基于国土空间规划背景下的村庄规划编制思考

刘超

【摘要】本文首先阐述了国土空间规划背景下的村庄规划编制，接着分析了我国传统村庄规划编制存在的问题，最后对村庄规划编制路径的思考创新进行了探讨。

【关键词】 村庄规划;国土空间规划;规划编制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

21.

村莊规划意义重大，是农村健康发展的必备条件。在实际规划中，要转变思路，经过详细调研、分析，编制切实可行的村庄规划，科学管控，分步实施，注重公众参与。最后，整合各种资源，逐步实现村庄和谐治理，从而优化村庄整体布局，最终促进村庄整体建设和发展。

1、国土空间规划背景下的村庄规划编制的重要性和必要性

1.1 乡村振兴战略对村庄规划提出新要求

十九大报告提出了乡村振兴战略，把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作，需要精心组织、周密部署，稳扎稳打、善作善成，持之以恒推动乡村振兴战略落实落地。习近平总书记强调，实施要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设。我们应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，牢固树立新发展理念，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，坚持县域一盘棋，推动村庄规划工作健康发展。

1.2 规划体制改革对村庄规划提出新要求

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。村庄规划是法定规划，是开展国土空间开发保护活动，实施国土空间用途管制，核发乡村建设规划许可、进行各项建设等法定依据。就乡村地区而言，他们位于城市开发边界之外，包含一个或多个行政村。由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划报上级政府审批后实施。国土空间规划背景下的村庄规划编制应进入以人为本、生态优先、保护优先、高质量发展的新时代。

2、我国传统村庄规划编制存在的问题

2.1多规并行，资源浪费

长期以来，村庄受到高度关注，各部门分别编制了村庄建设规划、土地利用规划、新农村建设规划、美丽乡村规划等类似规划成果。但村内空间规模较小，多种规划都是在较小的空间规模内进行的，易造成矛盾重重，不易实施，造成各类资源的大量浪费。

2.2重单个村庄建设，轻村庄体系规划

我国现行村镇规划体系仍以《村镇规划编制办法（试行）》为参考，分为村镇总体规划和村镇建设规划两个阶段。总体规划主要提出乡镇发展目标，针对村庄布局和建设项目部署，对具体村庄建设的指导作用不大;但村庄建设规划仅限于单个村庄的建设，缺乏区域层面的总体部署。

2.3重建设用地发展，缺乏对非建设空间的管控

目前的村庄规划基本上只考虑村庄建设用地内的发展，而很少关注与村庄发展密切相关的生态用地、农业用地、公共设施和公益事业用地。同时，土地权属和地籍信息往往被忽视，与生态保护红线和永久基本农田红线的衔接不够，导致规划的指导意义较弱。

2.4规划内容大而全，难以实施

目前村庄规划仍然采用编制城市规划的思路，只考虑物质空间层面，一般在土地布局、交通、设施、建筑等方面做好，导致村庄规划内容过于贪婪和全面，编制深度不够，缺乏针对性等问题，最终形成规划而无法实施的困境。

3、村庄规划编制路径的思考创新

3.1全域全要素规划，科学管控

现阶段，村庄规划仍存在规划衔接薄弱、保护不足等问题。针对上述问题，国家在相关规定中明确指出，在农村规划中，要明确村庄发展目标，以基本农田保护、耕地保护、生态保护与恢复、历史文化保护、基础设施布局、村庄安全、农村居民点布局和近期项目规划为主要规划内容。规划内容体系更加全面，有效落实上级管控要求，引导村庄开发保护。在村庄规划过程中充分利用规划“空白”机制预留建设用地，具体要求不能超过5%。预留土地可用于新工业建设、公共设施建设、村民住宅和文化旅游设施建设。对于无法确定实际用途的土地，可以不标明规划土地的性质;在规划审批过程中，需要明确机动指标，详细确定所有规划用地的性质，审批后更新数据库。

3.2坚持开门编制，充分吸纳公众全过程参与

要保证村庄规划的实用性，一方面需要保证规划要求得到很好的体现，另一方面需要得到村民的理解和接受，让他们有良好的土地利用意识。要实现上述目标，最重要的是充分吸收村民代表的公众参与。村民代表应参与整个规划过程，包括数据收集、规划目标确定、规划内容确定、规划问题诊断、方案实施等。通过实施参与式规划，会起到科普的效果，村民在与规划师的沟通交流下，实现对村庄资源的科学认知;它可以增强村民的凝聚力，有助于村民自治。通过不断的协商和讨论，村民会表达自己的意见，积极表达自己的想法和观点，最后通过相互理解，形成共识，强化村民的主体地位。然而，实施公众参与并不能完全满足所有村民的愿望。主要是有些村民的诉求只是为了自己的利益，比如他们希望自家房屋前面的路更宽，所在的自然村都想成为中心村。同时，年轻的村民愿意建设新的农村社区，并有相应的配套设施，在满足村民意愿的过程中，规划师必须进行综合考虑，最终做出既考虑村民合理诉求、又要符合法规、规范的最优方案选择。

3.3整合多方力量，推进乡村和谐共治

实施乡村振兴的主要目的是帮助农村事业健康发展，促进全面小康目标的实现。在乡村规划过程中，政府是主导者，规划师、村民是主要参与者，还要积极整合各种社会力量，广开言路、群策群力，切实提高规划水平，做出具有科学性、前瞻性、实用性的村庄规划。因此，在实际规划阶段，我们应该通过数据收集、走访座谈和问卷调查，更多地了解村庄的现状和村民的实际需求。

结语：

目前，国土空间规划体系仍处于初期阶段，法律法规、政策和技术标准正在发生剧烈变化。在这种背景下，村庄规划编制过程中不可避免地会遇到许多问题和挑战，包括上级规划依据不足、编制过程中需要修订和完善新的政策和标准等。所以这里提出的编制思路还是需要改进和完善的。但是，在国土空间治理体系下的村庄规划中，其总体编制思路和技术方法仍然对传统村庄规划中存在的问题提出了有针对性的解决方案，具有很强的借鉴意义。

参考文献：

[1]孙明峰.国土空间规划背景下的空间规划既有经验及相关手段研究[J].低温建筑技术，2019（12）

[2]张灵芝，曾毓隽.国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与探究[J].城市建筑，2019（19）