行政公益诉讼判决方式的审视与完善——基于655份判决书的考察分析

赵 洋，谷振龙

（苏州市姑苏区人民法院， 江苏 苏州 215000）

行政判决直接承载着权利救济和监督依法行政的使命，同时也从诉讼程序的末端影响着整个诉讼制度的运作。[1]根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼包括驳回诉讼请求、撤销或者部分撤销、履行法定职责、履行给付义务、确认违法或者无效、变更等六种判决方式。我国本土化的行政公益诉讼基本是按照现行的行政法律规范体系为制度路径所展开，依托于既定的诉讼程序和审理规范。在对全国范围内的2019-2020年已经公开的行政公益诉讼判决书考察分析的基础上，可以发现，驳回诉讼请求判决几乎无“用武之地”，起诉方“大获全胜”的现实情况与“任何诉讼都存在败诉风险”的基本原理相悖，此外，撤销等判决方式的适用率过低，甚至履行给付义务、变更等判决方式从未出现的现实状况使得履行职责判决和确认违法判决几乎“占据”了现行所有行政公益诉讼案件的判决结果。而且，经过对判决书的考察，甚至出现了在相同诉讼请求的前提下，不同地区法院适用了不同的判决方式，如实践中“履行职责判决”与“确认违法判决”在能否同时适用方面亦并未进行合理有效的区分，这种“同案不同判”的现象在一定程度上表明行政公益诉讼裁判尺度与标准尚未达到有效统一。实践中，履行职责判决的内容往往不够明晰，相对过于概括、抽象，难以真正发挥行政公益诉讼的制度目的，最终可能使得判决流于形式。确认违法判决予以大量适用，但仅是对行政行为的合法性作出了否定性评价，判决本身不具有强制执行的效果，难以对公共利益实现最大保障，且确认违法判决在一定程度上与具有法定诉前程序的行政公益诉讼的设计体系相悖，存在浪费司法资源之嫌。

一、实证考察：以655份行政公益诉讼判决书为样本

为准确研究行政公益诉讼判决方式的现状，笔者以2019年1月1日至2020年12月31日为时间段，主要通过中国裁判文书网，辅之以北大法宝，对检索结果进行筛选和整理，收集了全国各地法院在2019-2020年间已经公开的655份行政公益诉讼判决书作为研究样本，①需要说明的是，笔者虽然通过中国裁判文书网和北大法宝检索并整理了2019-2020年间所有可以获取的判决书，但这并非涵盖了2019-2020年间全国各地法院作出的所有行政公益诉讼判决书，鉴于有些省份或有些法院尚未对判决书公开，所以本文的研究基础只能以目前可以获取的655份判决书为样本。其中一审判决书633份，二审判决书22份，以此对目前行政公益诉讼的判决方式进行检视。

（一）表现样态：655份行政公益诉讼判决方式的分布概况

表一：655份判决书审判法院的地域分布

图一：655份判决书案件领域分布

图二：655份判决书判决方式分布

通过上述表一和图一对2019-2020年655份行政公益诉讼判决书的统计分析，可以看出，行政公益诉讼案件涉及地域广泛，在对公共利益保障的不同领域方面也均有分布，对此本文的所基于的研究样本具有一定的科学性和合理性。根据图二对判决方式的梳理表明，目前行政公益诉讼的判决方式在适用上主要是履行职责判决和确认违法判决两种，履行职责判决、确认违法判决以及两者的复合型判决共有629份，占总样本的96%左右，涉及驳回诉讼请求、撤销的判决方式仅占其中一小部分比例，履行给付义务、确认无效、变更等判决方式则并未出现过实际适用。需要说明的是，履行给付义务判决所针对的对象一般是财产性给付，涉及社会保障、征收补偿等金钱类给付事项，给付对象一般是特定的，这与公益诉讼维护不特定多数人利益的诉讼目的不相符合，且在现行法律对行政公益诉讼判决方式的规定中，并未出现履行给付义务判决的相关内容，因此行政公益诉讼暂不适用履行给付义务的判决方式。

（二）类型化探究：现行行政公益诉讼判决方式的适用分析

1. 驳回诉讼请求判决。据统计，在2015年7月至2017年6月行政公益诉讼试点的两年期间，检察机关提起的行政公益诉讼案件全部胜诉，②参见 2017年7月18日最高人民检察院检察长曹建明在全国检察机关全面开展公益诉讼工作电视电话会议上的讲话内容。没有驳回诉讼请求的判决方式出现。在2017年6月行政公益诉讼正式入法后，情况有所改变，但实践中也鲜见公益诉讼起诉人败诉的案例。总的来看，可以说起诉一方“大获全胜”，驳回诉讼请求判决适用空间狭小，这与“任何诉讼都存在败诉风险”的基本原理相悖。根据图二的统计，本文研究样本中涉及驳回诉讼请求判项的共有15例，其中驳回诉讼请求判决2例，驳回部分诉讼请求判决13例。在甘肃省高台县人民法院（2018）甘0724行初69号案件中，法院最终认定被告不具有强制执行权，检察机关诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立，以此驳回了检察机关的诉讼请求。③参见 甘肃省高台县人民法院（2018）甘0724行初69号民事判决书。在广东省阳江市阳东区人民法院（2020）粤1704行初2号案件中，法院最终认定本案并不存在违法发放资金的事实，没有给国家造成经济损失，检察机关诉请依据的理由不能成立。①参见 广东省阳江市阳东区人民法院（2020）粤1704行初2号民事判决书。上述两案件是研究样本中仅有的完全驳回诉讼请求之判决适用情形。在其他13例涉及驳回部分诉讼请求的判决中，公益诉讼起诉人实际仍是处于胜诉地位，只是因特殊原因使得部分诉请未得到法院支持。出现驳回部分诉请情形主要包括两类：一是诉请的部分履职事项被告实际并无法定职权，故对要求继续履行职责的诉讼请求不予支持；二是对于被告的违法不作为，起诉人同时要求判令继续履职和确认违法的，部分法院认为责令履职本身已经包含了对于行政机关不作为违法性的评价，所以仅判令被告依法履职，对确认违法的诉请部分予以驳回。关于履行职责判决与确认违法判决能否同时适用的问题，将在下文进一步论述。总之，行政公益诉讼除了极其个别的判决外，检察机关几乎全部胜诉，驳回诉讼请求判决方式也是近乎处于备而不用的状态，这不符合诉讼的基本原理和规律。而且，在现行行政公益诉讼中，检察机关既是起诉主体，同时又兼具法律监督者的角色，起诉方“大获全胜”难免会让人对行政公益诉讼中两造对抗的实质平等产生质疑。

2.撤销判决。在行政法上，撤销判决是指被诉行政行为因存在违法事由被法院依法撤销，行政法律关系亦恢复至行政行为不曾作出时的状态。在655份行政公益诉讼判决书中，撤销判决类案件仅包含有7例。通过表二对7例案件的情况展示，可以看出，法院判决被诉行政行为予以撤销的适用情形也是多样的。撤销判决是法院纠正被诉违法具体行政行为、行使司法监督权最为有力的方式, 最能体现行政诉讼制度的价值与功能。[2]但因现行行政公益诉讼所针对的几乎是行政不作为形式下的诉因行为，所以撤销判决在当前行政公益诉讼中的适用空间和功能效用相对有限，这在一定程度上中未能最大发挥司法对公共利益的维护和保障作用。

表二：7例适用撤销判决的案件情况

3.变更判决。变更判决适用于被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的情形。变更判决是最能体现司法的权利保障和纠纷解决功能的判决形式。[3]变更判决形式下，法院直接对行政行为进行矫正，在提高救济效率的同时也避免了行政机关重作而可能带来的“二次错误”，对保障相对人权益以及快速实现定纷止争具有重要意义。一般认为，变更判决只是撤销判决的例外。[4]因变更判决直接用法院的裁量取代了行政机关的裁量，对行政权与司法权之间的权利分工冲击更大，[5]再加之对于“变更”的判断条件和标准全国各地法院尚未形成较为统一的认定。所以，对于变更判决的适用，法院在实践中一般都较为谨慎，基本通过撤销并责令重作的判决方式来尽量避免直接选择适用变更判决方式，所以即使在涉及非公共利益的一般行政诉讼案件中，“变更权也几乎处于‘备而不用’的状态”[6]。在行政公益诉讼中，本文所涉的655份样本并未出现变更判决方式的适用，但从7例撤销判决案件可以看出，因被诉行政行为均是行政处罚类决定，此亦属于法院可以判决变更的法定适用情形，只是法院在撤销判决和变更判决的最终选择中优先适用了前者予以裁判。但不可否认的是，变更判决可以直接对被诉事项予以确定，无需再次通过被告重新作出行政行为，更有利于公共利益的救济，这在行政公益诉讼中具有合理的适用性价值，尤其未来将目前以行政不作为为主要对象的被诉行政行为扩展到以行政不作为和行政作为并重的被诉行政行为时，变更判决将能进一步发挥应有的司法监督功能。

4.履行职责判决。司法实践中，履行职责判决是法院对被诉行政机关作出的课予义务的强制性督促，直接体现了司法权对于行政权的深层监督，反映出国家权力结构配置的制约特征。履行职责判决所对应的是不履行法定职责的行为，但从目前行政公益诉讼的履行职责的判决方式来看，最突出的问题在于判决的具体内容不够明确，具体判项的明晰度较低，容易致使判决流于形式。例如，在本文涉及到的520份单独或复合式履行职责判决的样本中，有383份判决书在判项中仅是概括性的判令“被告履行相应的监管或法定职责”，并未明确履行职责的行为方式、期限、程度等具体内容。而在其他已经涉及履职内容的判决中，也大多仅是对履职期限加以明确，责令“在一定期限内”履行，不同判决中对期限的规定或自15日至6个月间不等，或直接规定在某个具体的日期前履行完毕。所有涉及履行职责判决的样本中，真正对履行法定职责内容加以明确的判决只有寥寥数例。针对目前履行职责判决方式的笼统化，究其原因，在于判决中若对行政机关履行职责的具体内容规定过于明确，便可能会导致司法权越位行政权之嫌。而履行职责判决内容呈现出原则性、笼统化的特征，体现了法院对行政机关履行职责裁量权的尊重。[7]行政公益诉讼履行职责判决原则、笼统化的趋向，虽在维护社会公共利益方面看似实现了司法权的应有之义，在客观上亦似乎直接体现出司法权对于行政权的监督。但此类判决仅能从行为外观上要求行政机关作出行为，判决的意义仅仅是要求行政机关作出一项内容无限制的行政行为。[8]现行履职判决中至少对受损公共利益恢复到何种程度未能具体体现，最终可能使得行政公益诉讼难以有效发挥对公共利益损害的司法救济，使得判决流于形式，从而背离督促行政机关依法行政的制度目的。

4.确认无效判决。确认无效判决是对行政行为最严厉的否定性评价。从确认无效判决所针对的被诉行政行为来看，当然可以认定其是一种违法性行政行为，只是因为已经超越“一般违法”而达到“重大且明显违法”的程度，如果此时仅作出“否定性评价而使该行为依然有效”的确认违法判决已经无法维护正常的法律秩序。只有以确认无效判决来宣示该行政行为自始无效、当然无效、绝对无效，才可以达致法实质正义之目的。在本文所涉样本中仅有3例为确认无效判决，且3起案件为同一法院受理的关联案件。以其中的（2019）苏0281行初110号案件为例，法院认为在作出案涉行为处罚决定时未遵循法定程序、未认定违法事实、未明确适用的法律依据，未没收违法所得、未作出书面行政决定，已经构成重大且明显违法的情形，遂作出确认行政行为无效的判决。①参见 江苏省江阴市人民法院（2019）苏0281行初110号民事判决书。不同于确认违法，确认无效只能针对违法性的行政作为。但确认无效判决一旦作出，即意味着行政行为存在重大且明显违法的情形，其在涉及公共利益方面“为祸尤甚”。因此，在行政公益诉讼下，法院更应当着重把握和审查行政行为“重大且明显违法”的情形标准，从而发挥确认无效判决的功能价值。

5.确认违法判决。确认违法判决是指被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决或履行判决，转而确认被诉行政行为违法的判决。[9]《行政诉讼法》规定了确认违法判决的适用情形，但因目前行政公益诉讼所针对的多是行政不作为形式下的诉因行为，故现行的确认违法判决属于具有不可撤销行为的判决类型。在655份判决书中，涉及确认违法判项的判决书共有286份，占据总样本的47%左右，其中仅以确认违法为单独判项结案的案件也有119份。从中可以看出，确认违法判决在行政公益诉讼判决方式的适用率占据较高比例。针对当前确认违法判决的适用情况，存在两种不同的观点。一种观点认为，行政公益诉讼属于客观诉讼的类型，“不仅要纠正正在发生的违法行为，还要通过确认判决定性以前发生的违法行为，避免同类违法行为再次发生”，[10]因此对于被诉行政行为，即使被告纠正违法行为或者依法履行职责，也可以作出对原行政行为的确认违法判决。以此产生更大的警示作用，发挥公益诉讼的示范效果。所以，对于确认违法判决，应当鼓励在行政公益诉讼的进行适用，以突出其宣示性意义，从而在维护客观法律秩序和保障社会公共利益方面发挥更大作用。另一种观点认为，被告在诉讼过程中已经纠正了违法行为或者依法履行了职责，那么诉讼的目的已经实现，社会公共利益已经得到维护，从节约司法成本的角度考虑，诉讼已无继续进行的必要，且确认违法判决仅是对被诉行政行为的一种否定性评价，判决本身缺乏实质性内容。而且，在已经设置诉前程序的前提下，行政机关已经按照检察建议依法履职，但“有些检察机关变更诉讼请求，请求法院确认行政机关在诉前程序之前的的行政行为违法，这在结果上使得不少案件的判决仅为确认违法”，[11]此种判决可以说将诉前程序与诉讼程序完全割裂开来，忽视了行政机关在诉前程序中自我整改的价值目标。总的来看，确认违法判决适用率过高并非符合公益诉讼制度作为客观诉讼的最佳选择。

6.履行职责判决与确认违法判决的择一或同时适用问题。根据图二的数据统计，履行职责判决与确认违法判决在158例案件中进行了同时适用，但另外也有31份判决中，法院并未支持检察机关同时要求履行职责和确认违法的诉请，仅单独作出了责令被告履行职责的判决。对于两种判决能否同时适用的问题，在相同诉讼请求的前提下，不同法院适用了不同的判决方式，导致实践中“履行职责判决”与“确认违法判决”在同时或择一适用上存在一定争议。部分法院认为履行职责判决与确认违法判决的不能同时适用的原因在于：继续履行法定职责实际上包含了对不依法履行职责行为的违法性评价，故不应再重复性对确认违法予以裁判，否则便会与确认违法判决的功能定位相悖。而其他多数法院对此并无区别看待，将履行职责与确认违法在判决中进行同时适用。

二、原因探析：现行行政公益诉讼判决方式的失范根源

（一）被诉行政行为形态单一致使判决方式适用范围狭窄

行政公益诉讼是通过对被诉行政机关不依法履行职责的纠正，从而实现公益保护的目的。从内容上来看，不依法履行职责包括行政作为违法（违法行使职权）和行政不作为两种形态。在目前司法实践中，行政公益诉讼所针对的多是行政不作为形式下的诉因行为，对行政作为违法的关注度不够，故诉讼请求权所对应的被诉行政行为较为单一。根据基本的诉讼原理，行政判决体系要以诉讼请求权为基础。因此，公益诉讼起诉人的诉讼请求内容呈现出形态单一化的模式，面对行政机关不依法履行职责而致国家和社会公共利益受到侵害的情形，起诉人通常将“确认未依法履行职责违法”、“判令继续履行法定职责”作为诉讼请求向法院起诉，致使法院在具体裁判中难以适用撤销、变更等判决方式。因此，被诉行政行为样态单一化在一定程度上造成了当前行政公益诉讼判决方式适用范围的狭窄。

（二）司法审查力度薄弱导致履行职责判决内容不明晰

行政机关不履行法定职责案件司法审查强度直接影响着行政权监督的现状和当事人合法权益的保护力度。[12]在一般行政诉讼中，司法机关在对行政机关作出的行政行为进行审查时，往往囿于司法权与行政权边界的考虑，恪守司法谦抑性的基本要求，尽量避免代替行政机关进行利益衡量，对被诉行政机关是否依法履行职责的审查力度相对较弱，以司法审查有限性原则来避免对行政自由裁量权造成较大冲击，这也是实践中行政诉讼履行职责判决数量少的原因。在传统的行政诉讼中，上述观点或做法无可厚非。区别于传统行政诉讼的主观性特质，行政公益诉讼作为一种客观诉讼，具有权力监督、公益保护、权利救济的多种功能，是一种司法权对行政权的新型监督模式。在行政公益诉讼中，诉讼对象是行政机关侵犯公共利益的行政行为，为了最大限度地维护公共利益，应当适用高强度的审查模式，充分发挥司法的能动作用。[13]因此，行政公益诉讼与传统行政诉讼对司法的谦抑性具体要求应有所不同。履行判决的功能是为了检验行政诉讼法定功能和目的之实现效果。[14]行政公益诉讼的履行职责判决数量少或判决内容不明晰，可能使得作出的判决并无实质性效力，不利于维护社会公共利益和客观法律秩序的维护，造成行政公益诉讼程序空转，难以实现客观诉讼的本质目的。

（三）诉前程序功能发挥低效致使确认违法判决大量适用

公益诉讼制度的特殊性设计还在于：在正式向法院提起诉讼之前，必须经过法定的诉讼前置程序，即通过检察建议的形式督促行政机关在合理期限内依法履职。诉前程序设置的价值性在于给予行政机关一次自我纠错的机会，在尊重行政权自制的同时也节约有限的司法资源。诉前完成自我纠正的效果是免于进入诉讼程序。[15]从司法实践来看，大部分的行政公益案件均是在诉前程序中便终结结案。而从已经进入诉讼程序的案件来看，在审理过程中，若被告此时完成了本应在诉前程序中就应当完成的“纠正违法行为或依法履行职责”之充分义务，使得诉讼请求在此刻已经得以实现，继而也会使得案件走向“判决确认违法”或“裁定撤回起诉”的裁判方式。在本文所涉的样本中，共有91例确认违法判决是在审理过程中被告依法履职、诉讼目的得以实现的情况下，法院根据起诉人变更后的诉讼请求作出的。结合91例确认违法判决书中载明的内容来看，案件之所以未在诉前程序得以终结，多为被告在诉前程序中未按照检察建议的要求履行职责或完全履行职责，致使社会公共利益仍处于受侵害状态之下。在法院正式立案后，被告此时才迫于压力开始重视对被诉行政行为进行整改，同时在审理过程中完成了相应履职责任，法院在起诉人不申请撤回起诉的情况下作出确认违法判决。由此可以看出，大量确认违法判决的出现，在一定程度上是由于行政机关在实践中未能重视检察建议的监督行政之作用，致使诉前程序功能发挥低效。此外，在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责的，法院会根据检察机关或撤回起诉、或变更确认违法的诉讼选择来作出相应裁判。但实践中，检察机关基本不会选择撤回起诉，仍会要求确认被告的履职行为违法。事实上，不具有强制执行内容的确认违法判决在实践中大量的单独予以适用，与行政公益诉讼的诉前程序的基本功能定位相悖，也不符合司法资源合理配置的基本要求。在公益诉讼目的已经实现的情况下，应当由公益诉讼起诉人撤诉或法院判决驳回诉讼请求更为合适，否则“实质上会使得该类诉讼中的确认违法的判决沦为形式主义的结果而浪费稀缺的司法资源”。[16]所以，目前确认违法判决适用率较高存在一定的问题。

（四）司法裁判标准未统一致使判决方式出现混同适用

目前，面对行政机关不依法履行职责而致国家利益、社会公共利益受到侵害的情形，检察机关通常将“确认未依法履行职责违法”和“判令继续履行法定职责”一并作为诉讼请求向法院起诉。实践中，部分法院根据诉请作出了“履行职责+确认违法”的判决，也有部分法院认为继续履行法定职责实际上包含了对不依法履行职责行为的违法性评价，因而确认违法不能成为单独的诉请和判项，仅作出了履行职责判决,致使实践中出现同案不同判的情况。“履行职责+确认违法”的复合式判决模式表明现行行政公益诉讼的司法裁判标准尚未实现有机统一，从而使得不同判决方式在实践中出现混同适用的情况。

三、改造优化：行政公益诉讼判决方式的完善路径

（一）扩展被诉行政行为的范围，丰富多种判决方式的适用

作为维护社会公共利益为价值使命的行政公益诉讼而言，仅以固定化、相似化的确认违法或继续履行法定职责作为诉讼请求，显然无法适应丰富多样的社会生活和司法实践。[17]在行政公益诉讼理论基础和制度实践不断完善并日渐成熟的趋势下，检察机关应当扩展不依法履行职责项下被诉行政行为的范围，从目前重点关注的行政不作为转变为对行政作为违法和行政不作为上的均衡发力。此外，法院在行政公益诉讼判决方式的适用上也要能动性转变，系统性的适用不同判决方式。对于被诉行政机关不依法履行职责的诉请理由或事实不能成立的，法院应当直接作出驳回诉讼请求判决。一般来看，诉判关系呈现一致性是行政诉判关系的基本形态，但由于我国的行政诉讼制度具有客观诉讼的特征，且行政行为的合法性和有效性并非对应一致，因此我国的行政诉判关系并非完全对应。[18]这就意味着“原告的诉讼请求内容不能限制法院的审查范围，法院也不能仅按原告在诉讼请求中指向的裁判方式作出判决”。[19]因此在司法实践中，法院可以根据案件的具体情况，依职权作出撤销判决或变更判决，充分发挥行政公益诉讼的监督政府依法行政、维护社会公益的价值。

（二）有效发挥司法能动作用，细化履职判决的具体内容

为最大化的保障社会公共利益并有效督促行政机关依法履职，法院在履行职责判决中应发挥司法能动作用，细化判决的具体内容来拓宽司法审查的力度。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第三款明确规定：“被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行”，由此可见，法律规定履职判决中至少要明确履职的期限。但研究样本中涉及履职判决中高达74%的判决仅是对责令履职作出概括性规定，对于履行职责的行为方式、期限、程度等内容均未明确。诚然，上文已经分析，概括性的判决的主要原因在于法院保持司法的谦抑性，以防止司法权“僭越”行政权。但这就可能造成行政机关在实践中不积极或不充分履行法院判决，甚至使得判决流于形式，造成行政公益诉讼程序空转，最终导致社会公共利益仍处于受损状态。因此，在通过司法方式推进保障社会公共利益的大潮下，法院应当着重发挥能动司法的理念，对司法的谦抑性适度倾斜，适度性扩展司法权能，从而在公共利益保护方面更有效的实现实质正义和司法救济。对此，法院在行政公益诉讼案件中作出履行法定职责判决时，均应当在判决中明确行政机关的履职期限，而对于履职期限具体规定，法院可以根据案件的不同情况进行合理裁量，但为了使受损的公共利益得到尽快救济，判决履行期限一般应以不超过两个月为宜，特殊情况下可以根据个案具体情形进行适当调整。①履职期限最长不得超过两个月的原因既契合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条关于履行职责期限的规定，而且，行政机关在诉前程序和诉讼程序中应当对自身是否不依法履行职责而致使公共利益处于受损状态的行为有所判断并可以着手进行整改，因此判决履职期限最长不得超过两个月相对比较合理。但对于某些特殊领域的监管职责，例如土地复垦等，非一朝一夕可完成并见成效，所以履行期限可以适当进行延长。而对履行职责的具体方式、程度等的内容不能像履职期限一样一概而论，否则将容易对行政裁量权造成不当侵犯。笔者建议，在细化履职判决的具体内容时，应当坚持以“确定性判决为原则、以概括性判决为例外”，即根据行政机关对被诉行政行为课以的裁量性程度，对于实践中可以将履职方式、数量、程度等内容明确的，判决主文均应对履职内容具体化。而对于确实涉及行政专业性判断或行政裁量权自由性较大的，法院在判决时也要体现对行政权的尊重，不能擅自越界，仅需在判决中对履职期限予以明确，同时可以根据情况在非判项部分对履职方式、程度作出合理指引即可。总之，无论履职判决的具体内容达到如何程度，最终要根据“维护公共利益的实际效果判断行政机关是否已全面履行司法判决和法定职责”[20]。

（三）重视诉前程序的功能价值，减少确认违法判决的单一适用

诉前督促并不是一个可有可无的程序，从解决问题的实际效果看，它是一个与提起诉讼至少具有同等重要地位的必经程序。[21]若诉前程序中行政机关已经按照检察建议履行了监管职责，则没有必要再启动诉讼程序。零诉讼才是诉前程序的理想目标。[22]因此，一方面，行政机关要重视诉前程序的功能价值，在接到检察机关发出的检察建议后，要在规定的期限内积极、有效地按照建议的内容履行相应监管职责，从而实现社会公共利益的及时保护，避免因自身的主观拖延或效率低下而致使诉讼程序的启动。另一方面，对于被告在诉讼过程中已经纠正其违法行为或者依法履行职责的，此时受损的公共利益已经得到救济，公益诉讼的目的已然实现，即确认行政机关不依法履行职责违法的诉讼利益已不存在，且确认违法判决本身也不具有可供强制执行的内容,再次作出确认违法判决已无实质意义。从尊重诉前程序功能价值和实现司法资源合理配置的两个方面综合考量，此时最优的方式应是检察机关撤回起诉，否则法院可以裁定驳回起诉，从而减少实践中大量确认违法判决的单一适用。

（四）统一司法裁判适用标准，避免不同判决方式的混同适用

根据我国行政诉讼法的规定，确认违法判决是在被诉行政行为不宜撤销、不需要撤销或者判决履行时才予以适用的判决方式，这意味着确认违法在整个行政判决体系中实际上承担着“补位”的角色。事实上，无论是撤销判决、课以义务判决、还是一般给付判决，都隐含着一个确认判决。[23]而且，确认违法判决与履行职责判决分别对应确认之诉和履行之诉，按照诉讼的基本原理和规律，不同的诉讼种类不应出现在同一案件中。对于现行行政公益诉讼中“履行职责+确认违法”判决形式的同时适用情形，实际上存在一定的法律障碍与理论混乱。在行政公益诉讼中，被诉行政机关是否存在未依法履行法定职责的违法行为，只是法院判断被诉行政机关应否履行法定职责的事实基础和前提要件，且确认违法并不能实际消除行政行为造成的损害，也并无可供执行的内容，仅是对履行职责判决的补充。既然作出履行判决就能达到维护公共利益的效果，再作出确认违法判决无异于画蛇添足。[24]因此，对于检察机关同时提出确认违法和督促履职的复合式诉请，为避免判决方式出现混同适用，法院在判决时可以在“本院认为”部分对被诉行为的违法性予以阐释或定性，但行为的违法性实际已被之后应当履行法定职责的判项所覆盖，因而确认违法不再成为单独的判项，即要避免履行职责判决与确认违法判决在一个案件中的同时适用。但各地法院在司法裁判标准上存在不同的认识，不同法院在判决方式的具体适用上也未达到完全的统一，下一步应当通过完善法律规范、出台指导性案例等方法统一司法裁判标准，以此规范行政公益诉讼判决方式的适用。