势发展任务和乡村治理的全面推进，一些村干部产生新的困惑在所难免，我们必须从理论上给予引导和回应。比如，党的十九届四中全会提出，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，这一表述明确了社会治理的主体。新时代乡村治理强调多个主体共同参与，各级党委及村级党组织负有领导责任，各级政府需要带动村委会负责乡村治理的整体推进。有人认为，乡村治理是政府的事，或者是村民自己的事，这样的认识势必会造成乡村治理理论出现问题。还有人认为，乡村治理重点是治安秩序的维护，忽略了民生保障服务和文化风俗引导，这种片面性的理解，在一定程度上使乡村治理实践产生混乱。针对这些问题，如果不能从整体上作出科學定位、进行正确的理解和把握，必然会给乡村社会发展带来阻碍。

总之，新时代乡村治理作为具有特定内涵和阶段特征的发展阶段，理应形成与之相适应的理论体系。本文对此进行的创新性建构是一次有益尝试。只有这样，才能把握好体系整体方向，形成新的体系概括，进而克服乡村治理中存在的简单化、片面化问题，引导广大村干部从全局高度认识乡村治理，做好乡村治理的各项工作，使新时代乡村治理在推进国家治理体系和能力现代化中更好发挥作用。

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本文系作者主持的山东省艺术科学重点课题“黄河三角洲生态文化建设研究”（编号：QN202008225）的阶段成果

（作者系山东石油化工学院基础科学学院教师，主要研究方向：党的建设理论、社会学理论、马克思主义中国化）