日本影子教育治理的法律规制及启示

祁占勇 于茜兰

摘  要：依法治理是日本影子教育持续健康发展的根本保障。根据影子教育机构在不同历史阶段的发展速度和规模，日本影子教育的法治化发展经历了法律监管缺位阶段、初步法律监管阶段和强化法律监管阶段三个阶段，建立起了一套相对完善的影子教育法律规制体系。该体系不仅对学习塾的注册登记、经营行为和教师准入等内容进行了规范，而且明确了学习塾的法律责任，建立了有效的监督机制，从而为学生和学习塾从业者提供了强有力的法律保障。当前我国校外培训机构的法治化处于起步阶段，需要尽快出台《校外培训机构治理条例》，从建立校外培训机构准入制度和校外培训机构教师资格准入制度、规范校外培训机构经营行为、健全法律责任体系等方面着手，为我国校外培训行业的健康发展提供切实的法律保障。

关键词：日本;影子教育;法律规制;学习塾;校外培训机构

校外补习教育作为主流学校教育的“影子”，又被称为影子教育。伴随人力资本理论的盛行和优质教育资源竞争的加剧而日益发展壮大，影子教育不僅对学校教育系统和学生有深刻的影响，而且对整个社会有广泛的影响。越来越多的教育培训机构给学校的正常教学秩序带来了一定的干扰;额外的课业辅导在带给学生更好成绩的同时，也带来了沉重的负担，给学生的身心健康造成不良影响;家庭物质条件较好的孩子通过接受更为优质的课外辅导在升学竞争中获得更大的机会，这势必会加剧社会不公平。因此，当影子教育大规模兴起，其社会影响日益扩大时，日本开始关注这一领域，并推行相关政策与法律以规制影子教育。

一、日本影子教育治理的法律规制历程

依据影子教育机构在不同历史阶段的发展速度和规模，日本影子教育产业的发展可以划分为20世纪60年代以前、20世纪60—80年代末和20世纪90年代至今三个阶段。与影子教育产业的发展历程相一致，日本影子教育治理的法律规制历程可以划分为法律监管缺位阶段、初步法律监管阶段、强化法律监管阶段三个阶段。

1.法律监管缺位阶段（20世纪60年代以前）

在日本，影子教育机构被称为“学习塾”。学习塾的前身是日本私塾，其历史可追溯到平安时代（794—1192年），而现代意义上的“私塾”，即具有学习塾特征的私塾的形成，则是始于江户时代（1603—1868年）。20世纪20、30年代，第一批影子教育机构在日本日益加剧的升学竞争中诞生1，这标志着宣传私人学说或传授知识技能的传统私塾已经开始转型为以辅导学生升学考试为主要业务的营利性校外补习教育机构——学习塾。二战时期，日本的教育事业发展遭到严重破坏，学习塾的发展也陷入停滞状态。二战后，恢复经济成为日本的首要任务，政府寄希望于通过教育培养高素质人才来振兴国家，教育因此倍受重视，“重学历”的社会风气再度兴起。学历的高低与社会地位、工资待遇的紧密联系使得人们对名牌大学的渴望变得强烈，当人人追求高学历之时，升学竞争随之加剧。学习塾在学生升学考试中发挥的特有功能开始真正引起人们的关注。此时，在战争中本已归于沉寂的学习塾逐渐恢复生机，迎来新的发展机遇。

这一时期，日本先后颁布了一系列教育法律，规范和推动教育事业的发展。但由于此时的日本政府对教育的规制还处于初始阶段，法律关注的焦点在于基本教育问题，学习塾并不是立法规制的重点。因此，在这一发展阶段，学习塾实际上游离于法律监管体系之外，没有得到有效的管理。但是，这一时期颁布的部分法律已经为学习塾的存在和发展提供了法律依据。例如，1947年颁布的《学校教育法》规定，“国民无论在任何场所、任何时间均有受教育的权利”2，该条款中所提的“任何场所”“任何时间”首次为学习塾存在的合法性提供了依据;1949年出台的《社会教育法》将针对青少年的校外教育划分到社会教育中，在为校外教育的发展提供法律保障的同时，也为学习塾的发展提供了条件。3

2.初步法律监管阶段（20世纪60—80年代末）

20世纪60年代开始，战后第一次婴儿潮时期诞生的儿童即将陆续步入高中，中考竞争也成为热点。1963年前后，以中学生为主角的战后第一次“私塾热”兴起。4 升学竞争的加剧和学生补习需求的不断增长使人们看到了学习塾市场的发展潜力。在利益的驱使下，大量资本开始涌入学习塾行业，学习塾数量在城市中迅速增长。进入20世纪70年代，处于石油危机下的日本经济增速放缓，政府更加重视教育对经济发展的推动作用，在教育领域实施了一系列改革，扩大了教育内容范围，提高了课程难度。在此背景下，跟不上教学进度的中小学生日益增多，于是，1973年前后，日本又迎来了以小学生为主角的第二次“私塾热”。5 这一时期，经营时间长、发展形势好的早年开办的学习塾纷纷开始扩大经营，日本出现并开始流行连锁式学习塾，学习塾的总数量在全国范围内不断增长，学习塾产业逐渐发展壮大。到了20世纪80年代，学习塾行业已经形成与小学到高中不同年段相对应的补习业务，发展成为与日本学校教育制度并行的较为完整的体系。

30多年间，日本学习塾从以城市为主扩展到全国各地，从针对部分年段的补习业务扩展到覆盖小学至高中全年段，以惊人的速度扩张。在这一过程中，随着学习塾数量的增加，学习塾市场也渐渐暴露出一些问题。一方面，由于资本的逐利性，短时间内大量的资本被投入学习塾市场，许多迅速建立起来的学习塾并不具备提供优质教育服务的能力，因此教育质量良莠不齐且缺乏监管，导致消费者的合法权益无法得到保障;另一方面，学习塾本应该是学校教育的补充，但却喧宾夺主，反而影响了学校正常的教育教学秩序。此外，以提高学习成绩为目标的学习塾，为学生提供的教育以应试内容和技巧为主，教导学生机械学习，在加重学生学习负担的同时，损害了学生的身心健康，不利于学生的全面发展。

面对学习塾引发的上述种种社会问题，日本政府开始采取措施对学习塾进行整治。1976年，文部省率先开始调查全国中小学生在学习塾学习的情况。1986年，日本公平贸易委员会事务局全面调查了以学习塾产业为中心的教育产业，在调查报告中，教育产业被其划分为教育产品和教育服务两个类别。1 此后，教育部门和经济部门又针对学习塾产业联合开展了一系列的调研活动。最终，学习塾在1988年正式被划定为“教育服务产业”，由经济产业省进行管辖，受经济法律法规制约。同年，经济产业省牵头成立了以管理和服务学习塾为使命的协会——公益社团法人全国学习塾协会，专门对学习塾行业进行管理。至此，学习塾结束了游离在法律监管体系之外的无约束状态，开始受到《特定商业交易法》等一系列经济法律法规的监管。

3.强化法律监管阶段（20世纪90年代至今）

进入20世纪90年代，日本政府的影子教育治理举措已经初显成效，学习塾稳步发展，并逐渐走向正规化。1999年，学习塾被文部省终身学习局认定为民办教育机构并归入教育体系。《特定商业交易法》规定对学习塾实行资格认证与审查制度，全国学习塾协会依法制定《学习塾业认证制度·认证基准》，对学习塾的认证标准与范围等做了细致的规定2，使学习塾的市场准入有据可依，有制可循。此后，根据学习塾在发展过程中出现的新问题，政府相关部门和全国学习塾协会不断完善对学习塾行业的监管。例如，2005年12月，日本京都宇治市发生了一起影响恶劣的学习塾教师残害学生的案件，这个案件对日本社会造成了巨大的冲击，引起了公众对学生安全问题的广泛关注，学生家长强烈要求政府采取有效措施保护学生的安全。3 为防止类似事件再次发生，2006年，全国学习塾协会根据有关部门意见制定了《学习塾儿童安全确保指南》，對学习塾的教学环境和教师素质等方面做了详细的规定，为学生的人身安全提供了保障。2009年，根据学习塾产业的性质及其发展表现，经济产业省将学习塾划分到特定服务产业的个人服务业中，同时在特定服务产业实态调查中加入了对学习塾产业的调查内容。据统计，日本全国学习塾数量在1981年仅有18683所，到1991年时已达到45856所，但在此后数十年间，学习塾数量一直保持稳定，变化不大。据经济产业省最新统计数据，2018年日本全国学习塾数量共计46734所，注册学生人数达3121984人，从业人数已达327547人。4 学习塾行业庞大的就业人数使得对其从业者相关权益的保障越来越受到社会的关注。为切实保护从业者的合法权益，厚生劳动省依据《劳动基准法》《最低工资法》和《劳动安全卫生法》等劳动法律法规，加强了对学习塾的工作环境、劳动时间和劳动工资等方面的规范和管理。时至今日，日本学习塾整体上已经得到了有效的法律监管。

二、日本影子教育治理的法律规制内容

影子教育治理的内容一般包括机构注册登记、人员聘用、学费、监督和奖惩等方面。自1947年颁布《教育基本法》以来，日本陆续颁布了《特定商业交易法》《一般社团法人法》《公司法》《劳动基准法》《劳动合同法》《地方公务员法》《地方公务员特例法》等与影子教育相关的法律法规，形成了较为全面的影子教育治理的法律法规体系。

1.明确学习塾注册登记制度

作为经营性企业的学习塾，其注册登记遵守《公司法》和《商业登记法》，日本从申请程序和登记机关的审查与登记两个方面对公司型学习塾的注册登记进行规范。

（1）申请程序

对学习塾登记的申请程序的法律规制主要包括申请人的要求、申请方式和申请书附件等。第一，在对申请人的规定上，学习塾登记申请秉承当事人申请主义，除法令另有规定外，没有当事人申请或政府机关委托，不能登记。第二，在对登记申请方式的规定上，学习塾登记申请应当以书面形式进行，申请书必须由申请人或其代表或其代理人盖章，且必须载明以下事项：申请人姓名和居住地址，申请人是公司时则包括公司名称、总部及代表人名称和地址;登记理由;应登记事项;登记事项需政府部门许可时，应写明许可证的到达日期;注册许可税的金额及相应的课税标准金额;日期;登记所。第三，提交申请书时应附送以下文件：代理人申请登记时，必须在申请书中附上证明其权限的书面文件;申请登记需要政府机关许可的事项时，必须在申请书中附上政府机关的许可书或者具有该认证的副本，等等。

（2）登记机关的审查与登记

学习塾提交申请材料后，登记机关经审查有权做出同意登记或驳回申请的决定。审核流程为：地方法务局登记官对申请人所提交的各种材料进行审查，核准后在登记簿上进行登记，盖上登记官印章、公告并发给登记簿誊本，完成注册。1《商业登记法》中对登记官职责、登记顺序、收据、驳回申请的条件等事项进行了详细规定。

2.规范学习塾经营行为

学习塾的经营活动主要包括提供服务、广告宣传和运营管理等。作为服务型产业，学习塾的经营行为受《特定商业交易法》《消费者契约法》《个人信息保护法》等民商事法律法规的约束。例如，依据《特定商业交易法》，学习塾和家庭教师、计算机培训、语言培训等6种服务产业同属于“特定持续性服务”产业，特定持续性服务产业在经营中必须遵守以下规定：第一，责任人必须对名称予以明示，包括责任人姓名和机构名称等;第二，禁止不正当劝诱，包括虚假说明、故意隐瞒重要信息及胁迫购买等行为;第三，禁止误导性广告，包括必须对重要事项进行说明和禁止不实的广告宣传;第四，书面交付义务，双方订立合约时，学习塾必须以书面形式交付重要事项。2 全国学习塾协会作为经济产业省授权的学习塾专门管理机构，对学习塾的经营活动进行了详细规定，内容涉及信息公开、广告宣传、合同、服务提供以及个人信息保护等多个方面。

3.制定学习塾教师准入制度

对学习塾教师准入的法律规制主要分为学习塾教师与公立学校教师两个部分。日本学习塾自行招聘教师，对教师学历和资格等没有硬性的规定。3 但近年来，随着教育培训行业的发展，人们对教育服务质量的要求不断提高，经济产业省也开始重视学习塾的整体教师素质，逐渐增强了对教师的准入管理，委托全国学习塾协会设计教师资格认证制度，对教师资质有了一定的要求。根据协会制定的《学习塾讲师检定制度》，教师资格认证采用笔试和模拟授课相结合的形式，由经协会审核确认的评审员根据各等级的认证标准，审查教师的知识、技术与能力，测试合格者将被授予相应的认证证书。认证共分为3个等级，认证考核的难度随等级升高而递增，申请者通过低一级的测试才能取得参加更高一级测试的资格，一级为最高等级。各等级的认证标准不同，等级越高意味着对教师的要求越严格，同时也意味着获得认证的教师的教学经验越丰富，教学能力与素养越高。这种考试认证制度将对教师专业知识与能力的基本要求作为教师准入的门槛，有效地保证了学习塾教师的质量。同时，日本的公立学校教师很少在学习塾兼职，这就规避了公立学校教师在正规学校与学习塾之间潜在的利益冲突，同时切断了塾校间的利益链条，有利于维护教育公平，也保障了教育质量。

4.全面保护学生的合法权益

学生合法权益的保护是教育法律法规的基本出发点，日本影子教育治理中的关于学生权益保护的方面主要包括学生的个人信息安全、人身安全与财产安全等内容。第一，学习塾有保护学生信息的义务，负有学生个人信息的合理管理义务，具体包括确保个人信息的准确性、制定个人信息的安全管理措施、对学习塾从业者的监督以及委托方的监督四个方面，以此保障学生及其监护人私人信息的安全。同时，为保证要求的落实，《指南》规定了学习塾必须指定个人信息保护管理者和个人信息保护监察责任人，共同为维护学生个人信息安全提供有力保障。此外，协会还规定了学习塾必须制定《从业者的监督及罚则规定（细则）》，对滥用和泄漏学生信息等违规行为进行惩罚。第二，学习塾有保护学生人身安全的义务。学习塾要从确保学生通塾安全、提高学习塾教职员的素质、保证学习环境安全三个方面负有保护学生人身安全的义务。第三，学生财产安全受法律保护，与学习塾业务相关的涉及学生财产安全的主要是学费的收取与退回。由于日本学习塾的收费没有统一的标准，主要根据学习塾的声望与实力由市场定价，故而对学费的法律规制主要集中在退费方面。

5.多方位保障学习塾从业者劳动权益

在学习塾从业者权益保护方面，劳动法律规定用人单位有保护劳动者权益的义务。《劳动基准法》对工作条件、劳动合同、工资、工作时间与休息时间、就业规则和监督机关等基本问题进行了规定;《劳动合同法》以确保劳资关系稳定、保护工人为目的，对劳动合同的订立与变更、延续与终止等问题进行了规定;《最低工资法》规定了最低工资相关内容，并规定厚生劳动省和都道府县劳动局分别设立中央和地方最低工资审议会，依法管理劳动工资事务;《劳动安全卫生法》与《劳动基准法》相辅相成，通过立法建立安全卫生管理体制和推进责任体制明确化，督促用人单位形成舒适的工作环境，确保劳动者的安全与健康。

据统计，日本学习塾教师群体主要由大学生、研究生及主妇等非专业的兼职人员构成，专职教师的占比较小。兼职教师的主体是在校大学生，大学生兼职教师的权益维护由此成为社会关注的焦点。为保护兼职教师合法权益和促进学习塾行业的长期健康发展，全国学习塾协会依据《劳动基准法》《劳动合同法》《最低工资法》等劳动法律法规设计了安心塾认证制度，颁布了《安心塾认证制度·认证基准》和《安心塾认证制度·运营章程》等规定。

6.建立有效的监督机制

学习塾的监督机制主要包括行政监督和行业监督两个方面。在行政监督方面，文部科学省作为学习塾的政府监督和指导机关，通过官方调查，掌握学习塾行业的发展动态，对学习塾存在的问题须提出整治建议，并为其他监管部门的工作提供支持。同时，经济产业省、厚生劳动省等相关政府部门依法依规参与对学习塾的监督，建立多部门协作模式，共同规范学习塾行业的发展。在行业监督方面，全国学习塾协会制定了《学习塾事业活动正当化的自主基准》，规定在协会事务局设置专门咨询人员，在协会网站主页上设置咨询窗口，为学生及其监护人、一般消费者、会员塾和非会员塾提供意见、投诉与咨询的受理窗口，推動行业自律，强化行业内部监督。此外，全国学习塾协会设立了学习塾法务管理者制度，专门负责处理学习塾经营中的相关法律事务，规范学习塾的经营行为。除行政监督与行业监督以外，日本完善的法律体系还确立了有效的法律监督，明确学习塾的监管主体及其职责，对学习塾的义务及其违法行为的惩戒机制也进行了明确规定。

7.明确学习塾法律责任

法律责任是保障法律权威性与严肃性最不可或缺的方面，根据学习塾适用的相关法律法规，学习塾若违反相关法律规定，就要承担行政、刑事等方面的法律责任。

行政责任方面，日本通过立法建立了责令整改、暂停业务与罚款相结合的行政责任体系。例如，《商业登记法》和《公司法》规定了公司注册登记的程序，规定了公司有以电子公告方式公开特定内容等义务。根据《特定商业交易法》，如果主管部门认定服务提供者或销售商违反了该法的规定，认定其行为损害了特定持续服务交易的公平性以及服务接受者的利益，可责令服务提供者或销售商采取措施纠正违法行为以保护服务接受者利益，可命令服务提供者或销售商在不超过两年的指定期限内暂停全部或部分业务。

刑事责任方面，日本相关法律明确了运用刑罚手段对学习塾违法行为进行规制。例如，《特定商业交易法》第42条规定，服务提供者或销售商必须在规定期限内，向消费者提供包含有主管部门规定的服务或商品的全部信息的书面合同。根据该法第44条、第47条，禁止服务提供者或销售商在劝诱他人缔结特定持续服务合同时或者为防止解除特定持续服务合同，而歪曲与服务相关的信息。

三、日本影子教育治理的经验对我国的启示

进入21世纪以来，我国影子教育产业发展迅速，市场规模不断扩大。然而，与影子教育行业热火朝天的发展态势相对的是我国较为滞后的教育培训机构治理工作。因此，我国应批判性地借鉴日本法律规制的经验，尽快出台《校外培训机构治理条例》，推动校外培训机构治理政策的法律化进程。

1.健全校外培训机构准入制度

市场准入制度就是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。1 一方面，我国应完善相关法律规定，从法律上明确培训机构的准入审批部门，可以参考日本地方登记所，规定在地方教育部门设立专门的校外培训机构的审批与登记机构，同时还应明确不同部门和不同等级主管部门的职责分工与权限，以避免因职责不清导致的监管漏洞;另一方面，我国应制定具体的校外培训机构准入标准，基于《意见》规定，以地方实际情况为依据，参考日本《学习塾业认证制度·认证基准》，对培训机构的场所条件、师资条件、管理条件等内容提出具体的标准要求，明确准入资质;此外，可以借助行业协会的力量对校外培训机构的资质准入与运营进行监督，协同政府部门实现对校外培训机构的有效监管。

2.建立严格的校外培训机构教师资格准入制度

师资力量是校外培训机构的核心竞争力，也是提供优质教育服务的关键所在。只有实行严格的教师资格准入制度，才能保证培训机构的教育服务质量，进而真正保障消费者的合法权益。首先，我国应合理设置并完善教师准入标准，标准至少应包括资格证书与学历证书等硬件、师德师风等品质方面要求、专业知识与技能三大类;其次，我国应建立有效的培训机构教师准入资格监督机制，具体可以指定有关部门对教师资质先行审查，审查合格后颁发证书，并规定证书为培训机构聘用教师的必需条件，以此控制教师准入，从而提高培训机构的教师素质，保证培训机构的教育服务质量。

3.规范校外培训机构的经营行为

校外培训机构主要通过为特定群体提供营利性服务来获取利益，规范其经营行为对于保障消费者权益和促进培训机构自身的健康发展都具有重要意义。（1）在信息公开方面，培训机构至少应公开机构基本信息、服务信息、费用相关信息等信息，并在机构介绍书或广告传单中明示，以保障学生及其监护人的知情权，为他们挑选合适的机构提供参考。（2）在合同签订方面，首先，培训机构应在合同中明确记载所有规定事项，包括双方信息、服务提供期限、服务期间双方权利与义务以及费用支付信息等;其次，培训机构应在合同中明示解约相关事宜，包括服务开始提供前解约和中途解约的详细处理办法。（3）在收退费规范方面，首先，培训机构应按市场经济水平、社会承受力和服务成本合理收费，政府则要负起监管责任;其次，培训机构应该向社会公开其收费项目与标准，并且不得以其他名义收取公示项目以外的费用;最后，退费应严格按照雙方合同约定进行，拖欠退款或不退款必须承担相应法律责任。（4）在安全管理方面，培训机构的教学场所的条件必须要达到国家在消防、卫生以及环保等方面设置的标准和要求。培训机构应对各种设施设备定期检查，及时排除安全隐患，并建立安全事故追责制度。（5）在招生宣传方面，培训机构应做到诚实守信，夸大广告、虚假承诺的行为应被禁止，利用不实信息招生致使消费者权益受损的行为应承担法律责任。

4.建构完整的校外培训机构的法律责任体系

法律责任是法律规范的基本内容和重要构成，它保障法律规定的权利与义务的实现。只有依法追究责任主体相应的法律责任，法律才能真正发挥作用。我国应立足于本国法律基础，借鉴日本相关法律规制经验，建构完整的校外培训机构法律责任体系，保障培训机构教学工作的顺利开展，维护教师与学生的权利，对有关行政管理部门、校外培训机构及其相关人员进行监督和约束。在对于校外培训机构法律责任制度的框架构建设想上，首先，《校外培训机构治理条例》应明确责任主体和法律责任的追究主体，这是依法追究法律责任的前提。其次，法律责任按不同的分类标准有不同的分类，《校外培训机构治理条例》中的法律责任规定可以从法律责任承担的主体的角度来划分，将法律责任划分为培训机构的法律责任、行政主管部门的法律责任。此外，在对各主体的法律责任规定中又分别包括行政法律责任、刑事法律责任以及民事法律责任的相应规定，通过分类细化规定，最终建立一个行政、刑事与民事法律责任相结合的严密完整的法律责任体系。