信息化背景下我国教育治理研究的现实图景与未来展望

沈彦彬 魏子杰 郭嘉欣 魏雪润

摘   要：信息技术发展为教育治理提供了新的思路，有必要对信息化背景下教育治理的研究成果进行系统再梳理。文章借助CiteSpace软件绘制关键词共现聚类图谱，聚类结果型构了信息化背景下我国教育治理研究的三大论域，包括宏观的治理发展态势、中观的治理实践领域和微观的治理典型范式。基于研究发展的现实图景，未来的研究应致力于构建完整的教育治理体系，放眼基础教育领域，深度挖掘技术的全部力量，赋能教育治理现代化。

关键词：教育治理;信息化;现代化;知识图谱

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1673-8454（2021）13-0012-06

一、引言

教育治理是现代治理思想在教育管理中的体现，自党的十八届三中全会以来，如何推进教育治理体系和治理能力现代化引起了学界的热烈探讨。从实质表现来看，教育治理背后是多元主体利益的诉求、表达、博弈与协调问题。互联网、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术的快速发展，为各主体间的沟通渠道和信息交互提供了更多可能。技術的嵌入为重塑教育治理结构搭建了新的框架，也为教育治理这一研究主题注入新的血液。“倘若我们希望理解科学事业的文化背景，那么历史研究，包括对早期科学的研究就必不可少。”[1]因而有必要对信息化背景下教育治理的研究成果进行系统再梳理，总结理论成果，推动该领域研究与实践的进一步发展。

知识图谱是文献计量方法中比较常见的可视化工具，可以直观地展示某一研究领域的核心知识结构。本文使用“CiteSpace 4.0.R5”软件作为知识图谱绘制工具，以中国知网（CNKI）为检索数据源，以“SU=（教育+教学）*（数据+信息化+人工智能）*治理”为专业检索式，设置期刊论文为文献类型，限定期刊类别为CSSCI、核心期刊和CSCD。检索结果中删除学校宣传、政策新闻等无关内容后，经去重得到有效样本文献189篇，时间范围为2005—2020年。将文献题录信息以Refworks格式导出，借助CiteSpace软件对其进行转码处理，最终获得样本数据，进而绘制出信息化背景下教育治理研究的知识图谱。

二、信息化背景下我国教育治理研究的现实图景

关键词是作者对文献主题的高度提炼和概括，使用CiteSpace软件绘制189篇文献的关键词共现图谱，并借助LLR（Log-Likelihood Ratio）算法进行聚类分析，提炼信息化背景下我国教育治理研究的热点领域。CiteSpace软件绘制的关键词共现聚类图谱如图1所示。

图中节点代表具体的关键词，限于图幅仅呈现频次大于5的关键词，用黑色字体表示;节点之间的连线代表关键词的共现，共现次数越多，对应的连线越粗;带“#”号的是LLR算法所得的聚类标签，分别型构了发展态势、实践领域和治理范式三大研究论域。

1.发展态势

“#2教育信息化”和“#3教育现代化”两个聚类标签刻画了信息化背景下教育治理的发展态势。

“态势”强调当前发展的状态和形势，围绕“教育信息化”呈现的教育治理发展态势主要有三个特点：第一，强调信息技术的应用和价值。陈晓慧等认为，教育信息化2.0时代的到来，为信息技术在教育中的应用提供了新的着力点，应从治理的角度对信息技术“价值发挥”与“风险把控”等伦理问题予以讨论[2]。第二，聚焦数据的质量。李青等认为，教育数据应用于治理存在三个问题亟待破解，包括标准缺失导致数据杂乱无章、数据融合困难、数据质量存在挑战[3]。第三，注重体制、机制的难题破解。教育信息化能够实现教育信息的共享互通，从而为构建多元参与的教育治理体系提供技术支持[4]，然而固化的体制机制使教育治理信息化推进举步维艰，完善体制机制建设是实现教育治理良性可持续发展的核心基础[5]。

围绕“教育现代化”呈现的教育治理发展态势主要有三个特点：第一，关注治理主体结构的完善。教育治理概念各异，本质上是强调治理主体的多元化。孙杰远认为，中国的教育治理主体结构不同于西方，应强调以中国共产党为政治核心领导下的多元治理结构[6]。靳澜涛也认为，教育行政权力在教育共治格局中应当有所作为[7]。第二，明确“体系”和“能力”的价值内涵。在2014年全国教育工作会议上，时任教育部部长的袁贵仁提出“推进教育治理体系和能力现代化”，正式明确教育治理现代化的外延。余雅风认为，当前需要明确教育治理体系和治理能力现代化的内涵和意义，充分认识达成这一目标的现实问题与制度困境，才能深入推进教育现代化[8]。第三，强调治理方式和技术的更新。陈良雨等认为，教育治理环境变迁对教育督导提出了新的要求，应将教育督导与教育治理能力相结合，以教育督导为工具推进教育治理现代化[9]。姚松认为，大数据技术为教育治理现代化提供了前所未有的机遇，利用大数据技术服务教育治理转型是一个亟待解决的现实命题[10]。

《教育信息化“十三五”规划》明确指出：“深入推进管理信息化，从服务教育管理拓展为全面提升教育治理能力。”[11]这为信息化背景下的教育治理现代化提供了基本政策理据。治理主体方面，信息化管理平台通过信息搜集、在线治理和信息监管等功能可以实现各主体之间的信息共享;通过权限赋予、责任界定和关键节点等功能设置，能够确保各主体共同参与治理[12]，从而形成更加完善的治理主体结构。治理对象方面，教育信息化使管理流程从割裂走向集成，促进公共教育服务由一元供给走向协同供给，既重塑了教育治理的现代化体系，又激发了多元治理主体的内在活力，实现由“共治”走向“善治”[13]。治理技术方面，信息化背景催生的大数据分析促进了教育治理决策的科学化，大数据应用促进了教育治理执行的精细化，大数据反馈促进了教育治理监督的实时化，大数据共享促进了教育治理协调的民主化，大数据推送促进了教育治理服务的人本化[14]，为信息化背景下教育治理现代化提供了充分的技术保障。

2.实践领域

“#6高校治理”“#5职业教育”“#1基本公共教育服务”三个聚类标签型构了信息化背景下教育治理的三大实践领域。

高等教育对外开放程度高、理论适用能力强，在教育治理研究中独树一帜，也是较早受信息化影响，自我改革治理范式的领域。一方面，信息化的飞速发展，为我国高等教育治理提供了先进的技术条件[15];另一方面，随着高等教育逐渐走向大众化，公众对高校办学信息的自由获取成为社会参与高校治理的前提[16]，也催生一系列有关高校信息系统建设与优化的议题[17][18]。网络技术在助力信息公开的同时，也为网络舆情的扩散提供了渠道。高校治理能力现代化也体现在如何通过网络舆论引导回应师生诉求，建设智慧校园平台来服务学校决策、管理和服务[19]。在知识经济和科技革命的推动下，大数据思维以整体关联、开放发散、多元共生为特征，成为引领高等教育治理变革的又一突破[20]。“循数治理”必然引领时代潮流，成为高等教育治理未来发展的新要求和新方向[21]。

在职业教育领域，高职院校与普通高校的治理推进步伐基本一致，注重发挥教育信息化支撑作用，提高人才培养质量，并拓展信息化在职业教育决策、管理平台服务和内涵建设等方面的功能[22]。不同的是，职业教育的人才培养过程和培养目标，强调网络化动态组织的系统特征，要求实现整体性动态治理，增强多主体协同参与性[23]。随着人工智能的发展，职业教育既需要应用新技术手段搭建能够共享资源、信息、机会的智慧治理平台，也需要回应人工智能的广泛应用而产生的复杂场景诉求，形成职业教育多元协同治理的新格局。刘玉萍构建了职业教育生态化治理模型，并提出建设职业教育大数据平台为模式运行提供依据[24]。“循数治理”也因具备技术优势，驱动职业教育从传统终结性评价向形成性评价变革[25]。在中国特色高水平高职学校和专业建设计划（以下简称“双高计划”）的建设背景下，以信息化、智能化建设为契机，覆盖治理要点、主题和过程，成为职业教育实现“以质图强”提升共治体系治理效能的有效路径[26][27]。

提供基本公共教育服务是政府的义务，中国规模庞大的基础教育体系即是这种服务的体现。起初，基础教育系统内不同群体对教育信息化存有片面认识，张生等将信息技术作为面向公众的信息和服务传播渠道、面向多元主体的沟通与绩效提升工具，力图实现公共服务与治理理念下的区域教育信息化变革[28]。“移动互联”的新技术隐喻亦将传统僵化封闭的教育供给模式引向共建共治共享的基本公共教育服务供给模式，带来治理机制的变革[29]。在经历资源共享和互联互通之后，我国基本公共教育服务呈现基于大数据的治理实践新趋势，如北京市教委的义务教育阶段入学服务平台在对多元数据分析模拟的基础上进行科学决策，在促进区域教育均衡方面取得了良好的效果[30]。王亚非发现，教育集团信息化水平越高，治理绩效就越好[31]，对于基础教育集团的绩效评价、改善教育公平具有重要意义，但这一观点尚缺乏实证检验。“基于证据的实践”也是有力促进教育治理现代化的实施路径[32]。面对复杂多变的未来，信息技术将成为驱动基础教育改革的强大引擎，基于大数据的教育评估与决策问责是全球教育治理新形式的重要探索[33]。

3.治理范式

“#8信息治理”“#4网络治理”“#0数据治理”三个聚类标签描绘了信息化背景下教育治理的典型范式。

信息治理可从两个方面进行理解：一是对信息本身的治理;二是基于信息的治理。基于第一种理解，学者多关注以高校作为主体对信息传播活动的治理。如郭兆红结合不同利益相关者对高校信息的诉求，从国家、社会、学校和个人层面分析治理体系中高校信息公开的阻滞表征及破解途径[34]。尹晓敏提出的以提升信息透明度为核心的高校透明治理新范式[35]，本质上仍是通过对信息传播活动的治理，满足公众的办学信息获取需求，以促进“共治”的实现。基于第二种理解，学者将企业管理领域的IT治理（Information Technology Governance）引入教育，创生了独具特色的教育IT治理概念，即将信息技术纳入到最高阶的决策层面，强调将各种IT资源融合到学校的整体业务流程中，解决学校整体发展进程中面临的各种现实问题[36]。由于IT治理的起点是组织机构的战略目标，因而国内学者对教育IT治理的研究多限于学校层面，运用IT治理的理念架构，完善学校内部的信息化建设，为学校治理提供现代化基础[37][38]。

网络治理的概念与范畴目前存在不同理解。传统意义上的网络治理主要指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、盈利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式[39]，与其平行的概念包括科层治理和市场治理[40]。教育领域对这个意义上网络治理进行研究的成果较少。如郄海霞等尝试构建“一带一路”教育共同体，建立“合作式网络化”的区域教育治理模式，实现区域教育的合作共赢[41]。新时代的网络治理更多聚焦互联网治理，教育领域学者多关注网络舆情和学校意识形态的治理。如孙莉玲根据大数据时代高校网络舆情的特征，提出了四条研判与治理的关键路径[42];张潇月提出应构建大数据时代高校网络意识形态治理的系统性机制，提高意识形态治理的科学性和有效性[43]。

数据治理源于国外企业管理领域，是组织中设计数据使用的一整套管理行为，其本质是組织中职责、决策权的分配[44]。国内教育领域的数据治理研究起步较晚，对“教育数据治理”的理解和定位也各有侧重。2015年，国内第一篇相关研究将数据治理视为高等教育治理的重要组成部分[45]。之后，吴刚等将数据治理视为包括高等教育在内的各行各业在大数据时代面临的共性问题[46]。刘金松认为在概念合成空间，数据治理成为高等教育治理的一种工具选择[47]。徐峰等认为教育数据治理是教育行政主管部门或教育机构为了充分发挥数据价值，围绕教育数据，在体制与机制、政策与规则、技术与行为等方面的行动集合[48]。南旭光等认为数据治理是职业教育领域面临大数据驱动所做出的治理模式变革[49]。张培等认为实现数据治理是大数据时代教育领域治理体系和能力现代化的应有之义[50]。目前，数据治理在教育领域的定位已经由治理的组成部分转变为治理现代化的题中之义，由治理的选择工具上升为治理的范式变革。教育数据治理研究朝气蓬勃，人工智能时代的来临不仅将基于隐私保护和开放共享的教育数据治理摆上议程[51]，在治理理念、思路、技术、环境等方面也赋予数据治理范式众多探索的空间。

三、信息化背景下我国教育治理研究的未来展望

基于宏观、中观、微观不同视野的论域分殊，呈现了我国教育治理研究在信息化时代下的现实图景。回归教育治理这一核心议题，需紧紧围绕治理主体、治理对象以及治理机制三个要素展开。首先，教育治理呼吁多元主体的共同参与，并且必然会涉及基础教育、职业教育以及高等教育三大领域。同时，在信息化背景下，技术也将发挥对教育治理的赋能作用。结合前述分析，建议未来的研究在以下方面继续深化。

1.谁来治理：构建信息化背景下完整的教育治理体系

完整的教育治理体系需要政府、学校、社会以及市场等多元主体协同发力。样本文献中有55篇从更宏观的视角关注信息化背景下的教育治理。如区域教育信息化改革、教师队伍治理、大数据时代国家教育政策以及人工智能视域下教育治理的困境等。有41篇文献涉及信息化背景下学校的内部治理，其研究内容涵盖高校、高职院校以及中小学校。同时，有11篇文献主要关注信息化背景下政府的角色及行为。如政府的教育问责、政府处理教育舆情、基本公共教育服务等主题。此外，仅有2篇文献关注社会组织参与教育治理。如郭磊研究了非营利性学前教育组织的发展困境[52];李伟等主要研究了社会力量参与乡村教育治理的价值[53]。而有关信息化背景下市场参与教育治理的研究更是寥寥无几。这说明，在信息化背景下，当前学界更为关注区域、国家层面的研究以及学校和政府作为治理主体的研究，忽视了社会、市场参与治理的研究。实际上，社会、市场两大主体参与教育治理同样具有意义。网络化治理理论指出，政府与市场、社会组织应该建立起平等、协同的伙伴关系，并引领公共部门的转型，即私人公司和非营利机构的资源得以协调、重组，成为政府工作模式的一部分。而政府则愈加扮演着“元治理”的角色，将公私合营与网络管理相结合，并利用技术最终为公民提供更多的选择权[54]。这意味着在信息化背景下，还需要融入市场和社会组织两大主体的参与，进而构建更为完整的教育治理体系。因此，未来可对以下问题进行研究：首先，市场作为第三方服务的提供者，需为政府、学校治理提供何种技术性支持;政府在扮演“元治理”的角色中，如何设计并制定规则，构建良性运行的教育治理体系;此外，在信息化背景下，社会组织应该如何参与到教育治理中去。上述问题的思考研究，或许能够在一定程度上真正构建起政府为主导的、多元主体平等共治的现代化教育治理体系。

2.治理什么：放眼基础教育领域

高等教育、职业教育以及基础教育是信息化背景下教育治理的三大关注对象。研究样本中有关信息化背景下高等教育治理的研究文献多达47篇，涉及IT治理、信息公开、信息化治理、舆情治理、大学制度治理、数据治理等多个主题;有关信息化背景下职业教育治理的研究文献也有21篇，涉及职业教育体系治理、专业治理、职业教育数据治理、职业教育生态化治理等主题;有关信息化背景下基礎教育治理的研究文献有10篇，涉及基础教育信息化趋势、农村教育治理、基础教育集团化治理等主题。相比之下，信息化背景下基础教育治理的研究较少。可以看到，有关信息化背景下的高等教育治理早在2005年便有学者进行研究，有关信息化背景下职业教育治理的研究在2014年也开始出现，直到2017年，有关信息化背景下基础教育治理的研究才出现在学界视野。如陈丽等研究了“互联网+”背景下基础教育在资源共享和互联互通、线上线下融合教学以及基于大数据的教育治理等方面的新趋势[55]。这反映出信息化背景下基础教育治理的相关研究起步晚，但也从侧面说明了这方面研究具有较高的新颖程度。习近平总书记指出：“基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位，必须把握好定位，全面贯彻落实党的教育方针，从多方面采取措施，努力把我国基础教育越办越好。”[56]有关信息化背景下基础教育治理的研究应该得到更多关注。“公平而有质量”是我国基础教育不懈努力的目标，未来可以更多地探讨信息化背景下基础教育治理如何促进公平、提升质量。

3.治理机制：技术赋能教育治理

传统之于信息化的理解，习惯性地停留于“工具”“应用”“方法”“手段”的层面上。在教育信息化2.0时代，技术视角下的教育将从技术支撑、技术应用向技术赋能转变[57]，而技术之于教学的价值受到两者关系定位的影响，具体可以划分为技术作为环境、作为手段和作为内容等定位[58]。受此启发，可将信息技术与教育治理的作用效果整合划分为三个层面：其一，技术作为教育治理的环境，外在于教育治理，对教育治理起导向作用。作为环境的技术凸显信息化背景下那些或明或隐、潜移默化地影响教育治理的变量。目前研究领域对作为环境的技术关注不多。随着信息技术的高速发展与普及，“以证据为本”的政策理念，尤其是大数据的作用逐渐受到研究与实践领域的青睐[59]，或将成为教育治理现代化发展的趋势之一。其二，技术作为教育治理的手段，应用于教育治理，对教育治理起支撑作用。这一层面目前主要面临技术与教育“两层皮”的挑战。一方面，教育研究者重理论而轻应用[60];另一方面，陈旧的治理思维与行为也阻滞了技术的应用[61]。如果仅仅将技术作为教育治理的工具或手段，似乎无法弥合技术与治理观念的距离。技术从整合应用走向融合应用，既呼唤教育研究者丰富实践应用类研究，也亟需治理主体更新治理理念、治理行为，实现技术与教育的联动变革。其三，技术作为教育治理的内容，内化于治理，对教育治理起赋能作用。一方面，技术嵌入关系可以创新教育治理结构，技术融入过程可以变革教育治理方法，技术服务监测可以深化教育治理评价;另一方面，教育治理现代化的提出也为教育信息化服务提供了新的理念和思路。目前研究领域多关注技术对教育治理的赋能，少有教育治理赋能技术的研究，未来除了将技术的触角深入教育治理的变革，也需要重视治理语境下技术的变革，双向赋能方可行以致远。

置身于信息化与现代化浪潮中的教育工作者，既无法避免环境更新迭代所带来的挑战，也不能自足于将技术视为简单工具进行应用的现状。因此，信息化背景下的教育治理研究应乘势而上，深度挖掘技术的全部作用并应用于教育治理中，从而促进治理能力的提升，以及治理对象、治理体系、治理模式的科学化、数据化和现代化，释放教育创新的活力，支持技术变革教育形态实践的发生。

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（编辑：王晓明）