环境法律制度对环境规制效率的影响实证分析

冯莉

(太原师范学院，山西 晋中030619)

经济的高质量发展对我国的环境治理和生态文明建设提出了更高的要求。十八大以来，特别是2014年《环境保护法》修订以来，国家加大了生态环境保护力度，从立法、执法和司法方面立改废清了多项环境法律制度，又通过全国范围内的中央环保督察推进，全国生态环境保护工作取得了令人瞩目的成效。但是，我国生态环境形势依然严峻，环境、资源恶性违法事件仍不绝于耳，地方环境法律和政策落实难、执法低效问题仍十分严重。如何运用实证分析方法对我国环境法律制度进行量化评估和实证检验是提高我国环境法律实施效率，建立科学合理的环境法律制度体系的前提基础。

一、理论综述

生态环境问题的产生既和自然环境因素相关，又受经济、社会、人文等因素的影响。“市场失灵”是环境规制最早的引发动因。负外部性、自然资源的公共物品属性以及环境资源的产权不明晰等特征，致使市场机制在环境问题上失灵。单纯依靠市场机制的调节，环境问题日益突出，环境规制便应运而生。国内外学者围绕环境规制的内涵、产生原因发表了诸多研究成果，外部性理论、公共物品理论等理论因此而得到了相应的发展。外部性（externality）最早是英国经济学家瑟域克(Sidgwick)提出的。他通过灯塔事件分析了人们搭免费便车现象，从而引发了经济学家们对外部性的讨论，也给环境问题的研究开启了新的视角。之后，马歇尔（Marshall）1890年在《经济学原理》一书中首次提出“外部性问题”。从经济学理论而言，经济活动和生态环境之间存在着一种互相影响、互相作用的负反馈机制。因此，任何一种经济活动的成本应当不仅包含经济活动中对各种生产要素的消耗，还应该包含外部经济给资源环境带来的影响。环境的公共物品属性是环境规制的理论基础，合理运用规制工具，将环境成本内部化，避免每个经济参与者将本应自己承担的环境成本转嫁给社会或者其他经济个体。实证研究方面，国内外诸多学者采用多种方法对环境规制进行实证分析。有基于单一指标研究成果，如环境污染治理投资在GDP中的占比[1]、环境执法检查次数[2]、污染物排放量[3]等测度环境规制水平；也有基于多指标构建环境规制强度评价指标体系成果[4-5]。研究方法各异，成果丰硕

环境规制效率是国家在行使环境规制活动时，所获得的收益和所投入的环境规制成本之间的比例关系[6]，是评价环境制度和政策是否可行的基本方法，是提高公共政策制定和实施质量的工具[7]。将成本收益理论运用到环境规制实证研究中最重要的作用就是将环境规制的投入成本和产出收益进行量化估算，以此来从各类环境规制制度中选择最有效率的制度手段。 近年来，很多学者多采用数据包络分析法对环境规制相关指标进行效率测算，如 进 行 环 境 效 率[8-11]、生态效率[12-13]、污染治理效率[14]、绿色发展效率[15-17]、绿色全要素生产率[18-19]、能源效率[20-21]等的测算分析，但对环境规制效率的测算及影响的研究成果较少[22-25]，而且鲜有将环境法律制度作为核心解释变量开展研究的。法学界以法律制度对环境规制进行研究的学者也不乏其人，但研究侧重定性规范分析的为多，量化评估和实证分析的较少。本文即试图运用环境规制理论和成本收益理论对我国现行环境法律制度进行实证分析，重点从环境规制效率维度选取和环境法律制度密切相关的指标进行实证检验分析，目的是探寻影响我国环境法律制度实施的机理和成因，最终为我国环境法律制度体系建设提供实证参考依据。

二、研究方法和数据来源

（一 ）研究方法

首先，综合现有研究成果，对环境规制效率的衡量除了某些单一指标外[1，3]，基本上都采用“成本—收益”理论对环境规制效率进行测算。本文借鉴前人的研究方法，采用数据包络分析法，利用超效率DEA模型来测算我国环境规制效率；其次，运用面板回归模型分析环境法律制度在立法规模、制度实施和环境规制管理制度等方面对环境规制效率的影响，从而得出在目前生态环境机构改革背景下，完善我国环境法律制度科学、合理供给的建议。

1.超效率DEA模型

数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，简称DEA）是美国运筹学家A.Charnes等人提出的，是评价相对效率的非参数测算方法。传统DEA模型重点衡量决策单元是否有效，其测算结果呈现多个效率值为1，无法进行相对效率的进一步比较，而超效率DEA模型则实现了各有效值的进一步排序，更能清晰地反映同样环境因素下各决策单元的效率高低，更科学有效地对某一时期各地区的环境规制水平进行评价[26]。

超效率DEA的数学模型具体为：

本文旨在运用超效率DEA模型，通过多指标构建研究我国省际环境规制效率，为环境法律制度提供定量的价值衡量，较之单一指标测度，更能提升研究结论的科学性、准确性和可信度。

2.计量模型构建

不同的法律制度对环境规制效率影响的强度和方式也不同。本文重点从环境法律制度对环境规制效率的影响维度分析环境规制的价值选择。具体以测算的各省份环境规制效率为被解释变量，以环境法律制度为核心解释变量，建立面板数据回归模型：

其中，EER为被解释变量，代表环境规制效率，Xi,t是核心解释变量，表示环境法律制度，Ci,t是控制变量，εi,t表示随机误差项。i为地区维度，t表示时间维度，λi代表个体效应，如果模型中的解释变量与λi相关，则该模型为固定效应。随机效应模型假设个体效应模型与所有的解释变量不相关。

此外，为了进一步检验各项具体的环境法律制度对环境规制效率的影响情况，在上述模型（1）中，用各项具体的环境法律制度替换核心解释变量进行回归分析讨论。根据已有文献对环境法律制度的研究，主流观点分为三类：命令控制型、市场激励型、公众参与型（具体见表1），其中命令控制型主要指基于命令、禁令、标准等的强制性规范，占据我国环境规制制度主导地位；市场激励型是基于市场作用和经济激励的规范制度，如税费制度、排污权交易等相对灵活、依托市场经济发展的制度形式；公众参与型则是环境规制多元主体参与的义务本位性制度形式，如环境信访、环保监督等。

表1 环境法律制度类型Table1 Types of environmentallegalsystems

本部分分别选取命令控制型、市场激励型、公众参与型作为具体环境法律制度的代表变量。具体模型构建为：

其中，EER为被解释变量，代表环境规制效率，Yi,t表示具体各项环境法律制度，包含命令控制型、市场激励型、公众参与型，Ci,t是控制变量，εi,t表示随机误差项。i为地区维度，t表示时间维度，δi代表个体效应，如果模型中的解释变量与δi相关，则该模型为固定效应。随机效应模型假设个体效应模型与所有的解释变量不相关。

(二 )指标选择

1.超效率DEA模型指标选取

构建科学合理的环境规制投入产出指标体系对环境规制效率的评估意义重大。根据高度关联性、数据可获得性等原则，本文结合已有的文献资料[14，22，27，41]和研究宗旨，基于成本-效益理论分别设置投入和产出2项一级指标，5项二级指标和12项三级指标（见表2），构建环境规制效率的指标体系。具体而言，成本投入指标选取资本投入、人力投入和物力投入三方面。资本投入以环境污染治理投资GDP占比为代表；人力投入主要选取近年来环保机构环保人员数量；物力投入主要考虑环境规制过程中环保机构的建设投入和各项环境污染治理设备投入，以环保机构数量、无害化处理厂数和工业废气治理设施数、废水治理设施数为代表；产出指标包括反映环境规制效果的控制指标和质量指标，具体各项指标选取见表2。

表2 环境规制效率指标选取Table 2 Selection of environmental regulation efficiency indexes

2.计量模型变量指标选取

（1）被解释变量

关于环境规制的测算，学界一直没有统一的标准体系，囿于单一指标衡量法的缺陷，近年来，多数学者倾向于通过数据包络分析法来测算和衡量环境规制效率。本文尝试采用超效率DEA构建多指标体系来研究环境规制效率，进而评价环境法律制度，并借鉴臧传琴[27]、陈德敏等[28]等学者的研究方法，将超效率DEA计算得出的环境规制效率作为被解释变量。

（2）核心解释变量

本文的核心解释变量为环境法律制度，重点研究环境法律制度相关的立法情况、制度实施情况和管理制度情况。根据数据的连续性、可获得性和各项指标的代表性，立法情况（LF）主要采用各地颁布的环境地方性法规数来衡量；制度实施情况（SS）选取环境行政执法作为代表变量，以各地当年做出的环境行政处罚案件数和行政复议案件数之和作为衡量指标，为了避免异方差，取对数处理；环境规制管理制度主要以环境行政制度、环境监察制度、环境监测制度作为代表变量。环境行政制度（XZ）、环境监察制度（JC）、环境监测制度（JCE）的具体测算主要借鉴李国祥[29]、祁毓等[30]的方法，以某时期该地区各环境管理机构的人员规模情况考量各项环境分权程度，环境分权程度越强说明该地区在环境规制方面的自主性越强。借鉴祁毓的指标选取方法，用不同地区各项环境管理制度的人员规模情况测量制度的环境分权程度更为合理。分别用某一时期该地区环境行政（监察、监测）人员数量占该地区总人口比重除以该时期全国环境行政（监察、监测）人员占全国总人口的比重来测算各项环境管理制度分权情况。考虑到不同地区的经济规模可能影响环境管理制度和环境分权程度，因而用（1-GDPi，t/GDPt）对各项指标进行平减。具体计算方法如下：

其中，i和t分别表示地区和时期，xzit，jcit，jceit分别表示i地区t年的环保机构人员数量、环保监察人员数用排污收费金额占工业增加值的比重来衡量；公众参与型制度（GZ）借鉴大部分学者的研究，选取环保来信总数、来访人数、环保方面的人大建议数、政协提案数四项指标的总和取对数来测算。考虑到“三同时”制度和排污收费制度等变量对环境规制效率可能存在滞后效应，因此取其滞后一期进行回归检验。

（3）控制变量

环境规制效率不仅仅受到环境法律制度的影响，还与社会、经济、产业发展等因素相关。考虑到这些因素影响可能会影响实证结果，将其作为控制变量引入模型。本文的控制变量为：a.地方政府干预程度（gy）。主要反映地方政府对环境市场总体的行为干预，采用地区一般预算支出占地区生产总值的比重来衡量[20，32]；b.产权性质（cq）。借鉴张成[33]、吕新军等[34]的研究方法，以规模以上国有控股工业企业资产占规模以上工业企业总资产的比重来衡量；c.科技创新水平（kj）。 一般而言，科技创新能力越高，地区治理污染的水平会越高[35]。目前对科技创新水平有不同的指标测度方法，如各地区研究与试验发展人员数[16]、规模以上工业企业研发投入额[29]、各地区涉及环境领域的专利申请受理数[18]、环境类专利审批数量[17]等，鉴于本文的研究宗旨，借鉴曾冰等[36]的指标选取方法，以R&D经费支出占地区生产总值的比重来衡量；d.污染物排放（wr）。以二氧化硫作为主要污染物指标，为了消除地区差异，选取二氧化硫排放量除以工业增加值来衡量[34]。

（4）各项指标描述性统计

本研究对各变量数字特征进行了描述性统计以为实证分析奠定基础。结果显示，各变量的标准差普遍较小，序列比较稳定（见表3）。立法情况（LF）和制度实施情况（SS）的平均值和标准差分别为0.82、7.34，标准差1.43、1.45，差别较大，最小值和最大值也相差较大，表明各地区的立法规模和执法强度存在较大差异，呈现出区域之间显著异质性。环境行政制度、环境监察制度和环境监测制度的指标特征相似，而被解释变量环境规制效率受诸多因素的制约影响，区域差异特征明显。控制变量中科技创新水平的最大值和最小值相差较大，区域差异明显。

表3 主要变量的统计描述情况Table3 Statistical description of the main variables

（三 ）数据来源

2014年我国修订《环境保护法》，随着这部“长了钢牙”的法律的面世，国家密集出台了一系列环境规制法律、法规、规范性文件，修改完善了一大批环境法律法规，加大了政府责任与环境规制力度，但由于2016年我国资源环境类数据统计口径发生了很大的变化，文章中所涉诸多指标从2016年起不再统计，但又和研究主题密切相关，如果全部用2016年以后的统计数据研究，一方面时间跨度太小，不足10年，不能做大面板数据研究，另一方面，环保法2014年修订，是个关键节点，2016年前的数据不能舍之。所以，因此，本文选择2014年为时间断点，选定样本期间为2006—2015年，以30个省份为研究对象，考察环境法律制度的完善和规制力度的加强前后分别对环境规制效率的影响。

1.效率DEA模型数据来源

本文数据主要来自《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国环境年鉴》（2007—2016年）。我国环境统计制度因环境管理需求一直处于不断变化中，特别是2011年原环保部对环境类数据的统计范围、指标体系等均进行了调整，本研究使用的数据序列较长、涉及区域较广，可能会因统计口径不一致而存在数据缺失和数据异常的问题，为保证数据完整性、研究准确性，本文对个别缺失数据和异常数据采用平均增长率补齐法、同类均值插补法、指数平滑法等方法对数据进行了修正和完善。其中，工业二氧化硫去除量因2011年之后不做统计，所以，2011年以后的数据依据工业二氧化硫去除量=工业二氧化硫排放量-工业二氧化硫产生量计算所得。考虑数据的可获得性，本文仅选取我国内地30个省份作为研究对象，西藏、港澳台地区未列入。

2.回归模型数据来源

核心解释变量指标中的环境行政人员数量、环境监察人员数量、环境监测人员数量，具体环境法律制度中的“三同时”项目环保投资金额、排污费收缴金额、公众参与的来信批次、来访批次、人大建议数、政协提案数等数据来源于2007—2016年《中国环境年鉴》，其余指标来源于2007—2016年《中国统计年鉴》、EPS全国统计数据分析平台、中国知网数据库等。为了与前文保持一致，本部分选取2006—2015年我国除西藏、港澳台地区以外的30个省份的面板数据进行实证检验。

三、结果分析

（一 ）环境规制效率测算分析

运用超效率DEA模型，通过Mydea1.0.5软件将表2中2006—2015年的我国环境规制效率投入、产出指标带入超效率DEA模型测算2006—2015年全国30个省份的环境规制效率，测算结果显示，我国环境规制效率2006—2015年综合效率值虽然有部分省份小于1，但整体均值呈现增长趋势。可见，样本期内部分省份的各项环境规制投入资源配置不合理，但随着环境规制制度的不断完善，环境规制投入逐步优化，综合效率值呈增长趋势。另外，我国环境规制总体综合效率水平呈现东部地区相对较好，中部次之，西部较弱的现象。这一结论与其他从不同角度研究环境规制效率的结论不谋而合，如关伟等[37]、张子龙等[38]、臧传琴、吕杰[27]等。这一现象揭示，环境规制效率呈现较大的地区差异，经济发展相对较好的地区环境保护的投入和力度相对较大，环境规制效率相应突出；经济发展较弱的地区，自有财力明显不足，所能用于环境污染治理等的精力和财力相对较弱，环境规制效率不明显。

（二 ）实证回归结果

为了消除面板数据可能出现的异方差和同期相关性等问题，本文运用普通最小二乘法分别对模型（1）和模型（2）所构建的面板回归模型进行检验。首先对模型进行豪斯曼（Hausman）检验来选择采用固定效应模型还是随机效应模型。检验结果显示，拒绝原假设随机效应模型，选择固定效应回归模型。这也验证了Baltagi[39]的观点：当回归样本取值是特定的个体时，一般应该选择固定效应模型，当样本选择是从总样本中随机抽取的，则使用随机效应模型更准确。本文研究的阈值是我国30个特定省份，固定效应模型应当是最佳选择，豪斯曼检验结果支持该结论。

模型（1）（2）回归结果显示模型整体通过显著性检验（见表5），说明其拟定合理。实证结果表明，环境法律制度对环境规制效率基本呈现显著作用，表5结果中模型（1）结果显示，环境法律制度的立法规模和制度实施对环境规制效率有显著促进作用，均在1%的显著性水平上呈正向影响。回归系数方面，制度实施的影响程度高于立法规模，环境法律制度的实施较之法律制定对提高环境规制效率作用更明显。环境管理制度方面，环境行政制度和环境监察制度对环境规制效率呈现负向影响，分别通过了1%和5%的显著性检验，而环境监测制度在显著性水平1%上呈正向影响。可能的原因为，近年来国家不断加强环境规制力度，深化生态环境管理体制改革，逐步扩大地方环境规制的投入力度，权力下沉，地方环境规制权逐渐加强，地方政府出于经济利益和政绩等的考量，难免会出现牺牲环境利益换取经济增长的情形，从而影响了环境规制效率。而环境监测制度对环境规制效率呈现明显的促进效应，充分说明环境监测分权有利于各地区更好地治理环境污染，提高环境规制效率，尤其对于污染密集地区，更好地建立环境监测平台，发布环境质量信息，更有利于提升环境规制效率。环境行政制度和环境监察制度方面，环境行政分权对环境规制效率的负向效果更大，环境行政制度是环境管理制度中最为重要的体现，涉及资金、人员结构、管理机制的建设和完善，直接关系各地区的资源配置效率，因而作用更突出。“十三五”规划提出的环境监察执法的垂直管理制度正是该问题的有效解决路径。

具体各项环境法律制度对环境规制效率的影响情况而言，模型（2）结果显示，命令控制型制度对环境规制效率呈现正向显著影响，通过5%的显著性检验。可见，样本期内命令控制型制度在我国的环境法律制度中占据重要地位。市场激励型制度对环境规制效率的影响系数显著为正，通过10%的显著性检验。近年来，市场激励型环境法律制度对我国环境规制效率的影响明显提升，通过加强环境规制强度倒逼企业改进生产技术，从而提升环境规制效率，产生“倒逼效应”。市场激励型制度较之命令控制型更灵活，成本效应较弱，更有利于促进企业改进技术，提高创新，减少环境污染，对环境改善作用明显，这也从另一方面验证了Atkinson等人[40-41]的命令控制型制度较之市场激励型等其他规制制度，成本过高，不利于生产技术创新进步的观点。公众参与制度对环境规制效率影响程度不明显，影响系数为正未通过显著性检验，与王红梅[42]结果一致。可能的原因在于，本文研究的样本期为2006—2015年，而我国的公众参与制度是2015年7月《环境保护公众参与办法》实施以来全面推行的，所以，制度实施效果不明显，但相信随着监督方式的多样化，监督渠道的多元化，公众参与对环境规制效率的提升作用会日渐明显。而且，公众对环境规制的监督行为有效降低了政府的治污成本，而且公众对环保监督的压力也会促使监管部门不断改进环境规制措施和手段，不断提升环境规制效率。

此外，表5中显示，模型（1）和（2）中控制变量对环境规制效率的影响情况一致。地方政府的干预程度对环境规制效率呈现负向影响，分别通过了1%和5%的显著性检验，符合社会认知。地方政府对环境市场的干预，阻碍了环境法律制度的有效实施，会明显影响环境规制效率。产权性质则显著促进环境规制效率的提高，说明地区随着国有资产比重的提高，环境规制效率也会随之提高，规模以上国有控股工业企业资产占规模以上工业企业总资产之比每提高1%，环境规制效率会提高1.5%左右，这也验证了Talukdar和Meisner[43]、Wang和Maming[44]等学者的结论。科技创新水平对环境规制效率影响分别通过了1%和10%的显著性水平检验，验证了“波特假说”。污染物排放指标均通过了1%的显著性检验，地区污染物排放量每增加1个百分点，环境规制效率就会降低将近10个百分点。环境污染物排放越多对环境造成的影响越大，从而影响环境规制效率。

表5 环境法律制度对环境规制效率的OLS回归结果Table5 OLS regression results of environmental legal system of the environmental regulation efficiency

（三 ）实证模型的稳健性检验

为了保证实证结果的准确性和稳定性，通过调整样本地区、变动指标方法对前面的实证模型进行稳健性检验。基于直辖市和自治区的特殊性，借鉴彭代彦[45]等学者的稳健性检验方法，对样本进行剔除直辖市和自治区，对模型（1）、模型（2）进行回归检验，根据各项指标的显著性和符号判断模型稳健性，检验模型分别记为模型1-1、模型2-1，结果显示，各衡量指标的回归结果与基准实证检验回归结果基本一致（见表6），进一步证实了模型的稳健性，也说明模型实证结果的稳定性。

表6 调整指标的稳健性检验结果Table6 Robustness test results of adjusting indicators

四、结论与讨论

（一 ）结论

（a）环境规制效率是环境规制法律制度的重要价值衡量。鉴于环境规制的投入产出较多、单位不统一等指标特征，采用数据包络分析法对环境规制的相对效率进行测算具有科学合理性。以检验环境规制法律制度的实施效果为切入点，从环境规制效率维度选取和环境规制法律制度密切相关的指标构建环境规制效率指标体系，对我国2006—2015年省级环境规制效率进行测算，为环境规制法律制度的量化分析奠定了实证基础依据。测算结果显示，我国环境规制效率区域化差异明显，呈现东高西低趋势。东部地区经济水平较高，技术进步，环境规制效率也相应较明显。中部省份较之东部地区效率不明显，西部地区的环境规制效率最低。

（b）环境法律制度的制定和完善是我国生态环境治理法治建设的根本，相关法律法规的完善能切实对环境规制效率起到促进和改善作用。通过实证研究发现，环境法律制度的立法规模和制度实施对环境规制效率和效果均有显著促进作用，而且制度实施的影响较明显于制度供给，这和法律的强制性和稳定性密切相关。环境规制管理制度方面，当前环境行政制度和环境监察制度对环境规制效率呈现负向影响，而环境监测制度呈显著正向影响，这也验证了我国环境规制体制改革的必要性和改革方向。而环境行政制度和环境监察制度对环境质量均呈现正向促进作用，说明环境行政人员和监察人员所占比重越多，越有利于环境污染的治理、提高环境质量，这和现实情况相符。从实证层面对环境规制法律制度的实施效果进行检验为环境法律制度的量化评估提供了可能；另一方面，从内在动因层面验证和剖析我国现行环境法律制度存在的问题，为国家和省域未来建立健全更符合经济规律、更有针对性的环境法律制度提供参考依据。

（c）具体环境法律制度对环境规制效率影响十分显著。实证结果显示，2006—2015年间对我国环境规制效率起主要影响作用的环境法律制度仍是命令控制型和市场激励型，受国情和政治体制影响，环境规制对命令控制型法律制度产生较大的依赖，随着生态环境机构改革的不断深入，经济高质量发展的不断推进，市场激励型和公众参与型对环境规制效率和效果的影响程度日渐凸显，要注重多种环境法律制度的组合适用，充分发挥企业的主观能动性和市场灵活性，强化环境规制各项制度的有效实施，改善生态环境质量。

（二 ）讨论

（a）以环境规制效率为价值衡量，通过对环境法律制度的定量分析，发现我国环境法律制度的制定和实施中对市场因素和经济学因素考虑不足，影响制度的可操作性和实施效果。我们应当充分重视成本收益核算对环境规制法律制度的价值衡量，运用成本收益分析制度，消除环境规制领域政府和企业之间的信息不对称，将市场激励机制引入环境法律制度评价，避免产生制度的外溢效应以减少市场失灵。通过科学合理的制度供给来矫正环境规制的政府失灵，实现环境法律制度的有效供给，以生态环境法律制度为保障，推动生态文明制度更加成熟。

（b）环境法律制度的有效实施是环境规制的关键。自然环境的承载力和资源的有限性决定了我们必须把节约资源和保护环境摆在生态环境保护的首位[46]。当前我国生态环境管理体制改革逐步深化，要不断完善政府、企业、公众三元参与的环境规制体制，解决长期影响环境规制效率的多头管理、条块分割、九龙治水、分而治之的治理困境。结合我国生态环境管理体制改革方案，不断强化我国环境行政制度、监察制度和监测制度等的环境规制管理制度建设，完善我国环境法律制度体系，从而为推进生态环境治理体系现代化发挥积极作用。

（c）注重各项环境法律制度的优化配置。以市场为主导，加大环境规制中市场的作用。要改变以往用命令控制的规制手段在政治子系统和市场子系统中强行贯彻环境政策的模式，要提高环境政策与经济子系统和政治子系统的敛合度，实现“政治敛合”和“经济敛合”[47]。探索环境法律制度的多元化供给，除了采用传统的命令控制型制度，还应注重经济激励型和市场参与制度的补充，综合考虑生态环境治理的系统性、完整性，不断构建多元主体参与、生态环境治理和资源能源节约利用并重、事前控制事后监督共抓的科学、系统、完整、有效的环境规制法律制度体系，实现环境效益和经济效益的协调。