法治视阈下的行政批示及其规范路径

摘要：行政批示并非现代法治国家办理行政事务的一种法定公文，但是它在我国行政管理实务过程中起着不可替代的重要作用，它对于填补规章制度空白、督促公共事务解决具有非常重要的意义。在日常的行政管理中，只有意识到行政批示的现实意义，加强制度建设，提高法律意识和理政能力，加大行政批示的公开力度，才能够规范行政批示，为依法治国和依法行政起到积极的促进作用。

关键词：行政批示;行政管理;依法行政

中图分类号：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.02.009

行政批示是党政机关、企事业单位负责人为实施行政管理行为而频繁使用的一种工作方法，也是行政领导处理日常行政事务的一种便利快捷的管理方式。即使是在依法治国、依法行政的今天，行政批示依然在我国公共行政管理事务过程中具有不可替代的作用。它对于填补规章制度的空白、敦促公共事务妥善解决、提高行政办事效能都具有非常重要的意义。但是我们亦不难看到，在行政机关、企事业单位对内或对外的行政管理事务中，不同程度地存在着行政批示滥用和批示不规范的现象。基于此，惟有正确厘清行政批示的意涵和制度基础，从行政管理层面和法律层面对行政批示进行分析和解读，并提出规范行政批示的路径，才会为依法治国和依法行政起到积极的促进作用。

一、行政批示的意涵与批示现象

按照字面意思理解，“批”的意思是“用口头或者用文字判定某一事物的是非、优劣、可否”。再延伸到批示这个惯用词语中，批示是指“上级对下级的公文写出书面意见，也指这种书面意见的文字”。据当前可以查到的文献，批示一词最早出于清代昭槤所撰的《啸亭杂录·听报》：“每有军报，上无不立时批示。” 其意思是“上级对下级的书面报告批注意见，批阅的文字。”从以上分析中我们可以看出，批示天然的一层含义就是上级机关对下级机关进行的指示和批语。从现代社会行政管理学的层面来看，行政批示并不是我国现行党政公文系统中的一个文种，也没有相对正式的定义。结合前面所述内容，我们姑且可以给批示下一个定义：批示是党政机关和企事业单位的决策者在行政管理过程中对下级呈送的各种上行类或请批类文件书面签署的意见。其既是表达决策者的个人意愿，也是行使行政权力的一种工具。这里的决策者既包括党政机关和企事业单位对外承担责任的决策者，也应该包括党政机关和企事业单位内设机构的部门负责人。

如果我们用另外一种相对宽阔的视野来看待行政批示，就会发现在行政管理的运行过程中，还存在着许多与批示相关的概念。例如，我们经常在新闻媒体上看到某位行政领导对特定的突发事件做出重要指示。这里的“重要指示”和“行政批示”就是两个非常容易混淆的概念，二者的实质又都是决策者运用行政权力解决事务的一种方式。[1]一般来说，指示是决策者就某件事情所作出的口头意见，相对于书面上的有领导个人签名并且有落款的批示，指示并不那么正式。批示与批复也有着较为明显的差别。按照我国2012年颁布的《党政机关公文处理条例》的规定，批复是党政机关常用的15种党政公文之一，根据请批对应的行文原则，上级的批复与下级的请示一般是对应行文的，批复本身也是一种正式的下行文的文件形式，可能由决策者修改、审定和签发，但是批复的制定过程有多重程序需要完成，批复往往是上级集体意见综合形成共识后的产物。相比之下，批示没有批复那么正式，它往往是以个人名义书写的。特定的行政管理者作出具体的批示，直接反应了其对某一件事的个人意愿。一般来说，行政批示不是公文，也不作为公文流转。就行政批示的模式而言，我们可以按照学界的观点，将批示简单地分为决策型批示、程序型批示和情感型批示三种情况。可以说，决策者的行政批示有效地反映出行政决策的大致过程，其作为一种区别于行政公文的书面材料，也成为了解事件真相、进行行政问责的重要依据。[2]

综合以上分析，在众多表达行政管理者意思表示的方式中，批示是最直接写在文件上的书面意见，反映了行政管理者对某一具体事务的态度和看法，明确而清晰地表达其对特定事务的处理意见和个人主张，只有区分清楚这些，才能为我们研究行政批示的规范化提供基本的逻辑起点。

二、行政批示的理论辨析

（一）批示的制度基础

在中国千百年的政治生态中，一直都存在“文书御天下”的文化传统。在《论衡》第13卷中载有“萧何入秦收拾文书，汉所以能制九州者，文书之力也，以文书御天下”，这是“文书御天下”这一说法的最早源头。[3]另外，史学家黄仁宇有以下描述：在平日，皇帝一天要批阅近三十件奏章。由此可以看出，在中华民族浩瀚漫长的历史潮流中，政治运行和行政管理在很大程度上是依赖公文来运行的。早在秦汉时期，官僚制度获得了高度发展，当时中央集权的施政措施等级分明，稳定有序，报送正式的公文至中央和皇帝。中央和皇帝通过阅读文书、奏章并在文书和奏章上面签署意见，促进各种事务的解决，有效达到政治运行和行政管理的最终目的，这种“以文书御天下”的管理模式和系统绵延数千年，实现了国家事务、行政事务的有序运行。

我国长久以来就具有文件行政的传统，在各级决策者作出重大决定或者决策的时候，为了方便某项决定的执行，为下级部门和执行者执行事务时留有凭证和依据，他们往往会在文件上书写自己的意见，这种意见虽然带有明显的个人色彩，但却方便具体事务的解决和执行，也便于下级机关处理事务，最终就形成了行政批示。行政批示在运行过程中要比简单地对下级或者某一个办事人员作出口头指示好得多。[4]可以毫不夸张地说，行政批示不论在过去、現在还是将来都会长期存在下去，批示也成为中国政治生态中担任领导职务者在决策时一种常用的重要工作方式。

（二）行政批示的多元化

1. 行政批示是我国本土特色的制度标记

即使是法治建设日益进步的今天，行政批示依然是中国行政管理中不可或缺的重要环节。在行政机关、企事业单位的管理工作中，很多具体化的事务必须以书面的形式在不同机关、不同单位和单位内部不同部门流转。与之相适应，不同单位、不同岗位的决策者几乎每天都会收到来自方方面面报送的内容各异的材料，尽管这些材料中有的需要召开会议集体研究讨论再进行决策，但其中也不乏部分材料需要决策者个人对文件中涉及到的具体事务表明态度，直接作出决策。当决策者经过深思熟虑后在这些文件上签署批阅意见的时候，就形成了相应的批示。我们有理由相信，大多数决策者在签署批示意见时，会根据具体政策规定、法律法规，并结合对方呈送文件的具体内容妥善签署批示意见。而行政批示这种直截了当的签署意见的方式在某种程度上也可以大大提高行政管理效率，会促进具体事务得到妥善解决。从我国几千年来“以文御天下”的传统来看，行政批示具有较为明显的中国本土特色，一直以来，批示在中国行政管理工作运行中的影响力也是显而易见的。[5]美国学者奥克森伯格博士甚至将行政批示作为中国行政管理中交流信息、传递信息的一种重要方式。

2. 行政批示是法规与制度不完善时的有效补充

毋庸讳言，在依法行政、依法治国的今天，日常的行政管理均应该在法律法规和制度的轨道内运行，这样才可以确保行政事务处理过程中的程序合法合规。然而，我们也应该理性地认识到，日常政治运行和行政管理工作涉及到的工作内容和具体事务纷繁复杂，具体而琐碎，下级机关和执行部门在执行某些具体事务时，会经常遇到对政策把握不清，或者现有政策和法规规定不明确的情形，在这种情况下，他们往往会以请示、报告或其他文件的形式把“难题”上交给上级决策者。此时，就需要决策者就具体事务进行表态，以利于事务的及时有效解决。尤其是很多疑难事件、突发事件、敏感事件出现的时候，或者某些现实问题迟迟得不到解决的时候，更加需要领导就问题的处理作出批示。尽管批示有它自身的局限性和领导人的主观性，但是依然不能否认行政批示在特定情形下能够对制度的不完善进行补充。这就是行政批示得以长期存在的原因。在我国的行政管理和行政运行中，行政批示也是施政的一种方式，它用简约的语言对具体事务作出处理意见，然后再交由具体办事人员和执行部门去落实，某种程度上提高了行政效能。可以说，行政批示的灵活运用有利于提高行政能力与行政效率，也有利于弥补法律和制度层面滞后与模糊的不足，对增强行政机关活力，提高其及时应对各种突发事件的能力大有裨益。

3.行政批示有助于公文规范运行

按照我国《党政机关公文处理工作条例》的规定，党政机关公文的主要种类包括15种，这些法定的党政公文对于准确及时传达党中央的方针政策起着较强的“枢机”作用，体现着中央的政策精神，反映着来自基层的声音和意见，也关涉到各行各业及人民群众的根本利益。就党政公文的运行来看，这些公文一般都会以多种方式报送至决策者手中。当大量的公文和文件送到决策者案头时，其中大部分往往需要决策者作出批示，所以说，行政批示一般依附于公文之中，行政批示也成为连接行政事务的重要一环。如前所言，尽管行政批示并不属于党政公文的范畴，但在现实实践中，许多党政公文的精神和要求是否得到落实，主张是否得到许可，问题是否妥善解决，在很大程度上需要行政批示来促进和推动。可以说，行政批示某种程度上在履行工作职能、部署安排工作、答复下级问题、加强行政管理等方面起到了一定的推动和促进作用。因此，行政批示有助于公文规范运行，而批示中的决策者意志对具体事项而言则极为关键。

4. 行政批示对行政管理具有积极作用

在中国长期以来的政治运行中，行政批示与行政决策的联系非常紧密，即使在法律法规健全，依法治国、依法行政的今天，行政批示仍然在发挥着重要的作用。在行政管理事务中，决策者对相关文书、文件签署的批示意见，既关系到具体的行政决策，也关系到具体的行政事务。 一方面，行政批示通常有助于具体事务的解决，为具体事务的办理指明方向;另一方面，在特定的条件下，行政批示可能产生对外法律效能。作为权力的象征，行政批示对社会公共事务或者单位内部的影响非常重要，尤其在我国深化改革的大背景下，决策者往往对社会事务、行业领域具有更大影响力。[6]除此之外，我国一直以来存在着的传统文化和大众心理认知也给行政批示的存在和作用发挥提供了广阔的土壤，不论在行政机关还是企事业单位， 这种思维影响深远。[7]

综上，在具有中国特色的传统文化、历史沉淀、社会环境、情感偏好等多重因素的影响之下，行政批示具有巨大的工具价值。

5.行政批示对行政过程有一定的控制作用。

行政批示是行政机关和企事业单位行政事务运行的一种表现方式，其中也隐含着权力的运行。我国《宪法》等相关法律法规中对行政首长负责制作了规定，法律赋予的这种权力为行政批示提供了直接基础和强有力的支撑，从而使行政批示在单位内部决策中发挥着决定性的控制作用。与之相适应，行政批示对内部行政管理过程、程序还起着引导和监督作用，主要体现为上级决策者对内部职能部门以及下级工作的监督，同时也是对负责人自身行为的监督。

三、行政批示失范的原因分析

（一）行政批示失范表现及影响

1. 行政批示失范表现

行政批示不能正确把握職位职权的边界，其中比较明显的一种情形就是批示越位。具体而言，某些决策者在作出批示时，不能正确把握自己在单位内部的职责分工的行政管辖范围，超越法律法规规定的权限范围。尤其是在签署批示意见时，缺乏对具体事务的调查研究，或者研究不够深入细致，仅凭自己的已有经验和主观臆断处理问题。还有一种情形，与第一种情况恰恰相反，就是批示延误和缺位。个别决策者在自己管辖职责范围内需要作出批示解决突发事件时，缺乏担当意识和决策能力，在批示时没有及时作为而导致批示缺位，或者虽然有批示，但是却使用一些模棱两可的模糊语言来“抹稀泥”，比较典型就有我们常见的“请按相关规定酌情办理”，让具体办事人员和执行部门不知所从。

2.对行政管理外部秩序产生消极影响。

几乎每一个行政批示都会对具体而特定的某一件事务产生直接的影响。对于下级机关报送的各类文件和公文，决策者知悉后需要在上面进行批阅和指示。但在中国长期以来的传统观念中，行政批示可能会导致决策者意志与集体决策出现混同，使个别行政批示上升为集体对外作出的决策决定。可以说，部分行政批示如果不当，则会在满足一定条件的情况下，能够外化为对下属、下级行政机关、相关业务行政单位权益造成实质性影响。尤其是某些否定性批示或者肯定性批示，我们可以设想，如果在具体的事务办理过程中存在“权钱交易”之类的现象，个别决策者极有可能作出不当的否定性批示或者肯定性批示。[8]一旦行政批示不当或者批示违规，将会给依法管理和依法行政带来巨大伤害。

3.可能影响法治

如前文所述，在法律法规不健全或者有明显的规制空白的时候，行政批示会成为有效的补充。但是我们也应该清醒地认识到，如果在法律法规相对比较完善的环境、行业领域或具体事务中，还一味地依靠领导的个人批示敦促某件事务的解决，让决策者个人意志发挥过大的作用，就有可能导致决策者权力的滥用。尤其是个别决策者不能理性认清自己的职责定位，往往会因为个人兴趣爱好、自身阅历、对政策的把握理解等因素带上较强的个人化色彩。可以说，如果在有具体的制度和办事法则的前提下，还在频繁使用批示，则有可能削弱法律法规的权威性，甚至以人治代替法治。长此以往，当社会大众遇到问题时，就会寄希望于单位或部门决策者批示解决，对其产生误导性的心理预期，继而使民众形成消极的“批示崇拜”“权力崇拜”心理，最终影响法治社会建设。

（二）失范的原因分析

1.有关规章制度缺失

如前所述，行政批示在我国有其存在和发展的土壤和必要，在当前行政运行和行政管理中将会长期存在。然而，有关规范和约束行政批示的规章制度却是少之又少。这种规章制度的缺失是造成行政批示失范的主要原因。当行政批示普遍存在于中国的行政生活中却没有相应的法律法规来约束的时候，自然会导致批示的失范。我们在实践中也不难看到，不同的行政批示五花八门，带有较强的个人色彩。正是由于我国没有对“行政批示”进行过统一立法或者规定，地方各级政府对决策者的批示也均是自作规定，从而导致决策者作出批示的程序很不规范，不论是批示的程序，还是批示的范围、批示内容等等，都没有统一可参照的依据，全凭决策者个人理政能力、政治觉悟、个人修养、法治意识来“自行把握”。

2.批示主体的政策和法规意识有待提高

如果说有关批示的规章制度缺失是导致行政批示失范的外部因素，那么导致行政批示失范的内在因素则是批示主体政策和法规意识的欠缺。毫无疑问，批示的失范与部分决策者自身缺乏法律意识和规则意识息息相关，也与中国千年来的官本位思想有很大的关联。在实践中，有的决策者对政策和法规把握不准，不进行深入的调查研究，甚至于漠视法律规则、以权代法。这样最终导致他们在面对具体的事务时，缺乏法律知识，不能清楚认识到自身职权范围，导致批示滥用和错用。

四、法治视野下的行政批示的规范路径

（一）强化制度建设，促进行政批示规范化

我国并没有对行政批示的程序和内容进行过统一规定。根据目前可以查到的资料， 2002年和2004年国务院发布了相关通知性文件，从文件的内容来看，主要是关于执行部门执行行政批示的具体要求和规范，关于行政批示本身的程序和内容并未提出具体可供操作的规范。鉴于此，我们可以在前面论断的基础上提出设想，虽然行政批示并不是一种法定的公文文种，但是却和法定的公文文种有着千丝万缕的联系。因此建议尝试将行政批示参考国家法定公文的的行文要求、程序、规范表述形成相关规章，从而在宏观层面上增强行政批示的规范性，减少批示的随意性。另外，还可以通过法律和规章的形式来完善行政批示工作机制，以制度规定的形式来科学设计行政批示的规范用语、信息反馈等环节，细化具体要求，并且尽可能促使其规范化和公开化。[9]为了保证行政批示的规范化，可以制定并细化行政批示法定职权，进一步探索明晰领导具体职位的权力清单，因为只有在明确清晰的职责清单范围内，行政批示才有可能变得规范化。另一方面，规范化必然带来公开化。综合以上，在倡导依法治国、建立法治国家的今天，我们必须将失范的行政批示纳入到法治的规制范畴中来。

（二）建立备案与公开制度，确保行政批示工作的合法性

行政批示可以被视为传统公文行政方式的补充和延伸，其中包含着领导决策时的意志与权力的表达，但亦不乏具有提高行政效能、强化行政管理的作用。传统的行政批示囿于各种社会因素和政治因素，公开化和体系化不够。因此建立行政批示备案与公开制度很有必要。对行政批示备案并适当公开，在某种程度上能够预防因批示不规范、不合理而损害社会公共利益或者人民群众合法权益。同时，对行政批示进行备案也便于事后总结和追责。通过完备的备案审查，上级职能部门或者主管领导可以及时发现下级或者内部职能处室批示中存在的问题，最大限度地减轻批示失范给行政管理带来的负面影响。当然，由于批示是由单位或者部门负责人作出，备案的主体应当是作出批示的上级，如此才能对决策者具有约束力。与此同时，可以在一定范围内推行批示公开化。公开是防止权力滥用最好的防腐剂，对于不涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的批示，应在一定范围内予以公开，以增强行政批示行为的透明度，消除批示的“神秘性”，让决策者的批示接受社会公众的广泛监督。在一定范围内将行政批示进行公开，可以倒逼领导作出批示时慎之又慎，合法行使职权，还能有力提升行政决策过程的透明度。

（三）提高决策者法治素养与规则意识

除通过制度、法规等外部因素对行政批示进行他律之外，我们还应该从决策者素养提高方面进行自律，双管齐下，才有可能使行政批示更加规范。如果能够提高决策者的法治素养、规则意识和理政能力，则可以从根源上提高批示的质量，最大程度上杜绝行政批示的失范现象。从理性的角度来看，毕竟行政批示主要是个人意志的一种表达，因此有必要对其合法合理性进行规制，比如我们可以确立领导重大批示行为向上级主管机关报备制，培养领导作出重大批示时的敬畏意识、程序意识，以促使决策者理政才能、法治素养的增强。决策者在作出批示时需要紧紧把握合法性原则，具体表现为作出批示行为的主体合法、批示主体的权限合法、批示程序合法以及内容合法。同时，可将批示失范情况、批示质量高低纳入到决策者考核评价体系，通过直接的考核评价体系的激励作用，加强行政批示时的自我约束与自我激励。

参考文献

[1]王学辉，林金咏.行政机关负责人批准行为研究[J].四川师范大学学报，2018，（5）.

[2]秦小建，陈明辉.论行政法上的批示[J].政治与法律， 2013 ，（10）.

[3]黄正建.“中国古文书掌”：超越断代文书研究[J].中国社会科学报，2012，（7）.

[4]王学辉.行政批示的行为法意蕴[J].行政法学研究，2018 ，（3）.

[5]（美）哈耶克.自由秩序原理（上卷）[M].北京：北京三联书店，1997：99.

[6]贾博.法治化和去中心化趋势下领导权威的重塑之道[J].领导科学，2019，（23）.

[7]朱德米，杨四海.行政批示：个体权力与体制运行[J].中共福建省委党校学报，2017，（4）.

[8]余兴辉. “没批示不干活”的官僚作风要不得[J].中国监察， 2013，（14）.

[9]孙湘.关于行政批示督查的思考与建议[J].秘书工作， 2012 ，（2）.

作者简介

党德强，陕西警官职业学院副教授，研究方向：法学及法律文书。

責任编辑 李冬梅