多发养老金追回的法律问题

■文／李志锴 张峻月

养老金给付是基本养老保险制度的核心内容，是老年收入保障的基本途径。保证养老金应付尽付，不仅对于退休人员意义重大，对于基本养老保险基金的安全亦至关重要。在实践中，因实际情况复杂、制度衔接、主观大意等原因，会出现多发养老金的问题，由此引发多发养老金的追回问题及其争议。

追回主体辨析

就养老金发放环节来看，需在社会保险行政部门审核批准相对人退休资格后，由社会保险经办机构核算具体待遇标准，再通过银行代理划拨。多发养老金大致可以分为两种：第一种是相对人本无受领资格，因审批错误而多发；第二种是相对人已满足退休年龄和缴费年限资格且审核通过，但在发放环节上存在过失而多发。前者过错方为负责退休资格审批的社会保险行政部门。后者的过错主体则是核算方——社会保险经办机构（以下简称“社保机构”）和代为划拨银行。

虽然导致养老金多发的有社会保险行政部门、社保机构与银行三个主体，然而根据我国《社会保险法》的规定，实施追回的主体应当是社保机构。首先，《社会保险法》第七十三条赋予了社保机构支付社会保险待遇的权限；另外该法第五十八条和第八十条所规定的社保机构需定期公布社保基金盈余情况、核定缴纳保费也表明其具有法定的社会保险基金管理权。其次，社会保险行政部门仅负责退休资格的审核，并不具备养老金支出权限。而银行作为划拨的代理方，代理行为所产生的法律后果由被代理人承受，故追回行为应由其被代理人社保机构统一行使。

追回的法律性质与法律依据

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要确定追回行为的法律性质，首先应厘清养老金给付行为的法律属性。在我国，社会养老保险和商业养老保险均以参保人缴费且达到相应退休年龄作为给付依据，但社会养老保险具有法定性和福利性，其以实现特定退休群体的养老保障为目的，并且以老年群体的全覆盖为基本目标。另外，区别于依靠精算获取营利的商业保险公司，社会养老保险基金并不以盈利为根本目的，往往还必须依靠财政补充支持，其设定、调整等都具有明显的公法色彩。社会养老保险的追回在实质上体现为原错误给付的撤销，且以保障社会保险基金的安全、维护公共利益为目的，以向特定对象设定返还义务为内容，故多发养老金的追回同样属于具体行政行为，就追回行为所产生的诉讼为行政诉讼。

实践中，追回多发养老金的诉讼也归于行政诉讼范畴。在裁判文书网上搜索“多发”“养老金”“追回”等关键词，有关养老金发放错误的行政纠纷达140 余件。梳理后发现，裁判法院往往将追回多发养老金的行为认定为“自我纠错机制”并予以支持。然而，相关裁判文书并没有对追回多发养老金的理论依据进行详细阐述，也未回答信赖保护原则的适用等问题。由此导致两种不同观点：一种观点认为，多发就应当追回。从价值位阶理论考虑，养老保险待遇的社会保障性质决定了在养老金发放问题上需遵循“以公共利益为基础”的原则。就多发养老金而言，追回所对应的公益保护价值高于维持所对应的个人信赖价值，故应以追回作为多发养老金的基本处理方式。另外，社保机构的法定管理权限决定了其一旦发现多发问题应及时履行追回的行政职责。反对的观点则认为，在相对人不知情的情况下，追回行为有违信赖保护原则下的“维持原行政行为”后果，有损政府公信力。此外，追回属于一种不当得利的返还，因发放方过失而错误多发的养老金，其追回行为并无法律依据。

本文认为，信赖保护原则不应当成为多发养老金追回的阻碍。第一，信赖保护的前提是合法，而无论原因为何，多发养老金均不符合法定的给付标准。信赖保护原则要求行政机关不得随意变更其已经做出的行政行为，而非限制行政机关纠正其错误的行为。第二，狭隘理解信赖保护原则可能造成信赖保护的滥用，使个人利益的维护畸变为对个人利益的偏袒，忽略设立社会养老保险制度的立法目的。在多发养老金处理问题上，若全然以信赖原则为裁判要旨，不仅对个人利益造成过当保护，甚至可能引发道德风险。一旦司法中确认相对人主观信赖即可对抗多发养老金的追回，如果行政机关个别工作人员事先与个别相对人勾结，违法多发行为可在事后以信赖保护为由维持，信赖保护原则则成为违法者的“保护伞”，整个社会道德秩序将出现严重混乱。第三，养老金发放兼具行政行为与社会保障双重属性。养老金给付以养老保险费的缴纳为前提，养老保险基金来源于全体参保人的缴费、财政补贴收入及其他收入。若养老金发生多发错误却以信赖保护主张维持，虽对个别相对人有益，但实质损害了其他共享养老基金的被保险人利益。在国内现有社会保障背景下，多发养老金应当被追回已成为行政与司法的共识。实践中,法院及社保机构对养老金发放数额错误的行为持“多退少补”的态度，社保机构对多发的养老金多采用通知返还或抵扣发放养老金的方式予以纠正。

多发养老金返还请求权之建构

上述理论争议背后隐藏着我国多发养老金追回制度的一个重要问题，即不当授益行政行为利益返还的理论依据问题。社会保险法对不当授益行政行为并没有进行说明，公法上的返还请求权的理论建构亟待完善。建构公法上的返还请求权，不但有利于保障养老保险基金的安全，更有利于我国整个社会保险法律体系的丰富完善。

随着不当授益行政行为的广泛讨论，近年国内有越来越多的学者主张借鉴德国、日本的做法，构建“公法上返还请求权”。该种制度区别于依靠平等主体间的“请求”实现的私法上的不当得利返还，而是通过行政机关以行政命令、行政强制等措施，保障相对人及时返还因行政行为导致的不当得利。除以行政决定方式责令返还外，还通过“行政给付诉讼”制度赋权行政主体在必要时以原告身份起诉相对人返还，确保不当得利追回具备充分的裁判和执行效力。公法上的不当得利返还制度使得追回具备可靠的法律依据，但以单一的“不当得利”为由责令追回，仍然无法解决前述提到的信赖保护、公民个人利益之维护与法之安定性的保障问题。故在建构养老金不当得利返还制度时，必然要协调信赖保护原则与给付型行政主体的生存照顾义务，平衡公民信赖保护利益与公共利益之间的关系，从而克服依法行政与法的稳定性之间的冲突。

衡平信赖利益与公共利益。信赖利益保护原则作为行政法的基本原则之一，贯穿并运用于各项行政行为之中。将信赖保护放在“不当得利返还”为基础的视角讨论，是否意味着相对人构成合理信赖即可不予追回该不当利益了呢？这种说法是不准确的，原因在于：维持原行政行为并非信赖保护的唯一救济途径，若基于公共利益需要，可在变更或撤销原行为后通过行政补偿的方式予以救济。对于多发养老金问题来说，“追回行为”所代表的公共社会与其他养老金受领人权益比“维持行为”所代表的个人信赖利益更具合理性；在不当得利之追回与信赖保护之维护发生冲突时，更应当考虑前者。但在追回之后，仍需对构成信赖保护的行政行为相对人进行补偿，而具体补偿形式和方法可按照相对人的信赖处分、信赖损失细化分析。以补偿方式实现公民信赖利益保护，又以追回形式实现公共利益的维护，充分体现了两者的衡平。

比较行政成本与行政损失。民法上的不当得利返还制度以调节财产价值的不当移动为目的，并以请求返还方式予以追回。然而，行政主体不当得利的返还救济属于公权力行使范畴，具有强制性和不平等性，容易对相对人产生侵害。故在行使时，应当结合时效、举证等因素考虑追回成本与实际损失间的比例，实现损害最小与合目的性原则。

其一，在追回的具体期间上，人社部颁布的《关于贯彻落实国务院办公厅转发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》中对因重复缴纳养老保险费而多领取养老金的行为进行了规定。对2010 年人力资源社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实施后重复领取的部分予以追回，而对该办法实施前重复领取的部分不再清退。此项规定考虑到新法的溯及力，对多发养老金行为的追回期限具有重要参考价值。今后也可通过比对信赖程度与公共利益大小，对具有持续效力的多给付行为的追回期限予以限制。其二，在追回的具体数额上，可以结合比例原则衡量应予追回的数额与追回所耗成本的大小，实现利益最大化或损害最小化，避免依法行政走向机械，保障法与社会秩序的稳定。■