党的领导与依法治国关系研究

摘要：党的领导与社会主义法治在本质上是一致的。党的领导是社会主义法治最根本的保证，党的领导是依法治国的应有之义。社会主义法治规范和加强了党的领导。要进一步加强党法关系就是要将党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，要不断提升领导干部运用法治思维的能力。

关键词：党法关系;中国特色社会主义法治理论;法治思维

中图分类号：D920.0

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.02.010

一、厘清党法关系的重要性

“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴;处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”这里的“核心问题”“根本问题”表明厘清党法关系事关我国国家治理方式的性质，是我国法治建设得以持续向前发展的决定性要素。

改革开放以来，党法关系是法学界探讨的重要主题，其之所以成为大家关注的重点问题与我们党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党转变成为在全国执政并长期执政的党，其到底应该以何种方式治理国家和社会这一问题的考量有关。党的十一届三中全会提出要“保障人民民主，加强社会主义法制”，尽管彼时仍为“法制”而非“法治”，但“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针的提出即已叩响了法治的大门，强调“使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”。然而在此之前，党的领导是具有绝对权威的，其以政治目的的实现作为判断和处理事务的最高原则。至此，就引发了对“党法关系”的探讨，两个权威的共存继而引出了到底“谁大谁小”的问题。与此同时，追根溯源到现代法治产生的根源，其以制约权力、保障权利为目的，强调法律面前人人平等，其在欧洲大陆的产生和发展并不存在受党派领导的先例，这更使得党领导下的法治成为西方国家抨击的对象，认为中国的法治建设只是施行人治的外衣和工具。在我国法治实践中，确实存在以党自居的领导干部在行使权力的过程中以权代法、以权压法的现象，似乎为党大于法观念的存在提供了载体和证据。

由此可见，厘清党法关系不仅是理论层面应该探讨的问题，更是解决一系列法治实践困惑的必备要件。正确对待并回答好党法关系问题是对广大人民最根本利益有效维护的前提，是中国特色社会主义法治建设的根基，也是进一步坚定社会主义法治道路自信的重要保障。

二、党法关系的具体表现

根据马克思主义普遍联系原理，事物之間以及事物内部诸要素之间是相互影响、相互制约和相互作用的。因此，要明确党和社会主义法治之间的关系应该从这两者之间的相互影响、相互作用谈起，这种关系是双向的。

●党法关系不是“党大还是法大”的问题

厘清党法关系不是简单而机械地将两者作大小比较，诚如习近平强调的“‘党大还是法大是一个政治陷阱，是一个伪命题。”

中国共产党与社会主义法治是分属国家治理的不同方面，将两者作大小比较不符合逻辑。中国共产党是政治组织、是执政党，其带领人民治理国家和社会，属于主体范畴;而社会主义法治从功能的角度来看，法律是规范人的行为的，这里的人包括自然人、国家机关、社会组织等，法治即通过法的创制、实施、遵守、监督等方式最终实现法所追求的价值目标的过程和状态，属于国家治理的方式范畴。由此可见，中国共产党与社会主义法治并不属于国家治理的同一方面同一范畴，因此将其作大小的比较是不符合逻辑的，是“伪命题”。

中国共产党作为执政整体不同于党员个人以及各级党组织，它们之间是整体与部分的关系，是抽象与具象的关系。但是，在法治实践中，一些别有用心的人将作为执政整体的党与党员个人相混同，将党员干部尤其是党员领导干部中存在的“以言代法”“以权压法”“逐利违法”“徇私枉法”的现象同党的执政行为相混同，借此宣扬党大于法的言论，混淆视听，扰乱民心，达到否定党的领导和社会主义的目的。这种通过主体混同、行为混同而达到一定政治目的的行为被称为“政治陷阱”。

●党法关系的具体表现

厘清党法关系实质上就是厘清党与法治之间的联系，以及两者之间的相互影响和作用。长久以来，人们对于党法关系的认识是片面的，在这里必须强调的是，事物之间的联系始终都是相互的，是双向的，要全面地看党法关系，既要看到党对社会主义法治的领导、保障作用，也要看到社会主义法治对党的领导以及执政的规范、强化作用。

●中国共产党领导社会主义法治

坚持党的领导是中国特色社会主义法治的基本经验总结，在党的领导下中国特色社会主义法治道路逐步形成并发展，党通过领导立法、保证执法、支持司法、带头守法切实有效地维护了人民的根本利益，推动了经济社会在法治保障中的不断发展。中国共产党之所以对依法治国具有领导作用，既有理论依据，又有实践依据。

首先，党的领导与社会主义法治具有一致性。“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”马克思法的本质论提出阶级性是法第一层本质属性，即法是统治阶级意志的体现，维护的是统治阶级的利益。我国国家性质决定了中国的法律体现人民的意志、保障人民利益。党的十六大结合中国实际进一步丰富了我国法的本质内涵，提出“宪法和法律是党的主张和人民意志统一的表现。”从党的性质来看，中国共产党代表了最广大人民的根本利益，这表明党的利益与人民的利益具有一致性。基于此，党领导人民制定、实施法律。因此，可以肯定地讲，坚持依法治国就是坚持党的领导，这两者是一致的。

其次，党的领导是社会主义法治最根本的保证。习近平提出的“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”现代法治在我国的发展并不是一帆风顺的，新中国成立以前由于缺乏内生性动力，现代法治在当时的中国并没有发挥出应有的作用。新中国成立以后，尽管法制建设的开端很好，但由于对当时社会主要矛盾判断的失误导致法治发展遭受重创。改革开放后，党的十一届三中全会提出“保障人民民主，加强社会主义法制”“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，迈出了现代法治中国化的第一步。党的十五大根据社会主义市场经济建设和社会主义现代化建设的需要提出并进一步明确了“依法治国”基本方略在国家治理层面的地位。党的十八大结合新时代新特征提出“全面推进依法治国”“法治是治国理政的基本方式”等命题，创立了“法治思维”“法治方式”“法治社会”的法治概念，丰富和发展了中国特色社会主义法治理论。党的十八届四中全会更是将全面依法治国作为全会主题，提出建设社会主义法治体系，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针，阐明全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。历史证明，中国特色社会主义法治理论的形成和发展有赖于党不断深化对现代法治理论和中国实际相结合的认识，中国特色社会主义法治道路的形成与发展离不开党的领导;实践表明，在党的领导下，我国法治建设实现了从无到有，从注重发挥法的工具理性的低级阶段向实现法的价值理性的高级阶段、从形式法治向实质法治的发展。

再次，党的领导是依法治国应有之义。法治始于欧洲大陆，在历史长河中逐步被人们所接受并成为判断国家治理是否文明先进的重要要素。但世界上并没有放之四海而皆准的政治制度和治理方式，法治必须经历与中国国情、传统法律文化相融合的过程，实现中国化。改革开放以来，尤其是党的十八大之后，中国特色社会主义法治理论逐步成熟，构建了中国法治建设独有的概念体系，其中依法治国就是“法治”中国化后所形成的概念。“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一概念既吸收了西方法治的内核，强调宪法法律至上，又结合中国国情和历史文化，将党的领导作为其内涵的重要组成部分，体现了法治建设的中国特色。由此可见，党的领导是依法治国中不可或缺的要素，如果在法治建設中否定党的领导，那依法治国、中国特色社会主义法治就失去了成立的必要条件。

在此需要回应党领导的法治是否是人治外衣的问题。如前所述，法治于我国而言是舶来品，依法治国是现代法治中国化的产物，但是无论现代法治如何中国化其都保持了法治的核心要素，即以宪法法律至上为前提，以规范权力为本质，以保护权利为目的，强调法律面前人人平等，而这些也是法治区别于人治的根本特征。据此，无论国家治理的方式以何面目、何种表现形式出现，是否强调坚持政党组织领导，只要其遵循以上要素，就不能否定其法治的性质。

●社会主义法治规范、加强党的领导

首先，社会主义法治规范党的领导。党的十六届四中全会首次提出“依法执政”命题，依法执政指执政党依照宪法和法律确定的国家政权体制、机制、运作方式来掌握国家政权，按照宪法和法律规定的执政权限、执政程序而进行的执政活动。党的十八大进一步提出依法执政首先要依宪执政，既强调了宪法权威，又强调了党的执政行为应在法治的框架下运行。以立法为例，如前所述，阶级性是法的首要本质属性，但法并非体现统治阶级的一切意志，只有将统治阶级的意志通过法定程序上升为国家意志之后才能被称为法律。同理，尽管党的十六大提出宪法和法律是党的主张和人民意志统一的表现。但并不能将党的主张与国家意志、与法律等同，党的主张只有通过一系列立法程序经全国人大审议通过后方能上升为法律。此外，党的执政行为如各种政策的出台不得违反现行法律法规的规定，不得侵犯国家、社会利益以及他人合法利益;当出现与宪法法律规定相违背的情况时，应严格按照宪法法律规定予以变更或撤销。

其次，社会主义法治加强党的领导。法治是党治国理政的基本方式，同时党的领导是依法治国的应有之意。因此，依法治国的全面推进有利于加强和巩固党的领导。诚如习近平所讲的“全面推进依法治国，要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命，决不是要削弱党的领导。”党的十八大提出全面推进依法治国，在依法治国前辅之以“全面”实质上就是以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，不断深化践行法治理念、法治精神，将权力装进制度的笼子里实现规范用权，最终形成全民守法的良好秩序，使人民的利益得到有效保障，社会公平正义得以实现。此外，全面依法治国运用系统性思维不断推进体制机制与法律法规的统一，推进法的内部运行与外部环境的统一，为党的全面、有效领导畅通了渠道。

三、在实践中巩固党法关系

理顺党法关系是为了在实践中更好的加强和巩固党法关系，通过党的领导进一步发展践行法治，通过法治的途径进一步加强党的领导。

●把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面

习近平提出“一方面，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，统筹依法治国各领域工作，确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。另一方面，要改善党对依法治国的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平。”发挥党对社会主义法治的领导核心作用，主要是在国家治理的战略部署层面要求党结合中国实际不断推动法治建设向前发展。在此过程中，应进一步加强制度建设，强调程序正当，使党领导法治的行为和过程体现为规范性、民主性、程序性和科学性，使法治规范、加强党的领导更加具有可操作性。

●提升“关键少数”运用法治思维的能力

领导干部是推进全面依法治国过程中的关键少数，是法治建设的直接参与者、推动者，是连接党与法治的媒介，其是否尊法、守法、学法、用法，直接关系到全面依法治国的实现，关系到党法关系在实践中能否输出为正面效能。不断提升领导干部这个关键少数运用法治思维分析问题、解决问题的能力是加强和巩固党法关系的关键。法治思维是中国特色社会主义法治理论中的又一亮点，它贯穿于法的运行的各个环节。习近平指出法治思维的运用应守法律、重程序，要牢记职权法定，要以保护人民权益作为根本目的，要有受监督的自觉。据此，进一步归纳法治思维包括了严格按照法律规定的内容和程序行使职权的合法性思维和程序性思维，体现社会主义价值观的价值性思维，以及自觉接受法治监督的法治风险思维。

作者简介

黄蕊，中共西安市委党校法学教研部副教授，研究方向：习近平法治思想、法治政府建设。

责任编辑 李冬梅