新预算制度下高校预算绩效管理改革研究

高建慧（广东开放大学 广东广州 510091）

新《预算法》和《预算法实施条例》的颁布执行，深化了预算绩效管理体制改革，也使高校预算绩效管理工作成效缓慢的境况日益显现。在当前高校收支压力突出的背景下，高校通过全面实施预算绩效管理，优化配置教育资源和提高资金使用效益，已成为当务之急。

一、新预算制度对高校预算绩效管理的实践改革指导

新预算制度细化了预算绩效管理的规定，为高校预算绩效管理实践改革提供了法律依据和明确指导。因此，高校有必要对新预算制度进行梳理，从国家政策层面逐步细化到高校预算管理制度，不仅有利于国家政策的具体实施，而且有利于高校在国家政策指引下更好地运行。通过归纳总结，新预算制度对高校预算绩效管理的实践指引主要包括事前评估、目标管理、运行监控、绩效评价、结果应用管理五个方面，具体如表1所示。

表1 新预算制度指引高校预算绩效管理的条目分析表

二、高校预算绩效管理存在的问题分析

（一）预算绩效制度建设不健全。目前，很多高校的预算绩效管理条目是散落于各项制度中，比如在预算制度、预决算审计实施办法、财政资金项目支出管理办法等制度中会简要体现“绩效管理”规定，但没有形成统一的高校预算绩效管理制度，与预算绩效管理有关的绩效评价主体、目标设置、绩效管理流程及指标体系等内容未被清晰明确地加以规范，绩效制度碎片化现象突出，导致高校预算绩效管理工作不能得到很好开展，未形成常规化工作，更多的是被动地接受上级主管部门分配的绩效管理任务，致使高校实施预算绩效管理流于形式。

（二）事前绩效评估管理缺乏。高校预算管理缺乏前瞻性，在对预算项目的申报、立项和调整等环节，没有很好地结合高校战略目标的实现需求或中长期发展规划来审查预算支出水平及进行必要的事前绩效评估管理，也未充分论证预算项目的可行性、科学性及必要性，预算管理短视化现象突出，容易造成专项资金预算执行进度缓慢。项目库的遴选和排序的主观性、随意性较强，预算项目的准确性和科学性得不到保证，专项资金紧缺与预算项目重复建设或浪费的现象并存。另外，以成本核算为基础的定额预算方法等绩效预算分配方法未得到广泛使用，预算绩效主导作用发挥不充分，致使高校难以合理配置及充分调动资源，不利于高校长期规划和发展。

（三）预算绩效目标制定不合理。当前，在高校职能多元化、内设机构复杂化、资金来源多样化的背景下，预算绩效目标管理主要存在以下问题：一是由于高校总体与部门内部之间的发展规划信息不对称，绩效目标的设置很难高度一致，导致绩效目标制定不明确、协调统一性较差。二是就绩效目标的合理有效性而言，很多高校缺乏一套统一的绩效目标指标体系，难以发挥真实考核部门或项目预算绩效目标的效果。三是就绩效目标的约束力而言，有些部门仅重视预算资金的使用，缺乏项目规划的全局性和论证的充分性，笼统填报绩效目标，影响预算绩效管理的效果。

（四）预算绩效监控不到位。传统的预算管理在预算执行方面有较大的调整范围，并且资金使用提前完成或在年底突击使用的现象较普遍，这些都说明预算绩效运行监控不到位。绩效运行监控不仅应监督项目资金的使用，而且有必要对整个过程的预算执行情况进行监督检查和分析评价，以保证预算执行进度和预算资金、项目执行保持一致性。当前，高校预算执行过程中的监督不完善，主要体现在：一是监督方式不到位，缺乏切实可行的实质性控制措施，很难应对高校项目管理过程中项目执行偏离绩效目标的情况。二是很多高校没有充分挖掘开发信息化平台对预算绩效过程监控的“动态管理”的重要功能，仅仅简单利用核算系统进行预算执行监控，难以实时反映预算执行目标、预算执行进度和项目运营进度的实现程度。

（五）预算绩效评价不科学。预算绩效评价通过以绩效评价结果为导向，对预算资金使用的各环节进行分析评价，从而优化高校资源配置。当前，高校预算绩效评价工作主要存在以下问题：一是高校往往侧重财政项目和专项项目的绩效评价，缺少对高校整体评价和基本支出评价的关注，囊括的评价内容不全面，难以发挥预算绩效评价应有的作用。二是在绩效评价范围上，高校大多只实施事后绩效评价，忽视事前、事中预算绩效评价的重要性。三是高校绩效评价管理存在评价指标选取不够科学、评价标准不够客观、评价方法较单一以及绩效指标过于集中于投入产出指标等问题，难以确保绩效评价结果的客观性、全面性和合理性。

（六）预算绩效管理结果运用不充分。新预算制度明确规定绩效评价结果应有机结合预算资金安排、预算编制以及项目库建设，形成一个动态循环的绩效管理体系，强化评价结果的应用。但在实际中，很多高校并未建立有效的绩效评价结果反馈和追踪问责机制，没有采取相应的措施落实评价结果，难以发挥结果导向作用。另外，预算绩效结果信息披露的透明度较低，披露内容仅有收支项目几个大类的金额及简要的情况说明，不利于公众监督和指导。

三、新预算制度下高校预算绩效管理的优化措施

（一）完善高校预算绩效管理制度。新预算制度为高校建立健全预算绩效管理制度提供了科学指引，高校应在新预算制度指引下整合和完善现有碎片化的预算绩效管理规定，将绩效理念渗透到预算管理的方方面面，建立科学实用、指向明晰的预算绩效管理制度，保障高校预算绩效管理的常规化运行，充分释放绩效管理结果得到有效利用的效能。

（二）重视事前绩效评估管理。事前绩效评估管理是一种创新的评估和决策方法，符合新预算制度的绩效管理要求，是预算决策的重要改革举措。事前绩效评估管理作为建立健全高校预算项目库的重要手段，高校在科学实施评估管理时，应以绩效导向和成本控制理念为出发点，依据高校中长期事业发展规划及年度工作计划，基于高校预算项目评估内容和影响因素，构建合理、科学的预算项目事前绩效评估指标体系（见图1），综合运用因素分析法、成本效益分析法、公众评判法、对比分析法等方法，重点评估预算项目的投入、产出和效果，将评估结果作为项目入库的依据，并与预算安排挂钩，从而促进高校预算管理科学化和精细化。

图1 预算项目事前绩效评估指标体系

（三）重视绩效目标管理。预算绩效目标管理的规范性、有效性和科学性直接影响高校预算绩效管理的成效，其关键是构建科学的绩效目标指标体系。高校预算绩效目标指标的选取可以从产出、效益、满意度这三个维度进行细化，参照筛选当前财政部门常用的细化指标，产出维度的细化指标主要为质量、数量、成本、时效等指标；效益维度的细化指标主要为社会效益、经济效益、可持续影响、生态效益等指标；满意度的细化指标则主要为服务对象满意度指标。同时，高校应重视协调预算绩效目标纵横向之间的关系，纵向方面注重协调高校总体绩效目标与个体目标的关系，以充分发挥绩效目标对预算绩效管理的导向保障作用；横向方面动态检视各职能绩效目标的合理性，重视协调各绩效目标之间的关系，以防目标间出现冲突与矛盾，从而更好地实现高校发展战略目标。

（四）注重绩效运行监控管理。在预算执行过程中，预算绩效运行监控管理是高校对绩效目标实现程度、预算存量资金、预算执行规范性、预算项目运行状况以及预算和决算差异率等内容开展的绩效监控管理活动。一方面，高校可通过推动预算绩效运行监控和内控管理相结合的方式，将绩效理念融入内控管理过程中来建立健全绩效运行监控机制。基于“谁支出、谁负责”原则，明确高校相关部门职责。业务职能部门负责开展预算绩效运行的日常监控，通过定期监控和分析绩效信息，及时纠偏以保证绩效目标实现。财务部门作为高校预算管理机构，应定期汇集、分析整个学校的绩效监控信息，以便对有关标绩效目标、预算执行进度等内容进行预警分析，实施预算绩效运行全过程监控管理。另一方面，高校应提高绩效运行监控的信息化水平，通过形成预算绩效监控内容的规范管理表单，将预算数据、流程嵌入财务信息管理系统，充分运用数据预警和实时监控等信息化监控手段，精准定位和发力，提高监控效能。如，在财务信息管理系统中，绩效运行预警值小于30%表示重警，30%—60%表示轻警，处于60%—80%表示良好，80%—100%则表示优异，并且不同级别的性能操作警告值具有不同的对策。通过实时预警监测，及时发现问题，及时进行调整和处理，促使运行预警值性能不断提高，从而更好地把控绩效目标的实现程度和保证预算项目的有效执行。

（五）完善预算绩效评价体系。高校绩效评价管理的核心是构建科学有效的绩效评价指标体系，从而科学分析教育资源投入与绩效之间的关系。为此，高校应结合实际，综合运用关键绩效指标KPI和平衡计分卡BSC评价方法，构建具有科学性、综合性和可比性的高校预算绩效评价体系。具体的关键绩效指标主要分为预算编制、监测、执行和效果四个维度：（1）预算编制维度关键绩效指标：预算的平衡性、预算编制及时性、预算编制准确性、预算编制全面性。（2）预算执行维度关键绩效指标：收入预算完成率、支出预算完成率、结转结余率、资产负债率、预算调整率、财政拨款增长率、可控成本节约率、生师比、人均图书册数、生均教育经费、人均教学仪器设备、生均科研经费、人均建筑面积。（3）预算监控维度关键绩效指标：预算管理组织有效性、预算资金使用合规性、预算制度健全性、预决算信息公开程度。（4）预算效果维度关键绩效指标：绩效目标的实现程度、成本控制情况、质量控制情况、合同管理情况、教职工满意度、教职工生活保障程度、专任教师高级职称比例、教职工继续深造率、学生对教师教学水平满意度、学士学位授予率、毕业生就业率、用人单位对毕业生的满意程度、专利授予数量、学生参加全国高校学科竞赛获奖情况、高水平论文收录数、科研立项数量。高校预算绩效工作小组在进行绩效评价时，应综合考虑高校的战略规划、年度工作重点以及各职能部门年度工作目标，采用科学的绩效评价指标，以期更好地实现高校的战略目标及预算目标。

(六)加强预算绩效结果反馈与应用。预算绩效结果是改进预算和项目管理、落实问题整改的重要依据，如能充分运用，则可以达到规避已存在的问题及风险、提高预算绩效管理水平的效果。首先，高校应加强绩效反馈和整改的闭环管理，并及时将预算绩效结果反馈给业务部门，以便其及早发现差距和问题，及时调整改进，完善预算和项目管理长效机制，促进绩效管理结果的现实应用。其次，高校应加强预算挂钩联动管理，将绩效结果与立项预算、编制预算、执行预算、决算等环节联系起来，把绩效结果作为今后预算安排、政策调整与预算管理改进的评判标准，如：对绩效结果表现差的部门和项目，约束控制其预算申请额度；表现优秀的则给予重点关注和优先保障，从而提高高校资源使用效益。再次，建立绩效结果问责机制，将绩效结果作为部门年终评优考核的主要依据和领导干部经济责任考核的参考要素，以达到责任约束的目的。最后，建立绩效结果公开机制。发挥公众的监督作用，有利于高校预算绩效管理接受学校、政府、社会的监督与建议，形成自我约束和注重资金使用效益的大环境。

四、结语

新预算制度的改革对高校预算绩效管理的影响是多方面的，尤其在当前“过紧日子”的背景下，这些规定将指引高校深化预算绩效管理体制改革，创新预算管理机制和方式，进一步促进高校做好开源节流工作，强化资金使用的结果导向，为高校持续健康的事业发展提供坚实的财务保障。