我国自由贸易港外国人管理服务体系新探——以海南自由贸易港为例

王煦淼，曾范敬

（中国人民公安大学，北京 100038）

2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。自此，海南岛的发展历程揭开了崭新一页，掀起了自由贸易港建设的热潮。2020年6月1日，中共中央、国务院联合印发了《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），其不仅明确了海南自贸港建设的战略目标，还对“一线放开、二线管住”的管理模式作了详细规定，并进一步放宽外籍人士免签入境条件。可以说，人员的自由流动是自由贸易港建设发展的必然要求，人员自由流动的程度越高，所带来的安全隐患和社会风险就越高，给自由贸易港公安机关外国人管理部门的工作带来的挑战也越大。因此，公安机关外国人管理部门如何顺势而动、未雨绸缪、因势利导，使外国人管理制度更好地服务于海南自由贸易港的建设，是巨大的现实挑战，也是重要的使命任务。

一、完善自由贸易港外国人管理服务体系的必要性

完善海南自由贸易港外国人管理服务体系，一言以蔽之，就是在现有的外国人管理体系的基础上，根据海南自贸港建设的实际需要，结合《总体方案》的具体要求，在“严管”的基础上进一步提升服务水平，寓管理于服务之中，使海南自贸港外国人管理服务体系更好地服务于自贸港建设，这对海南自贸港的发展而言，具有显著的必要性。

（一）是解决自贸港外国人自由流动与外国人安全管控矛盾的现实需要

海南自贸港的外国人自由流动主要包括两个方面的内容，其一是“自然人流动”。根据WTO《服务贸易总协定》第1条第2款的相关规定，自然人流动指的是“一成员方的服务提供者在任何其他成员境内以自然人存在提供服务”。[1]海南自贸港作为资金、技术、货物等要素高度集中的区域，自然人流动是其他一切要素自由流动的前提和基础，也是全球经济一体化和国际服务贸易发展的必然要求。其二是以商贸、访问、探亲、旅游等为目的的外国人自由流动，这一行为往往伴随着住宿、餐饮、购物等附加消费行为，对自贸港经济发展的作用不言而喻。可以说，满足外国人自由流动的现实需要，是海南自贸港发展的必然要求。

但是，人员自由流动的程度越高，所带来的安全隐患和社会风险就越高。首先，当前我国正处于社会转型的关键时期，外部形势严峻复杂，我国的国家安全面临着严峻的挑战。近年来，“三股势力”盛行、“台独”“藏独”“疆独”等民族分裂主义不断挑衅，严重威胁我国国家安全。随着海南自贸港开放程度的进一步加深，海南自贸港有可能成为民族分裂主义分子攻击的新目标。其次，对来华投资的外资企业来说，海南自贸港在关税政策扶持、金融开放程度和市场准入机制上拥有史无前例的显著优势，一方面很容易滋生洗钱、走私、非法集资等跨国犯罪活动，另一方面很容易给空壳公司留下可乘之机，从事经济诈骗犯罪等一系列违法犯罪行为。最后，自由贸易港开放的环境为外国人的自由流动创造了便利的条件，各种非法入境、非法居留、非法就业的外国人容易混迹于内，给公安机关外国人管理部门的工作提出了挑战。综上所述，如何解决好海南自贸港的外国人自由流动与外国人安全管控的矛盾，已经成为海南自贸港外国人管理部门面临的关键问题之一，直接决定着自贸港外国人管理服务体系服务于海南自贸港建设的效果。因此，必须着力完善自贸港外国人管理服务体系，使之与自贸港的发展需要相匹配，真正实现“一线放开，二线管住”。

（二）是出入境服务融入海南自贸港发展的内在要求

出入境服务在海南自贸港建设中的作用主要表现为通过调整入出境政策、优化外国人服务管理职能和提高服务水平，使得外国人“来者易来，留着易留，往返便利”。

“来者易来”“往返便利”，就是在保障国家安全的前提下，为外国人入出境和停留等活动创造更便利的条件。2019年7月，公安部和国家移民管理局出台了《支持海南全面深化改革开放移民与出入境意见的12条政策措施》，包括将外国人免签入境渠道由旅行社邀请接待扩展为外国人自行申报或通过单位邀请接待免签入境；放宽外国人申请免签入境事由限制，允许外国人以商贸、访问、探亲、就医、会展、体育竞技等事由申请免签入境海南；实施外国旅游团乘坐邮轮入境15天免签政策等，大大放宽了外国人在海南自贸港活动的条件和范围。这不仅有利于吸引更多的外国人来琼投资、旅游、消费，直接拉动海南的经济增长，也有利于提升海南在世界范围内的影响力和国际竞争力。

“留着易留”，就是吸引国际人才助力海南自贸港的发展。到本世纪中叶，率先实现社会主义现代化，形成高度市场化、国际化、法治化、现代化的制度体系，成为综合竞争力和文化影响力领先的地区[2]，是《总体方案》中海南自贸港发展的战略目标之一。要想实现这一目标，必须吸引大规模的国际人才，激发各类人才的创造活力。在这一环节中，出入境管理的政策和管理服务的水平直接决定着外籍人才是否愿意留、留得住。因此，如何在现有的政策条件下尽可能给予外籍人才充分自由的环境，是决策者和出入境管理部门面临的现实问题之一。2020年9月18日，海南省政府发布了《海南自由贸易港外籍“高精尖缺”人才认定标准（2020-2024年试行）》（以下简称《标准》），明确了5类人才可认定为海南自贸港外籍“高精尖缺”人才。《标准》发布后，在国家外专局的支持下，海南省公安厅迅速升级改造了外国人来华管理服务系统，以推动工作许可和居留许可政务平台一体化建设，为海外人才来琼创造最便利的条件。

完善外国人管理服务体系，提升外国人管理服务的水平和能力，不仅有利于缓解海南自贸港建设国际化人才紧缺、人力资源成本上升的现实困境，也有利于给予外籍人才最大的出境便利和海外人才移民红利，为海南自贸港建设补足发展后劲。

二、海南自由贸易港外国人管理服务体系存在的主要问题

（一）立法体系不甚合理，管理机构过于冗杂

从顶层设计来看，海南自贸港外国人管理服务体系的不足主要体现在立法体系和管理机构设置这两个层面。

1.立法体系笼统滞后，缺乏衔接。《中华人民共和国宪法》和围绕出入境、边检、入籍、就业、永久居留等外国人来华生产生活的各个层面制订的法律法规和部门规章共同组成了我国现有的外国人管理法律体系（见表1）。

表1 我国外国人管理涉及的主要法律法规

从上表可以看出，当前我国外国人管理法律体系看似完备，实则已经无法满足目前外国人管理工作的现实需要，具体表现在以下几个方面。一是现行的外国人管理法律体系构成分散、规定笼统、数量庞杂，且各个法律法规、部门规章之间缺乏系统性、连续性，容易造成执法冲突。二是部分现行的外国人管理法律法规制订时间较早，且已经较长时间未做修订，已经不适应当前自贸港“大进大出、快进快出”的外国人流动特点，存在明显的滞后性，无法满足自贸港外国人管理部门对于外国人管理的实际需求。三是现行的外国人管理法律体系还存在着空白，尤其是在面对难民问题及非正规移民问题上相关法律仅作了原则性规定，尚未明确具体的法律依据，这些都对自贸港外国人管理部门的工作带来了困扰。

2.管理机构繁杂交叠，各自为政。外国人管理作为一项中央高度事权的工作，美国、德国、法国等传统移民国家通常是由统一的移民管理机构负责。虽然我国目前已组建了国家移民管理局，将出入境管理和出入境边防检查业务进行整合，由“九龙治水”向“一龙管水”转变，但外国人就业、入籍等事项仍然需要相关职能部门共同管理、审批，依然存在效率低下、各自为政的问题（见表2）。

表2 我国现有外国人管理机构组成

从上表可以看出，一方面，我国有关外国人管理的机构繁杂交叠，职责交叉。以外国人申领旅游签证为例，在境外的外国人需要向中国驻外使领馆申领旅游签证，而入境以后的签证延期需要向县级以上人民政府公安机关出入境管理部门申领。另一方面，同一事项的各个环节往往由多个部门共同负责。以外国人就业为例，外国人的就业许可和管理由人社部、外专局等部门负责，而外国人“非法就业”却由公安机关负责查处，一旦公安部门与人社部门缺乏密切沟通和有效衔接，很容易导致管理的错位或缺位。

（二）监管制度和理念尚未充分匹配，不能完全满足“一线放开，二线管住”的要求

要想实现 “一线放开、二线安全高效管住，区内流转自由”这一监管策略，必须牢牢抓住“境内关外”这一关键特征。但是，当前海南自贸港外国人管理理念和制度并不能满足“一线放开，二线管住”的要求。主要体现在两个层面。一是监管理念升华不足。由于海南自贸港建设目前正处于起步阶段，海南自贸港外国人管理部门的监管理念依然较为传统，还未完全跳出“境内关内”的传统监管理念中，尚不能完全满足“一线放开、二线高效管住，区内流转自由”的监管要求。二是监管制度尚未完全形成。虽然海南自贸港目前已通过“互联网+”“大数据”等技术打通了全省484个非涉密信息系统[3]，打破了政府间的信息壁垒，但是出入境、海关、检验检疫等部门的依然处在“各管一摊”“各自为战”的局面，各部门之间工作的系统性、协调性、衔接性还有较大的进步空间，容易产生监管的真空，距离实现全天候、实时性的物流、人流、信息流进出岛信息管控还有较大差距，未能真正建立起“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住”的管理模式。

（三）“信息孤岛”现象依然存在，信息采集与共享机制不健全

虽然在《标准》发布后，海南省公安厅在国家外专家局的支持下对外国人来华管理服务系统进行了升级改造，实现了工作许可和居留许可的业务整合，体现了一大进步，但是目前的数据共享水平远不能满足实际工作需要。首先，各个部门之间数据共享信息量不足、格式不统一。以上海自贸区为例，根据学者对上海自贸区运营的实地调研，即使是已经接入共享平台的数据，工作人员在获取数据的过程中仍然需要通过专用的线路和设备来查看，而且数据仅供浏览，不能直接进行业务操作，使用的价值非常有限[4]。其次，涉及出入境管理的评估要素信息量过于“贫瘠”，信息的绝对数量和类型数量都偏少。绝对数量方面体现在目前出入境信息平台没有和公安机关“八大库”、外交部万国签证系统实现数据共享，导致需要了解时只能通过人工查询，被动且效率低下，尤其是涉恐等重要信息尚未实现完全联动，增加了涉恐人员的发现难度，也增加了社会治理的风险；类型数量方面体现在当前的空港信息系统预检预录措施采集的信息仅仅是证件号码、姓名、国家（地区）、性别、航司、起止航班日期等基本信息[5]，类型较为单一，所能获得的信息十分有限。再次，各个自贸港（区）之间也尚未形成统一的数据共享信息平台，维持着“信息孤岛”的状态。通过与自贸港出入境边检和外国人管理民警交谈了解到，当前的数据共享虽然存在，但仍无法满足实际的工作需要。

（四）执法人员业务水平和信息化程度有待提升，管理与服务尚未实现动态平衡

据统计，2019年全年国家移民管理部门共查验出入境人员6.7亿人次、同比上升3.8%；共破获各类刑事案件3000余起、查处治安案件3.3万起，侦破妨碍国（边）境管理犯罪案件2100余起；查获、遣返“三非”人员同比上升25%、55%，查获在逃人员同比上升76%，缴获枪支、毒品同比上升126%、15.6%，缉私案值同比上升59.9%[6]。这表明国家移民管理局自2018年组建以来，始终坚持深化“放管服”改革和打击“三非”外国人两手抓、两手硬。一方面通过推出便捷、高效的出入境措施欢迎全球外国人来华，另一方面通过强化边检查验和日常监管，堵源、截流、断尾，严厉打击来华外国人违法犯罪问题，不断提高执法能力和水平。但是，目前我国外国人管理服务工作尚未完全实现管理与服务的动态平衡，一定程度影响了外国人管理工作的效果，主要原因有四。其一，虽然我国成立了移民管理局，但受制于我国非移民国家的定位，我国公安机关“重管理、轻服务”的理念根深蒂固，“以人为本”的执法理念依然不强；其二，边检体制改革后相关人员由现役制转为职业制，出入境边防检查的业务能力参差不齐，出入境边防检查的工作标准尚需进一步统一；其三，边检人员目前依然运用“机读-存储-汇总”的信息采集模式，影响了采集的效率和准确率；其四，除“全国边防检查工作第四代综合管理系统（梅沙系统）”外，全国出入境边检机关其他的统一网络办案系统较少，影响了办案的效率和效果。上述这些情况在全国范围内的边检系统都普遍存在，一定程度上影响了我国公安机关对外国人管理和服务的效果。

三、海南自由贸易港外国人管理服务体系的改良路径

在世界范围内，自由贸易港是目前开放层次最高的经济功能区。为了满足大规模的外国人流动需求和海南自贸港的发展需要，海南自由贸易港公安外国人管理服务体系的改革势在必行。改革的关键，就是处理好管理与服务的关系。具体而言，就是在维护国家利益、保障国家安全的前提下，既要体现外国人和我国公民的差异性，又要防止“超国民待遇”的情况发生。具体可以从优化顶层设计、创新管理体系、加强“管防结合”这三个方面入手。

（一）优化顶层设计

面对当前海南自贸港发展的实际要求，公安机关外国人管理服务体系的改良必须从顶层设计入手，强化法律体系和管理制度建设，为海南自由贸易港外国人管理制度奠定坚实的基础，全面推进海南自贸港建设新格局。

1.强化法制保障，优化法律体系。首先，国家应组织相关主管部门对当前外国人管理实际情况进行深度调研和分析研判，对当前涉外法律法规进行及时的补充、修订，以满足当前外国人管理工作的需要；其次，应立足实际、充分调研，尽快推动“海南自贸港法”的起草工作。实施海南自由贸易港法，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项具有里程碑意义的重大决策，并写入十三届全国人大三次会议工作报告，与《海南自由贸易港建设总体方案》共同构成海南自贸港制度体系的“两翼”，两者缺一不可[7]。“海南自贸港法”，是立足海南自贸港建设的专门法，将为海南自贸港建设提供根本性的法制保障，也将为中国特色自贸港建设提供指导性的立法参考。

2.统一“归口管理”，理顺管理体制。面对当前外国人管理体系繁杂交叠、各自为政的情况，可以从国家和自贸港内部这两个层面入手解决。在国家层面，可以考虑将出入境证件的审批和发放职能统一划归国家移民管理局进行“归口管理”，外交部门仅保留外交签证、礼遇签证、公务签证的受理和签发。外国人在境外申请普通签证时，可由驻外使领馆的外交部门受理后转国家移民管理部门审批，并将审批意见交回外交部门后，由外交部门负责签发等后续事宜。一来可以利用公安机关出入境信息数据的优势，对申请人进行更加严格、充分的审查，有利于维护我国国家安全，二来可以确保出入境证件发放的统一性、协调性，也有利于边防检查工作的开展。在自贸港内部，可以在自贸港工作委员会体系下，下设专门的外国人管理服务机构，统筹协调自贸港内部的外国人管理服务工作，最大限度地避免职能交叉、各自为政的情况出现。

（二）创新管理格局

面对自由贸易港更开放、自由的形势，应当以公安机关为主导，协调其他区域、层次和部门，着力构建上下共治、内外联动、公众参与的“大外管”管理新格局。

1.大力推动“单一窗口”建设。单一窗口（Single Window），本是国际贸易的专有名词。它通常是指参与国际贸易和运输的各方，通过单一的平台提交标准化的信息和单证以满足相关法律法规及管理的要求[8]。这一举措十分有利于形成便利、高效的管理和服务模式，与我国“放管服”改革的基本内涵高度一致，具有十分重要的借鉴意义。目前，上海市公安局自贸试验区分局已率先建成了全国第一个外国人证件业务“单一窗口”，将外国人证件业务“三窗合一”、同窗办公，消除了物理距离，实现了实时沟通，有效解决了此前跨部门需要串联业务的问题[9]。因此，可以在借鉴上海自贸试验区外国人证件办理“单一窗口”的基础上，进一步将商贸、外事、教育、医疗等部门的职能进行整合，为外国人提供更加便利的办事环境，这既是深化我国“放管服”改革的内在要求，也是促进自贸港发展的现实需要。

2.努力打通“三互”通关机制。“三互”大通关，就是口岸管理相关部门信息互认、监管互认、执法互助，以提高通关效率，确保国门安全。

信息互认方面，要建立信息全面交换和数据使用管理办法，并大力依托“单一窗口”建设，建立自由贸易港综合信息平台，以共享共用为原则，推动口岸管理相关部门各作业系统的横向互联，实现口岸管理相关部门对进出境运输工具、货物、物品（如外币现钞）、人员等申报信息、物流监控信息、查验信息、放行信息、企业资信信息等全面共享。对有保密要求的信息实行有条件共享。

监管互认方面，一是要整合监管设施资源，在口岸所在地人民政府的协调下，新设统一的查验场地，由口岸各管理部门共享共用。二是要根据口岸管理相关部门相近的监管要求和标准，共同研发视频监控、X光机等监管查验设备，并以口岸为单元统一配备。运输工具、货物和行李物品通行的同一通道只配备一套同类别查验装备，各查验部门共同使用。

执法互助方面，一是全面推进“一站式执法”。当海关、检验检疫、边检等部门需要对同一对象进行检查时，采用联合登临检查的方式。二是推进通关一体化管理，加强跨部门、跨区域通关合作，实现所有海关和检验检疫机构在货物进出口港或申报人所在地都能对所有的报关单进行检查。三是在港口安全防控的基础上，建立规范化的港口安全联合防控工作机制，使公安、海关、检验检疫等有关部门能够联合开展情报收集和风险分析判断，对过境外国人进行准确且充分的风险评估，并定期发布安全运行报告，对一个阶段的安全风险防控工作进行总结。四是要加大对港口安防设备等硬件投入，如在联合查控区域广泛布置红外电子报警围栏，以科技化、信息化手段提升港口安全查控水平[10]。

3.积极调动社会力量参与。在自由贸易港开放、自由的环境中，仅仅依靠公安机关和其他政府部门来从事外国人治理工作是远远不够的，必须发动社会组织和公众参与到外国人管理和服务过程中，从而弥补行政管理带来的不足，为外国人管理服务工作注入新的活力。

例如，可以借鉴江苏南京“以外管外”的模式，让外国人参与社会治理工作。拥有来自13个国家的366位外籍人士的南京市湖南路街道青岛路社区，是一个典型的国际化社区。面对社区居住结构的新变化，青岛路社区创新地开展了“以外管外”的新型社区治理工作方式。在社区服务方面，专门设立了有外籍人士窗口的社区服务站，并且由英语较好的社工具体处理外籍人士的事务；在社区活动组织方面，为了积极使外籍人士了解中国文化、积极融入社区，社区专门与社会组织开展合作，陆续推出了舌尖上的青岛路和指尖上的青岛路两大主题文化活动[11]；在社区治理方面，一是积极邀请外国人参与社区网格化工作，并且聘任专职外籍网格员；二是动员外籍留学生参加社区巡逻、社区美化等共建活动，增加外籍人士的归属感和荣誉感。这一系列举措对于全国范围内的国际社区起到了良好的示范和借鉴效益，不仅能解决与外国人的沟通障碍，而且能够使他们更快地融入社会，为当地的发展做出自己的贡献。

（三）加强“管防结合”

对自贸港而言，监管能力决定开放力度。如何建立有效的常态化机制，切实提高风险管控能力，才是破题的关键。公安机关必须坚持“管防结合”，在解决当前实际问题的同时，建立完备的事中、事后监管体系，防患于未然。

1.建立基于“大数据”的外国人风险防控体系。外国人来琼，必然会在旅店、餐饮、医疗、银行、教育等行业留下大量数据信息，这些数据信息在大数据技术的加持下，可以勾勒出外国人的行为“画像”，帮助公安机关发现外国人与恐怖主义、有组织犯罪团伙等安全威胁的关联程度。当关联程度突破预设的阈值时，系统会自动报警并及时通知自贸港相关主管部门，从而为进一步处置争取时间，将外国人来琼可能带来的安全威胁尽可能降到最低。

2.建立与口岸公安机关联勤联动机制。当前公安机关出入境管理部门所办理的案件，往往都不只涉及单一的出入境犯罪问题，而是需要刑侦、经侦、网安、禁毒等各部门协调配合进行侦办。 但是，当前出入境案件侦办的症结恰恰在于各部门的沟通协调和情报交换不到位。因此，在自贸港范围内，建立一个高效的出入境与口岸公安机关联勤联动机制是十分必要的。可以打破部门和警种界限，在上级公安机关的支持和指导下，成立由出入境管理部门牵头，其他各警种广泛参与的外国人违法犯罪处置小组，在涉外案件线索获取、执法处置、司法移送等方面形成合力，还要定期开展涉外案事件处置培训，锻造一批执法思路清晰、语言规范、程序合法、效果良好的自贸港涉外案事件执法队伍，以提高打击外国人违法犯罪和维护社会稳定的能力和水平。