以系统整合提升 公共安全风险治理绩效

杨联 曹惠民

〔摘要〕 公共安全风险生成规律和外显形态的复杂性决定了风险治理绩效的提升，必须强化基于绩效提升的系统整合与有效耦合。新发展时期风险治理绩效的提升有赖于人们通过对可控因素的整合去应对潜在的风险和不确定性，而风险治理主体、风险治理过程、风险治理平台、社会个体行为表达以及风险治理工具等关键成功要素则构成我国公共安全风险治理的重要载体和绩效贡献源。风险治理过程的重塑、部门协调机制的协同、信息与数据的集成以及治理工具（手段）的整合、社会公众行为的自觉调适就成为风险治理绩效提升和改进的关键控制点，也是新发展时期我国公共安全风险治理体系和治理能力现代化的重要“抓手”。

〔关键词〕 系统整合，公共安全，风险治理，绩效

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2021）02-0068-06

伴随着现代化进程的快速推进，我国的公共安全面临着来自于经济、科技、政治、文化、生态环境等诸多领域的风险和挑战，如何有效应对这些风险和挑战就成为我国在新时代发展过程中的核心议题之一。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》把坚持系统观念列为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则，明确强调“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进……注重防范化解重大风险挑战，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一” 〔1 〕。我国的公共安全风险治理同样要坚持系统整合原则，其根本目的就在于有效提升公共安全风险治理的整体绩效、完善公共安全风险治理体系和治理能力现代化的政策制度、技术手段及其相应的治理机制与制度安排 〔2 〕。系统整合策略提出的一个重要背景是传统公共安全风险治理机制缺乏整体性治理的思维、疏于系统整合而导致绩效不彰。公共安全风险治理绩效本身是一个多要素耦合的过程和结果，治理主体的协同合作、风险治理的过程的协调统一、辅助决策的信息数据集成平台、治理工具（手段）的重组以及社会行为的自我调适从不同角度贡献着公共安全风险的治理绩效。作为公共安全风险治理绩效的“抓手”，这五个方面相互影响、相互作用构成了公共安全风险治理绩效的重要来源，缺一不可，而绩效共识则是五个方面的重要导引，这也正是本文强调系统整合的动机所在。

一、主体整合：强化以政府为主导其他主体协同参与的合作治理机制

从整体性治理视角出发，现代公共安全风险治理是政府主导、其他社会主体协同参与的合作治理过程，相关部门或机构间的整合强调不同治理主体之间的合作与协同。从组织层面看，政府主导、其他部门和机构的协同参与应该成为公共安全风险治理绩效的组织动能。因此，我们有必要从组织、领导和决策上强化对不同部门或机构间的有效整合，使得相关部门、机构在应对风险过程中能够通过组织协同促进风险治理绩效的改进和提升。

部门或机构间的协同整合程度影响风险治理绩效。一方面，政府及其职能部门影响着公共安全风险治理过程中的决策、组织与协调，同样也决定着相关的公共资源和权力的分配。另一方面，政府治理体系和治理能力的现代化程度将直接决定和影响着公共安全风险治理的绩效。以疫情风险治理为例，欧美很多国家疫情失控的一个根本原因是政府的组织、引导和协调失灵。比如，有些国家在疫情出现时，不仅不专心抗击疫情，反而将疫情问题政治化，这种政府治理与风险治理客观需求之间的严重错位导致疫情的失控。时至今日，有些国家还没有将疫情风险治理作为本国政府的中心工作;政府和其他公共部门的组织、协调动能发挥程度也非常有限。美国联邦政府与地方政府之间治理制度和机制的失败也是其疫情风险治理“无解”的一个根本原因。美国的抗疫表现从反面证明了政府以及相关职能部门之间合作与协同的重要性，这种协同、合作是公共安全风险治理的组织动能的内驱动要素，它本身也是公共安全风险治理绩效的重要组成部分。相对于欧美国家，我国在疫情发生之初，党中央国务院坚持“人民至上”“生命至上”的理念，全力抗击疫情，从中央到地方、从农村到城市形成了全国人民合作抗疫的政策和制度安排，所有政府部门和机构都将抗击疫情、促进经济社会有序恢复作为最大的政治。政府部门和相关部门的这种合作、协同是我国抗击疫情取得阶段性胜利的最重要的组织保障。

部门或机构间的有效整合有助于强化风险治理的组织动能。绩效本质上是一个资源整合与机制创新耦合的过程和结果，但无论是资源整合还是机制创新，都离不开决策者和相关部门的主观意愿及其相应的行动表示，离不开基于不同利益相关者在共识基础上所建立的议事、协调和整合机制，它涉及诸多治理主体。它们之间如何协调并建构一个稳定的合作关系就成为一个核心议题。从风险治理绩效生成的过程来看，风险治理绩效的一个重要来源就是这些利益相关主体之间无缝衔接与高效的合作、沟通 〔3 〕。也就是说，在其他条件和要素不变的情况下，不同的政府职能部门、机构与智库之间如果能够建立一种运转协调、沟通顺畅的合作治理结构，就能够实现风险治理绩效的最大化。因此，不同部门之间必须建立一种横向和纵向的议事、协调和整合机制，从事前的决策到事后的应急和恢复重建，在整个风险治理过程中都要强化政府与其他部门之间的协同效应，使风险治理的组织和领导过程不会产生由于组织失灵、协调失序而产生绩效损失。否则，风险治理过程就不可能实现“帕累托最优”状态，也就意味着会存在风险治理绩效的损失。这种损失预示着由于部门机构之间缺乏整合而导致风险治理绩效无法达到其应有的最优状态。比如安全生产问题，它不仅仅是国家应急管理部门的监管和检查就能解决的，它涉及多元治理主体与治理方法。从纵向看，职能部门、企业决策者甚至是一线员工都是風险治理绩效创造的命运共同体;从横向看，安全监管和其他部门，比如卫健委、生态环境部、国土资源部、工业与信息化部等部门之间，也必须就我国经济社会发展过程中不同类型的风险建立起横向部门协调机制、信息共享机制、业务整合机制以及沟通反馈机制。任何一个部门如果抱着固有的传统思维，过分强调自己的部门利益，而疏忽与其他部门的协作整合，都会影响公共安全风险治理的整体绩效。所以，政府的相关职能部门和其他的相关机构之间要建立一个常态化的风险防控、应急的议事、协调机制，保障不同的参与主体能够在政府的指导下形成一个有序、有效治理的组织和领导机制，促进公共安全风险治理体系和治理能力的现代化。

二、过程整合：以绩效为导向整合风险治理的三个阶段

我国在快速发展过程中，公共安全风险事件或事故也频繁出现，它涉及的领域众多，已经对我国经济社会的安全发展产生了较大影响。风险事件或事故的频繁出现从另一个角度也说明了我国公共安全治理绩效有待提升。如何提升风险治理绩效？这里隐含着一个前置性问题即风险治理绩效来自于哪里，也就是公共安全风险治理绩效的来源问题。从另一个角度讲，我们需要思考的问题是“谁，在哪里，以何种方式创造着公共安全风险治理的绩效”。理解公共安全风险治理绩效问题，需要理解风险治理的基本过程。

风险治理的三个阶段整合是实现整体性治理的客观要求。从风险生成和发展的基本规律以及人们应对的过程来看，我们可以将风险治理过程划分为预控、应急和恢复重建三个阶段，这三个阶段的整合程度影响着风险治理的整体绩效，政府决策、不同部门与机构之间的协调、政府与民众间的沟通、不同社会主体的合作参与都会影响这三个阶段的绩效表现，因此，这三个阶段对于公共风险治理整体绩效的重要性不言而喻。这三个阶段创造、生产风险治理绩效的过程和内容各不相同，它们之间的相互协同和耦合过程最终决定着风险治理的绩效。也就是说，风险治理整体绩效的提升，必须以这三个阶段为基本的分析单元，研究不同阶段绩效贡献的作用机理，并且强调这三个阶段的协同与整合，以实现公共安全风险治理绩效的最大化。整体性治理是相对于传统的碎片化治理而言的，它是三个阶段整合与协同基础上的系统治理，其目标在于提升风险治理的整体绩效。以新冠肺炎疫情防控为例，2020年末及2021年初在局部地区有所反弹，在春节到来前，我国通过不同媒体，以多种形式倡导人们就地过年，同时，也积极向民众广泛宣传如何有效防范、防控疫情蔓延。各地方政府也针对本地情况制定了防止疫情反彈和扩散的相关预案;具体措施更加精细化，健康码的使用更加规范，通过网格化的管理强化了基层的疫情防控措施，体温日报制度继续推行。诸如此类措施，都通过基层的预防、预控措施有力地避免了疫情风险的发生和蔓延，减轻了公共卫生应急体系的压力，同时也提升了我国疫情风险治理的整体绩效水平。公共安全风险治理的整体绩效对于风险治理三个阶段的治理绩效具有很强的依赖性。也就是说，在风险治理实践中，政府必须高度关注这三个阶段之间的整合，系统研究这三个阶段绩效生成的内在规律，将这三个阶段作为我国公共安全风险治理绩效提升的着力点和重要载体，明确公共安全风险治理绩效贡献的关键成功要素，从而为公共安全风险治理的精准施策提供参考。

在传统的风险治理实践中，预控、应急和恢复重建三个阶段是相互独立的，虽然人们对这三个阶段也比较重视，但是对风险治理过程的整体绩效关照不够，导致在风险治理实践中，这三个阶段之间的“呼应和互动”比较有限，从整体绩效的视角统筹三个阶段的治理机制创新不够。实践中，甚至出现了预控、应急各自为政的困境，也就是说，我国公共安全风险治理过程中仍有改进风险治理绩效的空间与可能。国家有必要从战略的层面高度重视经济、社会、科技、文化等不同领域风险的研究，从绩效的视野系统审视预控、应急和恢复重建，系统深入研究不同阶段风险治理的具体机制与相应的政策制度安排，针对每个阶段的具体工作内容，精准施策，明确不同阶段风险治理的堵点和难点，促进风险治理绩效的有效提升。另外，国家也必须重视这三个阶段的统一与协调。从避险的社会心理看，预防、预控更加重要，它是将风险控制在萌芽状态的最重要的一个阶段，避免了风险对既有的经济社会秩序的破坏或伤害，因此，如何实现这三个阶段之间的协调一致就至关重要。国家有必要通过政策引导和总体安全观的落实，使得三个阶段都得到应有的重视，实现基于绩效导向的统一与协调，在精准识别风险生产和发展规律的基础上，实现三个阶段之间的有机统一。在此过程中，不能对三个阶段厚此薄彼，任何一个阶段都不能被忽视，政策设计必须坚持“三位一体”的整体思路。虽然风险的预控阶段投入大，见效慢，甚至这个阶段的风险预控绩效很难外显，决策者和领导者难以感知和体验，但风险治理效能的内隐特征不能成为预控被轻视的理由，应该从顶层设计层面加强对风险预控的教育、引导或政策设计。国家、组织和个体都应该高度重视风险的预控或预防，将风险防控置于组织生存和发展的优先位置，这一点在信息社会、在风险迭代的背景下尤其要重视起来。要树立安全是最高位的“1”其他是“0”的风险治理的基本理念，没有“1”，再多的“0”都终究是0，切不可重视一方面，轻视甚至忽视其他方面。也就是说，国家及有关部门应该统筹预控、应急和事后的恢复重建阶段，促进我国经济社会的安全、高质量发展。

三、平台整合：建立一个支持公共安全风险精准施策的信息数据集成平台

公共安全风险自身生成和发展的形态具有特殊性，在没有外显之前，其自身主要以潜在的风险和不确定性状态存在，人们无法感知，但是这种风险和不确定性确实以某种形式在累积，当这种风险和不确定性超过社会所能承受的限度时，风险就会触发，并外显给社会，给经济社会秩序造成现实的破坏力。基于此，人们必须依托信息技术或大数据，挖掘风险生成和发展过程中的数据信息，通过运用信息技术对数据的挖掘和分析，探寻风险生成和发展的基本规律，加强风险的预测和监控，从而为风险的预控、预防和应急创造条件。

信息技术集成和交换平台，在接收/传播数据的同时，也反映了即将出现或已经出现的风险，因而成为应对现代公共安全风险和辅助决策的载体，对于风险治理具有重要的决策支持功能。现代公共安全风险治理能力从某种意义上讲就是对信息和数据的挖掘，并系统研究信息数据背后的风险和不确定性。目前，我国各地所积极推进的信息化建设和政府数据治理创新为风险治理的技术平台的开发与建设提供了良好的契机。

信息数据能够帮助人们理解经济社会发展过程中的风险与不确定性，同时也在辅助政府决策的过程中扮演着重要角色。同样，风险的整体绩效也有赖于信息的决策支持。公共安全风险治理过程中信息数据的开发、交流、共享也是贯彻总体国家安全观的客观需求。我们有必要研究信息数据及其集成交换的技术平台对于风险治理决策的支持价值。从微观上看，信息数据是风险生成和发展的一种特殊形态，信息是风险治理过程中行为、过程和结果的一种数据表达形式。从另外一个角度看，它在某种意义上又影响着人们对于风险和不确定性的认知、判断，进而影响和制约着人们对于风险的决策和相应的响应策略。比如，在抗疫过程中，各地疫情的相关数据信息的公布一方面影响着不同地区的风险治理决策，同时也影响着普通的社会公众的出行决策。也就是说，人们的行为受到相关风险信息数据的影响与制约。因此，政府必须高度重视相关信息和数据的收集与处理，重视风险相关的信息数据和平台建设，重视相关风险信息数据收集、共享和利用，数据信息平台的建立、运营和维护需要坚持政府主导、企业和其他主体协同参与的原则。地方政府要结合数据平台建设的整体规划，结合总体国家安全观贯彻的要求和本地的实际情况，制定本地区公共安全风险数据及平台的发展战略和规划，针对不同领域的公共安全风险，从政策上明确公共安全数据信息收集范围、数据采集主体、数据采集方式等，这些数据和信息本身就是公共安全数据信息加工处理的具体对象和内容。

信息平台的建设与运营是影响风险治理绩效的另一个重要因素，它的建立和运行能力决定着其对于风险治理决策的辅助作用，要鼓励相关企业和智库积极参与，并给予相关政策和财政支持，充分发挥信息平台的辅助决策功能。大数据和人工智能的快速发展，为风险信息过程中的信息化和集成化提供了充分的技术条件，主要体现为风险治理三个阶段之间的链条整合、信息资源集成，特别是预控阶段和应急阶段的信息集成。比如，我国在疫情期间推出的健康码，尽管有其自身的缺陷和不足，但是，毫无疑问，类似风险治理过程中的技术和服务创新为我国的疫情风险防控和应急提供了良好的基础性支持。在此基础上，可以在保障信息数据安全的前提下，以家庭和单位作为基本单元构建一个数据信息的集成平台，服务于地区和组织的风险治理决策。中央政府和有关部门要打破部门与单位之间的技术壁垒，使得流动的信息实现充分自由的交互和共享，积极引导地方政府，构建统一的风险治理信息数据集成平台，不同部门和机构之间信息交互、共享要实现技术系统接口、标准的统一和规范 〔4 〕，这有利于不同地区在共享和交换相关信息的过程中能降低成本。抗击新冠肺炎疫情过程中，大数据和人工智能扮演着重要的角色，在优化各地的风险治理决策以及流行病学调查过程中有力地促进了风险治理绩效的提升，但是相关的风险信息数据依然有改进的空间和余地。以健康码为例，之前全国各地几乎都有本地的健康码，不利于疫情的整体防控 〔5 〕。2021年1月15日，国家发展改革委副主任连维良在2021年全国春运电视电话会议上表示，春运期间要落实好防疫健康码统一政策、统一标准、全国互认、一碼通行。随着全国各地加快推进健康码互通互认，未来异地出行将不再需要申请当地健康码，只需使用一个健康码即可实现一码通行、全国互认。实现“一码通”有助于降低治理成本，从而有效提升风险防控的效能，为风险的精准施策提供技术支持。

四、工具整合：借助技术治理与政策规制的整合实现风险治理工具、手段的协同效应

治理工具本身是影响风险治理绩效的重要因素。就公共安全风险治理而言，技术治理和政策规制是两个传统的风险治理工具。实践中，这两类治理工具各有所长，但它们之间的耦合程度不高，这也是影响风险治理绩效的因素。因此，我国公共安全风险治理必须注重二者的整合，促进风险治理绩效的提升。

从应对风险策略本身的内容和性质来划分，主要有技术治理和政策规制两种路径。技术治理主要通过精细的技术开发去测量风险、评估风险，秉持“技术的更新或迭代能够有效消解风险”这一原则，强调技术本身的开发与更新迭代，通过技术创新去有效规避风险，降低风险的破坏力，以技术应对风险，比如疫苗的研发，这就是一种防控风险的技术手段;再比如疫情防控期间的健康码起初因为有漏洞而容易被人复制，后来技术人员就开发了动态的二维码，防止人们进行复制，这是风险治理需求驱动的技术改进。政策规制则主要是政府、智库等机构通过政策和制度创新，有效约束和规制个体行为、进而有效预控风险和消解风险的策略，比如政府的动员、引导等手段。

单纯的技术和政策都不足以应对风险和挑战，因此有必要借助于顶层设计实现技术和政策之间的有机统一，强化技术治理和政策规制的相互融合。以疫情防控为例，在应用疫苗研发、开发健康码等技术手段的同时，还要依靠政府的政策和制度创新，为风险治理绩效的提升提供双重保障，这是风险治理绩效提升的两大关键策略。我国目前的风险研究虽然也强调合作治理，但是，风险治理的理论研究，同样存在着技术和政策之争，这两种范式研究的优势和不足都同样明显，如果能够实现二者之间的整合，无疑将会大幅度提升风险治理过程的协同性，真正实现1+1>2的效果。技术治理策略如果辅之以良好的政策制度体系，必然使技术治理的优势得以充分发挥;同样，一个良好的政策制度体系，如果辅之以良好的技术，也必将有效提升政策实施的效果，提升政策本身的治理效能。技术治理和政策规制之间有整合的可能，也具备相应条件，关键在于不同的治理主体要正视二者之间的整合对于风险治理绩效的价值。

在现代化过程中，我们所面对的风险已经成了新常态，需要正确认知风险及其治理效能。我国所面对的各种风险性质可能不同，但是它们有一个共同特点，即需要相关风险治理主体加强彼此间的系统合作，针对风险自身的生成逻辑，实施精准治理，强化预控，通过对“可控因素的整合”实现对“不可控风险”的有效管控。具体来讲，需要实现风险治理过程的一体化、集成化，实现部门之间的无缝对接与高效合作，构建一个基于信息数据共享的信息交流平台，实现人类行为与风险治理绩效的内在统一，借助于技术治理和政策制度的供给实现绩效导向的公共安全风险整体性治理机制的建构与完善。从系统论视角看，系统内部的整合有助于风险治理绩效的提升，现实中，我们有必要详细研究这种整合本身的可能性及可操作性方案，这是未来风险整体性治理策略实施的一个重点内容，需要进行深入研究。

五、行为整合：加强社会个体行为的协同整合与自我调适

行为之所以需要整合，是因为其与风险、不确定性之间有着纷繁复杂的内在关联。不同治理主体的价值偏好和行为表达具有很强的异质性，这种异质性本身可能直接引致风险和不确定性。所以，公共安全风险治理体系和治理能力的现代化不仅要重视意识塑造、机构整合、制度更新，更重要的是从行为角度去理解风险，因为行为与风险有着纷繁复杂的内在逻辑，公共安全场域内尤其如此。

行为本身具有创造风险和消解风险的双重属性，正如著名的风险治理研究专家Renn O.所言：所有的风险都是人类创造和选择的结果 〔6 〕2-4。如前所述，人的行为本身具有两面性特征，即人的行为可能是风险的引致性因素，同样人类行为的科学调适也可以成为风险治理绩效的重要来源。也就是说，风险治理绩效的提升要求我们重新认识人类的自身行为，有必要从系统思维的角度反思人类行为的整合与重塑。公共场域内，在风险治理过程中涉及不同的利益相关者：政府、企业、社区、学校、智库，它们承担着不同的角色与职能，尤其是在风险治理的不同阶段，比如预控和应急阶段，它们的分工是截然不同的。在风险治理实践中，它们的行为本身表现出巨大的差异性，这种行为本身与潜在的风险、不确定性之间有着内在的逻辑关联。它们所表现出的行为，或者创造着风险，或者成为抑制风险的核心力量。基于此，公共安全风险的整体性风险治理必须充分考虑不同主体行为之于风险治理绩效的逻辑与价值，进行行为整合。

行为整合是为了规避人类行为背后的风险和不确定性，实现经济社会的安全发展和可持续发展。行为整合本身没有一个确定的模板，但有一个基本原则：遵从国家的法律、政策和社会的公序良俗，以公共价值作为规范和约束人类行为的基本准则。如果类似的行为本身能形成一种合力，就会避免风险治理过程中的绩效损失，有力提升风险治理的整体绩效。具体来讲，人们要对风险有个正确的认知和判断，主动规避自己行为过程中的风险。就个体而言，人的行为包括认知、决策、合作、沟通等具体内容。在行为表达中，不同利益主体（政府、企业、大学和智库等）需要就风险治理达成一致，建立一个不同利益相关者相互协同、合作的治理机制，充分发挥各自的优势，促进风险治理绩效的提升。欧美疫情防控最惨痛的教训就是政府引导不够，科学家的建议和意见并没有切实应用于风险治理实践。以最简单的“戴不戴口罩”为例，欧美国家的一些民众至今依然拒绝听从科学家的意见和建议去佩戴口罩，有些人甚至为了拒绝佩戴口罩而游行示威。这是一种典型的民间反智主义倾向，这种行为加剧了疫情的严重程度。毫无疑问，政府、科学家和公众针对风险的认知、判断和决策的异质化、多极化、碎片化，是一些欧美国家疫情风险“失控”的重要原因之一。我国以及其他亚洲国家的实践表明，佩戴口罩能有效阻断疫情风险的扩散与传播，实践也充分证明，我国这种政府主导、严格限制社交距离，甚至在一定时间一定范围内封城的做法能有效控制疫情的蔓延和扩散。欧美国家疫情失控与我国所取得的抗疫整体绩效的比较，也启示我们，面对这种史无前例的公共卫生安全风险时，政府、科学家和公众不能各行其是，必须就风险及其治理进行充分有效的协商或沟通，达成高度共识，以提升风险治理的整体绩效为导向，强化政府和其他相关社会主体的行为整合，为风险的整体性治理和治理绩效的提升提供良好的社会基础。

参考文献：

〔1〕中共中央关于制定国民经济和社會发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm.

〔2〕胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式〔J〕.华中师范大学学报（人文社会科学版），2010（01）：11-15.

〔3〕张玉磊.城市公共安全的跨界治理：属性特征、治理困境与模式构建〔J〕.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2020（06）：32-38+129.

〔4〕张 喆，杨 松，王 宁，等.关于新冠肺炎疫情相关数据集成共享平台研究〔J〕.统计理论与实践，2020（01）：45-52.

〔5〕文 宏，林 彬.应急需求、技术赋能与政务服务创新——对“健康码”数据流转的考察〔J〕.电子政务，2021（01）：12-20.

〔6〕Renn O.Risk governance：coping with uncertainty in a complex world〔M〕.London ：Earthscan，2008.

责任编辑 周 荣