国土空间规划背景下城乡结合部土地集约利用思路研究

【摘要】新一轮国土空间规划提出生产空间要集约高效，坚持存量优化为主的发展模式，进一步提升土地节约集约利用水平，土地集约利用已受到政府、学者与社会的广泛关注。城乡结合部土地是城市中土地挖潜潜力最大的区域，但其集约利用研究仍处于空白阶段。本文拟总结城乡结合部土地利用现状问题，探索城乡结合部土地集约利用研究思路，提出应在土地利用现状与原各类空间规划叠加分析的基础上，开展集约利用评价，进而提出国土空间规划的编制建议。

【关键词】国土空间规划;城乡结合部;土地集约利用

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

21.

1、引言

1.1研究背景

土地是人类赖以生存的基础。我国正处在快速城市化阶段，但人多地少、耕地资源不足的基本国情就决定了只能走节约集约利用土地资源的道路。城市建设用地向外扩张是国内外城乡结合部产生与发展的直接原因[1]，目前已成为城市用地扩张的前沿阵地，是土地利用矛盾最多、经济利益冲突最强的区域，但也是土地利用潜力最大的区域。

2019年5月23日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。《意见》明确提出生产空间要集约高效，近年来国家对土地集约利用日益重视，许多学者分别从指标体系、评价模型、用地管理政策等多方面开展了城市土地集约利用评价的理论探讨与实证研究，其核心思想都是从土地利用程度、土地利用结构、投入产出强度等层面构建指标评价体系，通过多因素综合评价模型、层次分析法、熵值法等模型对土地利用状况进行评价，并提出相关建议与措施[2][3]。但现有研究成果多集中针对城市建设用地，城乡结合部还没有受到足够的重视，且现阶段对城乡结合部的研究，大多仅停留在描述城乡结合部土地利用特征与土地利用问题的层面上[4]，加强其土地集约利用问题的研究非常必要，对城乡结合部国土空间规划编制与实施管理具有指导意义。

1.2研究目的

1.2.1合理挖掘土地潜力、提高城乡结合部土地利用效率

由于长期以来城乡结合部地区缺乏规划管理，建设多具有盲目性和自发性，土地利用粗放且不合理，已成为城市中土地挖潜潜力最大的区域。而开展城乡结合部土地集约利用研究将为该区域国土空间规划编制提供最直接有效的依据，并有助于国土空间规划管理部门合理利用土地，使城乡结合部的土地利用结构与功能布局更为合理，土地潜力得到最大发挥。

1.2.2建立可定量评价城乡结合部土地利用集约程度的技术方法体系

建立一套城乡结合部土地集约利用评价方法与指标体系，可以综合反映该区域土地利用状况、与相关规划的合规程度，测算土地发展潜力，为发挥土地利用的最大效益提供参考，为国土空间规划管理部门提供管理措施与政策建议，从而实现土地的可持续利用。

1.2.3为城乡结合部国土空间规划管理工作提供理论参考与政策建议

城乡结合部是以往城乡规划与土地利用规划产生分歧最大的区域，也必将成为如今国土空间规划最为困难的区域，由于管理相对落后、土地利用变化迅速，城乡结合部的违规乱建严重，城乡结合部已成为土地管理工作的重点与难点。而城乡结合部集约利用研究一方面可挖掘土地利用潜力，另一方面也将提出国土空间规划编制建议。

2、城乡结合部现状问题

2.1土地利用现状与原空间规划相冲突

在以往空间规划类型中，与城乡结合部关系最大的是土地利用规划与城乡规划（以下简称“两规”）。但城乡结合部土地利用混乱，存在大量与“两规”相冲突的地块，例如现状建设用地超出土地利用总体规划的允许建设区，规划非建设用地被侵占;违规乱建现象严重，土地利用现状往往與城乡规划用途不符，影响了原各类空间规划的实施效果。

2.2土地粗放利用不集约，效率低下

城乡结合部土地利用呈现出城市空间实体分散化、低密度拓展方式。虽然局部区域建筑密度较高，但开发强度小，容积率普遍较低。土地粗放利用已成为城乡结合部区域土地利用的一个显著特征，大量土地利用效率低下与土地闲置，造成土地资源浪费。

2.3城市功能过度混合，空间破碎化

城乡结合部建设用地的功能混合来源于城市开发无序，被各类道路、农用地、民房、水系等条块分割，建设多具有盲目性和自发性，各类建设用地与农用地、农业生产用地等相互穿插、互相分割，土地利用混乱，彼此之间没有功能联系，导致各类用地的相互影响和干扰。

3、城乡结合部土地集约利用思路研究

3.1整体思路

先评价后挖潜，并提出规划调整建议。对现状建设用地与“两规”进行叠加分析，依据合规程度按用地类型划分不同评价单元，在此基础上针对个单元构建评价指标体系，进行集约利用评价，并针对评价结果对国土空间规划编制与管理提出建议。

3.2构建集约利用评价体系

3.2.1选取评价对象

建设用地是承载城市经济社会发展的主体，在我国土地资源有限、耕地后备缺乏的基本国情背景下，建设用地的粗放利用与浪费使得我国土地资源形势非常严峻。而城乡结合部建设用地容积率低、用地布局分散、空间结构不合理的现象尤为严重，因此城乡结合部土地集约利用的重点应该放在建设用地上。

同时，由于公共管理与公共服务用地、交通运输用地、公园绿地对城市建设有重大影响，不能仅仅以土地利用状况反映其重要性，所以也排除在评价之外，而将居住、商业、工矿仓储三类用地作为城乡结合部土地集约利用的评价对象。

3.2.2在原“两规”叠加分析基础上划分评价单元

原“两规”是在一定区域内，依据当地土地资源特点与国家社会经济发展要求，对今后一段时期内土地利用的总安排，是国家实行土地用途管制的基础，需严格遵守。因此，土地集约利用评价应考察现状土地利用与“两规”的合规程度。首先判断现状建设用地是否在土地利用规划的允许建设区范围内，仅对范围内建设用地进行评价，再分析其与城乡规划的合规程度。

若现状与城乡规划均为建设用地，评价目的是考察土地利用合规程度与土地集约利用状况，按城乡规划用途片区划分居住、商业、工矿仓储评价单元;若城乡规划为非建设用地，评价目的是考察土地集约利用状况，进而提出相关规划调整建议，按土地利用现状用途划分居住、商业、工矿仓储评价单元。

3.2.3分别构建指标体系

合理的指标体系是集约利用评价的基础，应针对城乡结合部不同的评价单元体系，分别选取评价指标，构建评价指标体系。土地集约利用评价重点在于土地利用状况的评价，大多是从土地利用强度、土地利用结构、土地利用效益、基础设施投入等角度出发，分别选取相应指标，以此构建评价指标体系。

同时，针对按城乡规划用途片区划分的评价单元，本文提出应将规划合规程度纳入评价范畴，并与土地利用状况评价一起构成指标体系。

3.2.4集约利用评价

土地集约利用评价实质上是指一种包含多种因素的土地综合评价，且在目前的评价研究与实践中运用最为广泛，因此建议采取多因素综合评价法，先确定指标理想值、标准化方法及权重值，再构建模型进行加权求和计算集约度。

同时，针对按城乡规划用途片区划分的评价单元，新增合规程度评价。合规程度=评价单元合规用地面积×100/评价单元用地面积，取分值判定为合规程度高或低类型。

3.2.5评价结果

按城乡规划用途片区划分的评价单元，进行分值区段划分，依据评价结果划分为合规程度高且集约、合规程度高但不集约、合规程度低但集约、合规程度低且不集约四种类型;按土地利用现状用途划分的评价单元，依据评价结果划分为集约、不集约两种类型。

3.3国土空间规划编制工作建议

城乡结合部土地集约利用评价的目的，在于为国土空间规划编制与实施管理提供服务，应依据评价结果分别对原土地利用规划确定的允许建设区建设用地布局、原城乡规划确定的规划用地性质提出规划调整建议，进一步完善国土空间规划。前者，在不突破建设用地规模总指标的前提下，进行空间置换，重新划定国土空间规划中城镇开发边界的城镇集中建设区范围，腾出现状土地集约利用程度低的建设用地，补划现状土地集约利用程度高的建设用地，从而实现一定时期内的土地集约高效利用目标;后者，针对合规程度低但集约利用的现状土地，可在国土空间规划编制中将原城乡规划中的用地性质进行调整，按现状进行落实，提升土地利用效率，避免重复建设造成资源浪费。

4、下一步工作建议

4.1针对不同评价单元，分别构建指标体系

合理的指标体系是集约利用评价的基础。在确定城乡结合部土地集约利用评价思路的基础上，应针对不同的评价单元体系，从评价目的出发，分别选取评价指标，构建评价指标体系。

城乡结合部是城市建设用地、农村建设用地和农用地的复合区域，一方面，指标的选取既要考虑城市建设用地与农村建设用地两者之间集约利用特点的共性，又要考虑到两者之间的差异性;另一方面，考虑到城乡结合部所属地域的相关经济、人口等数据难以获取，指标的选取也应该具有可操作性。

4.2完善思路，构建评价方法体系

在确定城乡结合部土地集约利用评价整体思路的基础上，下一步工作重点应针对现有思路，进一步完善与深化，构建城乡结合部集约利用评价方法体系。其最终目的，是旨在通过建立和完善这套方法体系，用以反映城乡结合部土地集约利用状况，挖掘土地潜力，为国土空间规划编制与实施管理提供建议，实现土地综合效益最大化与土地资源可持续发展。

参考文献：

[1]刘玉，郑国楠.中外城乡结合部发展比较研究[J].国际城市规划，2013（04）：第53-58页.

[2]龚义，吴小平，欧阳安蛟.城市土地集约利用内涵界定及评价指标体系设计[J].浙江国土资源，2002（02）：第44-47页.

[3]喬陆印，等.城市土地集约利用评价指标体系研究.生态经济，2010（06）：第31-34页.

[4]顾朝林，熊江波.简论城市边缘区研究[J].地理研究，1989，8（3）：95-101.

作者简介：

刘博宇（1988.03-），男，汉族，湖南长沙，硕士研究生，工程师，研究方向：国土空间规划相关工作。