突发公共卫生事件对养老服务行业的影响*——以COVID-19影响下的深圳养老服务业为例

倪赤丹

（深圳职业技术学院 深圳健康养老学院，广东 深圳 518055）

2020年2月，世界卫生组织将新型冠状病毒感染的肺炎命名为“COVID-19”，该肺炎传染性强，对广大民众的生命健康产生威胁，成为当前人类社会最大的风险事件。截至目前，COVID-19在全球范围内传播，对人民正常生活、社会交往、社会经济发展都产生了重大影响。COVID-19爆发属于突发公共卫生事件，突发公共卫生事件是指突然发生或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染疫情、群体性不明原因疾病或其他影响公众健康的事件[1]，其具有危害性巨大、不可预见性、突然爆发、迅速蔓延、起因复杂、处置难度大[2]、未来发展不确定等特点，造成的经济损失触目惊醒，很容易带来群体性恐慌[3]。应对突发公共卫生事件必须要及时加强对人群集聚地的应急管理[4]，尤其是学校、工厂、养老院等集聚地，要针对性做好预防准备[5]，组建并且完善突发公共卫生事件护理应急预案[6]，形成制度化、科学化以及规范化的应急保障制度。老年人、幼儿相对于青壮年群体，免疫力较低，在突发公共卫生事件下所承担的健康风险较大，政府应予以重点关注[7]。

COVID-19爆发期间，中国积极采取严格的防疫抗疫举措来有效应对，其中隔离防控是有效抑制疫情扩散的重要手段之一。但个人隔离、百业待工对民生、社会、经济等均产生不可避免的重要影响，尤其是服务行业，其中面向老龄人群的养老服务业在疫情之下面临的情况更为复杂。老年群体作为社会弱势群体，同时又是疫情易感人群，老年群体在严重疫情影响下是否得到良好照护与服务？这是一个重要的社会关注点。为了更好了解疫情之下老年群体的健康状况与服务保障情况，了解疫情对养老服务行业带来的影响。本文以老年服务机构为切口，通过养老服务供给方来呈现突发公共卫生事件对老年群体的影响，来了解养老服务行业应对突发公共卫生事件的现状表现与现实需求，探索养老服务行业的应急能力建设方案与未来发展方向。

1 资料与方法

1.1 一般资料

本调研涉及39家养老服务机构，涉及公办、公建民营和民营等不同类型养老服务机构，其中公办机构、民营机构、公建民营的比例分别为22.2%、50.0%、27.8%，涉及到入住老人数量为1653人。从总床位数看，民营机构的总床位数相较于其他机构、公建民营、公办机构较多，其中22.2%的民营机构的总床位数达到了400及以上；从入住老人数看，公建民营的入住老人数相较于其他机构、民营机构、公办机构较多，其中20.0%的公建民营入住老人数达到了200及以上。公办机构的入住老人数集中在100-199区间内；从工作人员总数看，公办机构的工作人数相较于其他机构、公建民营、民营机构较多，其中 75.0%的公办机构工作人员数量达到了100人及以上；从一线工作者数量看，民营机构的一线工作者数量相较于公建民营、公办机构、其他机构较少，其中 88.9%的民营机构一线工作者数量为 30人以下；从管理人员数量看，公建民营、公办机构的管理人员数量相较于其他机构、民营机构较多，其中40.0%的公建民营管理人员数量达到了20人及以上；从全自理老人情况看，民营机构、其他机构中全自理老人相较于公办机构、公建民营较多，其中 11.1%的民营机构全自理老人占比达到了60.0-89.0%；从半护理老人情况看，公办机构半护理老人占比相较于民营机构、公建民营、其他机构较少，其中公办机构半护理老人占比为30.0%以下；从全护理老人情况看，公建民营全护理老人占比相较于其他机构、公办机构、民营机构较少，其中 50.0%及以上的公办机构、民营机构的全护理老人占比均为60.0-89.0%。

1.2 研究方法

主要采用问卷调查和深度访谈两种研究方法。问卷调查采用自行设计的《深圳市养老服务机构疫情应对调查》问卷，问卷包含四个模块：第一部分为基本情况，掌握养老服务机构的基本信息；第二部分为防控情况，了解养老服务机构在抗疫期间的准备情况；第三部分为疫情影响，从老人、工作人员、养老机构三个层面来掌握疫情对养老机构的影响情况和程度；第四部分为服务需求，调查了解养老机构在疫情影响下的现实需求和相关建议。通过网络发放问卷的方式来对深圳市养老机构进行调查研究，并对数据进行描述统计和相关性检验。在进行问卷调查的同时，通过网络访谈和约稿等形式对部分养老服务机构负责人进行深度访谈，更为细腻的了解养老服务行业负责人对于疫情之下养老机构的抗疫布局和发展规划等，丰富调研内容，最后对研究结论进行归纳总结。

表1 被访养老机构的基本情况（单位：%）

2 研究发现

2.1 COVID-19对养老机构人员支持带来压力

居家隔离是应对COVID-19的重要措施之一，防疫期间全国民众响应国家号召，居家待学待工。由于我国人口众多，疫情前期扩散较快，民众居家隔离日期相应延长，这对养老机构人员支持产生影响，具体表现为以下三点：第一，COVID-19阻碍老人返院。春节期间返家返乡的老人因为疫情隔离的客观原因，不能及时返回养老机构。从研究中可知，公办机构、民营机构、公建民营、其他机构中均存在滞家老人，其中公办机构滞家老人比重较高，有50.0%的公办机构中滞家老人比重为20.0%及以上。其次为公建民营，滞家老人比重均为10.0%及以上。

第二，COVID-19造成员工缺岗。养老机构中管理人员和一线人员是重要的养老服务供给方，但受疫情影响，大量工作人员因为居家隔离、到岗隔离等规定无法返回到工作岗位，从而导致养老机构均存在人员缺岗情况。从管理人员缺岗率看，55.6%的民营机构缺岗率高达30.0-59.0%，公办机构缺岗率相对偏低，75.0%的公办机构缺岗率为30.0%以下。从一线缺岗率看，公办机构、民营机构、公建民营、其他机构中均存在一线员工缺岗情况，其中80.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构一线缺岗率为30.0%及以下，10.0%及以上的民营机构、公建民营、其他机构一线缺岗率达到30.0-59.0%。

第三，COVID-19带来工作高压。由于疫情防控隔断员工返乡，同时又给养老机构带来紧张的疫情防控压力，这对留院人员带来了工作高压。从研究中可知，公办机构的工作人员认为超负荷工作明显和心理压力增大的比例均达到100.0%。民营机构、公建民营、其他机构的工作人员认为超负荷工作明显及非常明显的比例分别达到了44.4%、60.0%、61.1%，认为心理压力增大明显及非常明显的比例分别达到了66.6%、80.0%、77.8%。

2.2 COVID-19对养老机构健康医护带来挑战

COVID-19作为一种急性感染性肺炎，具备较强传染性，病情危重时可致人死亡。从公布的疫情死亡患者情况看，死亡患者中60岁以上有基础疾病的老人居多。老年群体因为心肺功能下降、免疫力下降成为疫情易感人群。COVID-19给养老机构的老年健康和医护保障带来了严谨挑战，具体表现如下：第一，老人健康状况。因为疫情不得不持续“封园”，老年人不能外出也无法见子女，在疫情恐慌下老年人很容易出现焦躁、不安的负面情绪。研究结果表明，公办机构老人的身体健康和精神健康均受到了影响，55.0%及以上的民营机构、公建民营、其他机构老人的身体健康均受到影响。

表2 COVID-19影响下养老机构的人员情况（单位：%）

第二，老人疫期需求状况。老人希望在疫期户外活动、探望、日常防护的需求明显，其中公办机构、公建民营的老人比民营机构、其他机构更为明显，公建民营、其他机构、民营机构老人对情绪疏导存在一定需求。从日常防护需求看，30.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构中老人有明显的日常防护需求，其中 80.0%的公建民营中老年人的日常防护需求明显。从探望需求看，55.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构中老人希望探望需求明显。其中公建民营、公办机构中老人明显探望需求分别达到了 80.0%、75.0%。从户外活动需求看，公办机构、公建民营中老人户外活动需求明显的比例均高于 50.0%，分别为50.0%、60.0%。民营机构中老年人户外活动需求不明显的比例最高，为 77.8%。从情绪疏导需求看，公建民营、其他机构中老人的情绪疏导需求明显的比例均高于33.0%，分别为80.0%、33.4%。

第三，医护支持情况。养老机构的工作人员也因为持续工作而身心疲惫，精神压力大。公办机构相对民营机构、公建民营、其他机构的现有医护人员数量较多，但均存在护理人员、医护人员的短缺情况。从医护人员配置情况看，11.0%及以上的公办机构、公建民营、其他机构的医生人数为 5-10人，其中25.0%的公办机构中医生人数为5-10人。22.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构的以上人数均高于5人，其中75.0%的公办机构护士人数达到5-10人，25.0%的公办机构护士人数达到10人以上。从医护人员短缺情况看，33.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构存在护理人员短缺情况，其中公建民营护理人员短缺情况达到100.0%、75.0%的公办机构存在护理短缺情况。66.0%及以上的公办机构、民办机构、公办民营、其他机构均存在医护人员短缺情况，其中 80.0%的公办民营存在医护人员短缺情况，75.0%的公办机构存在医护人员短缺情况。

表3 COVID-19影响下养老机构的健康医护情况（单位：%）

2.3 COVID-19对养老机构供应支撑带来紧张

COVID-19的突发性、高传染性给疫情防控带来了巨大的挑战。养老机构相对封闭，服务人群是老年群体，在COVID-19的冲击下现有的供应支撑不可避免的受到了影响，具体表现如下：第一，存在物资短缺。从防护物资看，口罩、酒精、消毒剂等作为防疫刚需，75.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构均存在防护物资短缺情况，其中公建民营短缺率达到100.0%。从日常消耗物资看，50.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构均存在日常消耗物资短缺情况，其中公建民营的短缺情况最为严重。从物资支撑需求看，公办机构、民营机构、公建民营、其他机构均表示需要获得物资支持；第二，存在资金短缺。疫情期间养老机构“支大于收”，一方面因为防控隔离要求，返乡老人无法回院、意向老人无法入住，养老机构呈现出阶段性的收入“断层”。另一方面，养老机构在疫情期间的成本显著增加，如复工人员“隔离期”产生的新增成本、在岗人员的加班成本、疫情导致的食材价格上涨成本、封闭管理全员在院食宿产生的运营成本、防疫物资成本等，给养老机构运营带来了难题。从运营资金看，公办机构的运营资金短缺情况较少，但40.0%及以上的民营机构、公建民营、其他机构均表示在疫情期间存在运营资金短缺的情况。从经济损失看，50.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构均出现经济损失情况，20.0%及以上的民营机构、公建民营、其他机构预估损失金额达到了50万及以上。

2.4 COVID-19对养老机构应急防控带来警示

突发公共卫生安全事件，对个人、企业、社会、国家的应急处理能力提出了要求。养老机构在应对疫情中暴露了很多潜在问题，具体表现如下：第一，存在应急预案，但缺乏隔离空间。大部分的突发卫生公共事件具有较强传染性，应急预案是防控工作开展得重要指导指南，隔离空间是实施疫情防控的基本防控场所。研究显示88.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构均有应急预案，其中公办机构、公建民营的应急预案准备率达到100.0%。但20.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构没有隔离空间，其中75.0%的公办机构没有隔离空间，而 77.0%及以上的民营机构、公建民营有隔离空间；第二，防控支持准备不足。从防疫人员和物资准备看，20.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构没有防控人员和物质准备，其中 44.4%的民营机构没有防控人员和物资准备。从防控技术支持看，88.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构需要防控技术支持，其中公办机构的防控技术支持需求率达到了100.0%。从防控资金支持需求看，所有公办机构、民营机构、公建民营、其他机构均需要防控资金支持，覆盖率达到了100.0%。从防控信息支持需求看，80.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构需要防控信息支持。从防控人员支持需求看，80.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构需要防控人员支持，其中公办机构、民营机构对防控信息支持需求的覆盖率达到100.0%。

表4 COVID-19影响下养老机构的供应支撑情况（单位：%）

2.5 COVID-19对养老机构发展完善带来思考

突发疫情给各行各业带来影响，养老机构在应对疫情的过程中也面临很多问题。如何完善提升养老机构应对突发公共卫生事件的能力，养老机构在未来发展中需要进一步思考探索，现阶段养老机构的发展需求如下：从租金减免看，75.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构表示需要租金减免，其中民营机构均需要能租金减免；从资金补贴看，所有的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构均需要资金补贴；从税收减免，80.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构均希望需要税收减免，其中公办机构、民营机构均需要税收减免；从金融扶持看，75.0%及以上的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构需要金融扶持；从招募护理人员看，80.0%的公办机构、民营机构、公建民营、其他机构需要招募护理人员，其中公办机构需要招募护理人员的覆盖率达到了100.0%；从人员培训补贴看，公办机构、民营机构、公建民营、其他机构均需要人员培训补贴,覆盖率达到100.0%。

表5 COVID-19影响下养老机构的应急防控情况（单位：%）

表6 COVID-19影响下养老机构的发展完善需求（单位：%）

3 政策建议

3.1 完善养老服务行业的应急规划部署

突发公共卫生事件给养老服务行业带来了很大的冲击与挑战，政府应在顶层设计层面，进一步完善养老服务行业的应急规划部署：第一，将老年服务行业的应急管理纳入国家应急规划。养老服务行业的服务对象与服务内容存在特殊性，在突发公共卫生事件时所承受的潜在风险相对于其他行业更大。政府应重视养老服务行业的应急管理工作，针对公办机构、民营机构、公建民营等各类服务机构制定相对应的应急管理指导和规定；第二，科学采用财税政策对养老服务行业予以支持。在应对突发公共卫生事件如COVID-19中，全民防控隔离的措施在一定程度上阻断养老机构的老年人入住，同时也带来了防控人力、物资、管理、运营成本，给老年服务行业的正常运营带来了很多困难。政府可通过税收照顾、租金减免、资金补贴、金融扶持等多种优惠政策来减轻老年服务行业的损失，帮助养老服务行业走出疫情影响；第三，合理规划养老服务行业应急资源的分布配置。在应对COVID-19中大部分的养老机构存在防疫物资短缺、医护人员短缺等情况，政府可采取区级集中储备防控物资，需时科学灵活分配。另外，在养老机构选址规划时要将医护资源作为重要标准，以“环医院”为优，用“医疗点”、“家庭医生”等为补，保障养老机构的医护资源供给。

3.2 提高养老服务行业的应急处理能力

为了更好应对当前或未来的突发公共卫生事件，应加强养老服务行业的应急管理能力建设；第一，建立完善应急预案。以国家政策为指导，科学制定养老服务行业的应急预案，制定统一的预案标准，细化防控标准如隔离空间要求、风险事件甄别、监测报告流程、治疗管理要求等，确保突发公共卫生事件时，能将应急预案迅速与实际情况结合，转化为有效的防控指导；第二，探索建立互助体系。养老服务行业目前还处于发展阶段，在应对突发公共卫生事件时抗风险能力较低，如疫情影响下出现护理人员、医护人员、防控物资短缺等情况。养老机构应积极探索与医院、社康机构、企业的合作，通过互助交流来提高自身的抗风险能力；第三，优化人力资源管理。疫情期间存在返乡员工无法正常到岗、在院员工加班加点的现象，这对院内人力资源是一种消耗与损伤。养老机构应优化院内人力资源的调配管理机制，尽量减少人力紧张的情况。对特殊情况下的加班员工要落实加班费用、加班补贴与奖励，并重视对加班员工的心理疏导与支持，保障员工的权益。

3.3 加强养老服务行业的防控队伍建设

突发公共卫生事件考验着养老机构工作人员的专业素质和应对能力，应大力加强养老服务行业的防控队伍建设：第一，提高管理人员的防控能力。养老机构管理人员在防控工作中起核心作用，应大力加强养老机构管理人员的应急布控能力，在遇到突发事件时保持冷静，按照政策要求和现实需求，有条不紊推进养老机构的防控工作；第二，提高护理医护人员的专业能力。突发公共卫生事件对养老机构的医护带来压力与挑战，应提高护理医护人员的专业技能水平和心理抗压素质，保证护理医护人员能在突发事件的压力下做好老人的护理、医疗工作，为养老院守好健康、赢来健康、稳住健康，保证养老机构的护理医护服务质量；第三，建设好后勤保障队伍。应对突发公共卫生事件时常需要隔离措施，防控隔离期间养老机构的后勤保障质量尤为重要。养老机构应加强后勤人员的培养和锻炼，确保在隔离紧急情况下，有一支优秀的后勤工作队伍来维护好养老机构的正常运营。

3.4 重视养老服务行业的健康防护教育

健康防护教育是应对突发公共卫生事件的重要措施之一，养老服务行业更要重视健康防护工作的开展：第一，做好健康防护知识普及。突发公共卫生事件的发生具有不确定性，这对健康防护知识的普及性教育有了现实要求。养老机构要重视基本健康防护知识的教育宣讲，帮助老年人树立正确的健康防护意识，帮助老年人正确认识突发公共卫生事件的相关知识；第二，做好疫情针对性解读。在突发公共卫生事件发生之后，对疫情进行针对性的解读宣讲有利于稳定民众情绪。养老机构应向老年人解释已有疫情的起因、过程、传染方式、防护要点等，正确指导和帮助老年人降低恐惧、避免恐慌、科学应对；第三，拓宽健康教育宣传渠道。在进行健康防护教育的过程中可以采用线上线下双联动的方式。一方面通过宣传视频、公众号、网络教学课程等线上资源来介绍健康防护知识，其可借助权威新闻媒体及互联网渠道加大健康教育。另一方面可以通过讲座、小组座谈、点对点讲解等线下方式，面对面为老年人答疑解惑、普及防护知识。

3.5 推动养老服务行业的智慧创新发展

突发公共卫生事件在冲击养老服务行业发展的同时，也为养老服务行业带来了新的发展契机和要求：第一，丰富智慧养老路径。突发公共卫生事件很有可能影响人们之间线下的交流交往，这衍生了探寻线上智慧养老服务的现实需求和紧迫要求。养老服务行业应积极探索智慧养老的新路径，通过高端论坛、行业学术交流等多种途径来共商共策，推动养老行业发展的百花齐放；第二，智慧技术下沉。智慧养老的“新技术”与老年群体的“传统性”是存在一定的时间差，养老服务行业智慧创新的步子可以迈大一点，但技术下沉也要接地气。养老行业应针对老年群体的特殊性，积极探索适合老年群体参与的养老服务内容和线上操作路径，不断提高养老服务中的智慧科技含量，提高养老服务质量。