从自贸区到自贸港：由来、发展及中国实践

吴煜 何念如

摘   要：自贸区和自贸港是现阶段我国以开放促改革的重要平台，是我国参与国际竞争和经济一体化的重要途径。本文试图把自贸区放在新产业空间这一更加宽泛的学术角度来进行考察，从制度层面梳理自贸区和自贸港的内涵及效应，在比较国际自贸区（港）的基础上，比照全球最高标准，归纳和总结中国自贸区（港）的实践。

关键词：自贸区;自贸港;新产业空间;区域发展

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.11.003

中图分类号：F552.7            文献标识码：A             文章编号：1003-9031（2019）11-0022-08

在技术和经济转型期，许多国家、区域和城市将新产业空间的塑造誉为推动经济发展的万灵药，我国也不例外。无论是小范围的开发区、出口加工区、产业园，还是更大范围、更高层面的经济特区都是同一性质的概念。随着国际国内宏观经济大背景的变化，这一概念在实践层面的侧重点不断发生变化。我国自2013年上海自贸区挂牌以来，自贸区在地方层面充分发挥改革开放试验田的作用，成为新产业空间的先锋力量。

一、制度层面的新产业空间

（一）新产业空间

空间是经济与社会运动的表现形式，由一系列具象化的地理单元来表征其实际存在，如地区、区域、区、地带、场所、地点等，并由各种经济和社会运动赋予其实质内涵和现实意义。因此，产业空间就是各种产业活动所在的地域，并且包含了这些活动所营造出来的建成环境。新产业空间具有鲜明的时代特征，是信息技术革命的结果，并由此代表了一个一般性的概念来表征最近形成的和正在形成的产业空间。借用S. Park&A. Markusen（1995）的研究，在当前时代背景下，新产业空间总体上包含了三种相互交织的基本类型：催生新兴产业的发源地区（如美国硅谷）;应用新技术得以更生的地区（如意大利新产业区）;新近产生而之前未曾工业化的地区（如中国经济技术开发区）。

随着大量各式各样新产业空间在全球范围内繁荣起来，大部分概念和实践可以归纳为相互区别而没有明显重叠的“园区”政策与“集群”两类策略。各种类型的政府机构经常采用这两类方式去促进产业集聚。园区政策主要基于区位理论假设，认为在具有增长潜力的地方，能够通过集中进行基础设施建设或直接投资来催生产业发展。而Michael Porter（2000）所倡导的集群策略则主张政府要对已有或正在出现的产业集群加强支持，而不是从头开始建立新的集群，因已有产业集群有很大机会产生新的产业。对于地方而言，这两大类为新产业空间演化提供了最为通行的政策切入点。

无论是在发达国家还是在欠发达国家，园区政策已经被广泛用来推动产业发展。在不同国家和地区的实践中，尽管名目繁多，这些政策还是可以根据不同的规划目标和优惠措施进行布局。从技术层面的特征来看，新产业空间大概率会以科学园和技术中心作为概括性主题，具体包括遍布全球的研究园、科学城、工业综合体、技术园、创新中心和科技城等。

与强调技术层面特征不同的是，新产业空间从更宽泛、更突出制度层面的角度定义为自由经济区，具体包括出现在各地的经济特区、自由贸易区、自由港和出口加工区等。在此基础上，根据设计运营的侧重点不同还出现了产业园、物流园、企业园、孵化中心等具体形态。

（二）自由贸易区

与其他类型的新產业空间不同的是，自由贸易区（Free Trade Zone）的出现一般与港口的发展结合在一起，是开拓国际市场、促进国际贸易发展的制度安排在空间上的具体体现。第一个正式涉及自由贸易区的国际规范来自于《京都公约》，从海关监管的角度明确了进入自由区的货物视同在关境之外，在税费上进行豁免或退还。此后，随着国际贸易在20世纪80年的蓬勃发展，在多个国际组织、国家（地区）的法规、条例等文本中陆续对自由贸易区的概念进行界定，侧重于制度设计和区域范围两方面。

从制度设计看，自由贸易区实行特殊的海关监管政策并倡导经济自由。具体的界定出现在《欧共体海关法典》《联合国贸发会议报告》《美国对外贸易区委员会通用条例》及《智利自由贸易区法》等多个文件中，普遍认为货物进出自由贸易区免于实施惯常的海关监管制度，不受国内海关法的约束。具体来看，任何国外和国内的商品都可以进区，受海关治外法权保护，并且不必缴纳关税。从更宏观的角度看，自由贸易区作为国际通用的概念，由于其享受“境内关外”的待遇，更强调与之相适应的经济自由，包括货物储存、加工、制造、销售等无任何限制，免除各种繁杂的行政手续，并进一步提高在贸易、投资、金融等多方面的自由程度。

从区域范围看，自由贸易区有明确的边界，与关境内的其他区域进行有效隔离。在《京都公约》专项附则中，国家立法对有关自由贸易区的设立提出要求、并应对海关监管的安排做出包括自由贸易区适用、建造和布局的适当规定。《欧共体海关法典》把自由贸易区界定为与关境内的其他区域相隔离的空间范围，用于实施特殊的海关监管政策，如紧靠某港口或机场的区域或单独的地块。这个区域的概念是属于一个国家主权下经国家授权和立法确定的境内一部分领土，是“区域”或“地区”的层面，与国与国之间的自由贸易区不同，虽然中文的翻译一致，但范围区别明显。

（三）自由贸易港

与其他类型的自由贸易区相比，自由港更加倚重港口这一空间载体，而且根据区域范围的不同，可进一步细分为自由港（Free Port）和自由贸易港区（Free Trade Port-Zone）。自由港的范围基本上等同于港口城市本身，整个城市都享受海关治外法权保护，并在贸易自由、运输自由的情况下进一步实现投资自由和金融自由。自由贸易港区的范围主要限定在港口内部或包括港口附近的小部分区域，在空间形态上可以是“一港+一区”，也可以是“多港+多区”，主要是借助港口的有利地势，允许外国商品货物豁免关税、免除通关及清关的行政手续，实现贸易自由，并在此基础上提供与货物贸易配套的物流、商业、金融和加工等综合业务服务。

自由港根据海关特殊监管政策实施程度的不同，分为完全自由港和有限自由港，区别在于享受海关豁免关税的主体不同，前者是全部国外货物，后者是对负面清单以外其他货物。从更长的时间来看，自由港经历了自由贸易区、出口加工区和组合发展等三个阶段，并在每个阶段演化出不同的产业功能。除了第一代自由港履行港口的基础功能外，从第二代开始，功能定位不断丰富，开始转向运输和工商业服务中心、国际物流中心和国际贸易综合服务中心等复合型功能拓展。比较常见的是将自由港按功能划分为“转口集散外向型、出口加工外向型、工贸结合外向型、贸工结合开放型”和在此基础上进一步扩展的“贸易、加工制造、物流运输、金融、口岸、现代服务”等六大主要功能及近五十项细分功能。虽然自由港的设立背景、具体功能、管理运作方式不完全相同，但核心是一致的，即依托港口资源、免于惯常的海关监管、用“境内关外”的特殊制度安排来实现贸易自由、金融自由、投资自由和运输自由。

二、自由贸易区（港）是自由化程度最高的区域

（一）区域特征明显

多种类型的新产业空间共同塑造着区域经济专业化的全球地理新形态。全球经济景观呈现出高度复杂的结构，生产过程片段化，并在全球范围内重新进行着空间布局。与其他类型的新产业空间不同的是，自贸区特别是自由港对接以信息化、全球化和网络化为特征的新经济是从深挖港口资源开始的。

从地理位置看：汉堡港位于易北河、阿尔斯特河与比勒河的入海口，是大西洋通往东欧、东南欧最近的港口。迪拜港是中东地区第一大海港，是各国进入中东的门户，其辐射范围延伸至整个波斯湾，通过海港、物流走廊和空港的连接。鹿特丹港位于大西洋海上运输线和莱茵河水系运输线的交汇口，实现了从河港到海港的联通，辐射范围遍及整个欧洲大陆市场。香港是全球第七大海港、第一大货运空港，新加坡是全球第二大海港、第十二大货运空港，鹿特丹是欧洲第一大海港、全球第十一大海港，迪拜杰贝·阿里自由港是全球第十大海港、第六大货运空港①。

从基础设施建设看：关于集装箱处理，香港的亚洲货柜物流中心年集装箱货物处理量超过香港散货量的44%，全面进行货物处理、仓储、集散和分配，提供物流服务设施、集装箱拆装及拼箱、各种设施维护;关于修船服务，在新加坡，船坞、码头、大型吊车、专业公司在内的平台和网络体系完整且高效，尤其擅长VLCC、ULCC、FPSO、LPG、LNG等大型船舶和海上石油钻井平台等维修服务;关于联运网络及信息处理，迪拜港通过海港、物流走廊和空港的连接，物流渠道直达海湾合作委员会国家。鹿特丹港通过“自由港+1500多个自由园区”的构架设计，把自由港的自由从一点延伸到多点，同时允许符合条件的公司与海关建立连接，取得海关执照，并通过联网系统保证货物高效流动;新加坡实现了航运和港口信息的点到点连接，完善了包括燃料采购和船舶追踪在内的海事服务，提供了港口服务之外的区域和全球空运服务。

从产业布局看：港口服务型自由港依靠港口发展贸易的同时发展出口加工、延伸港口服务产业。以鹿特丹为例，在依托港口发展与贸易直接相关的运输业、仓储业、批发业、造船业的基础上，大力发展包括石油化工、金属工业、食品工业、商业和非商业服务业，其中海事服务业集群最具特色、最有附加值;综合型自由港，定位为国际物流中心和国际贸易综合服务中心，实现了港城一体，形成了贸易物流、金融、专业服务、旅游等多个支柱产业。以香港为例，金融服务、旅游、贸易物流和专业服务等四大主导行业增加值占全港GDP的比重超过50%，香港还重点发展文化及创意产业、医疗产业、教育产业、创新科技产业、检测及认证产业及环保产业等六大产业。

（二）自由贸易是核心

传统意义上的自贸区主要为国家间开展商品贸易提供便利。随着全球经济的重构，发达国家正通过多边、区域、双边等渠道，推行更高标准的国际贸易投资规则①。与此同时，国际经贸竞争更加激烈，自贸区包括自由港快速成为全球网络中的重要节点，发挥强大的外向交流功能、高效连接功能和集聚外溢功能，新加坡、香港就是其中的杰出代表。

新加坡自由港的全面升级得益于全球贸易商计划。没有生产和消费市场优势的区域贸易中心新加坡，在20世纪80年代末受到来自中国扩大开放的竞争压力，在中转基地的贸易中心功能和媒介作用预期弱化的背景下，自1989年和1990年起开始实施AOT计划②和AIT计划③，鼓励大型跨国公司将其作为贸易活动的基地。截至到2001年，通过AIT/AOT政策已吸引了约100家跨国公司在新加坡建立全球和区域贸易中心，2001年离岸貿易总规模较10年前快速增长了近9倍，达到1200亿美元，占同期货物出口量的98.5%。为了继续促进和发展新加坡的国际贸易活动，新加坡国际企业发展局于2001年6月开始实行GTP计划①。在大力实施AOT、AIT、GTP计划后，新加坡已发展成为全球第三大石油交易中心和石油提炼中心、全球重要的电子产品分销中心、跨国企业重要的亚太区域物流与后勤管理中心。

中国香港的国际贸易中心地位依靠离岸贸易显著增强。受到中国香港周边具有同样地理优势的国家/地区工业发展、港口建设、清关便利等因素的影响，香港自由港在基础设施和地理位置方面的禀赋优势不断弱化，惯常的转口贸易被不断取代，1987年香港超过荷兰鹿特丹港成为全球最大的集装箱港后，此后近15年里，香港在全球集装箱港的排名持续下降，2005年将全球最大货柜港的地位让给了新加坡，2007年将第二大港的地位让给了上海，2013年又被深圳夺取了第三名，2015年则是将第四名的位置让给了宁波，到2017年香港的位置下降到第五位。在这种情况下，无需在香港清关的“离岸贸易”所涉货值快速增长，数据显示，香港地区转口贸易和离岸贸易的总货值从1988年的4131亿港币稳步上升至2002年的28878亿港币，并在2014年达到88477亿港币的历史新高。同期，离岸贸易与转口贸易的比率从50%上升到102%进而达到145%。从2000年开始，香港离岸贸易货值开始超过当年的转口贸易，到2017年离岸贸易涉及货物价值为44558亿港币，是同期转口贸易货值的116%。②

（三）规则体系高标准

自贸区包括自由港，是设在一国（地区）境内关外，实施贸易高度开放的特定区域，在降低贸易关税和非关税壁垒的制度安排下，货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税。随着“准入前国民待遇+负面清单”为核心的贸易和投资协定成为新一轮国际贸易投资谈判和规则制定的核心内容，投资自由化成为对传统贸易自由化最重要的功能升级。

关税减少和降低非关税壁垒。自贸区包括自由港一个主要特点是提供纳税激励措施，即提供关税豁免，新加坡、香港、迪拜的自贸港都是豁免关税的。此外，该区域一般还不征增值税和消费税，大税种只有所得税。各国为竞争需要，还对所得税有不同的优惠政策，最高免税达到50年。当然，由于自贸区提供就业机会和创造外汇收入所取得的经济效益也在一定程度上抵补了税收的减少，总体上对国家发展有利。

具有较高的经济自由度。包括企业经营自由、货物流动自由、人员进出自由、金融外汇自由等。如香港对货物实施开放程度最高的进出口管理、有形贸易不受管制、进出口自由。政府对企业经营进出口贸易没有限制，任何企业在完成相关手续后都可从事进出口贸易，无形贸易也不加限制。新加坡在1997年以后形成了一体型离岸金融市场，放开了对资金进出的管制，资金跨境流动自由。香港在1974年取消了外汇和黄金管制，资金自由进出汇兑，贸易结算自由。

高标准的投资规则。全球产业链的重构和创新链的更新，要求高标准的全球投资规则体系。在以美国为首的发达国家主导下，在《哈瓦那宪章》确定投资自由化的原则以来，《解决国家与他国国民之间投资争端公约》《多边投资协定》《与贸易有关的投资措施》《北美自由贸易协定》《跨太平洋伙伴关系协定》《跨大西洋贸易与投资伙伴关系》等一系列谈判表明，高标准的全球投资规则体系已初步形成，包括投资的公平竞争环境、投资准入的国民待遇及准入后的权益保护等，进一步细分为竞争中立、准入各阶段的国民待遇、“负面清单”的准入管理模式、外汇转移、透明度等多项规则。

三、自贸区的中国实践

（一）以雁阵结构融入全球化

自由贸易区是各国参与国际竞争和经济一体化的重要途径，也是我国以开放促改革的新平台。与其他新产业空间相比，我国自由贸易试验区最有意义和最核心的工作就是建设一个国际化、法治化的营商环境，承载了国家主动参与全球投资规则体系重构进程的试验区、企业适应全球产业链重构和融入全球创新链的桥头堡、政府实施职能转变改革的排头兵等多项任务。2013年9月29日，全国首个自由贸易试验区在上海挂牌成立。此后6年，自贸区的队伍不断扩大，经过多次扩容，我国自由贸易试验区形成“1+3+7+1+6”的新格局，实现了对沿海及重点地区（上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南、山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江）的全覆盖，并以雁阵结构积极融入经济全球化潮流，引领开放型格局。

从制度创新的角度看，自贸区创新了政府管理方式，通过负面清单等方式减少行政审批事项，推进事中事后监测管理;从城市发展的角度看，自贸区已成为地方经济发展的重要驱动力，甚至是火车头。其标志性结果是自贸区实现了空间上的多点扩散和显著扩展，政府趋向于通过自贸区来促进区内各类要素自由流动，依托贸易便利化水平提升来显著提升经济效率;从产业发展的角度看，自贸区加快投资领域开放，营造良好的市场氛围，有利于新产业、新外资进入，为城市未来的发展奠定了新的产业基础。

为了支持这一开放型经济新体制的构建，地方政府正将自身重新定位为服务提供者的角色，在整体的运作中变得更加综合和细致，关注的重点不再是简单的政策优惠，而是更高层面的制度框架构建，用建设与国际投资、贸易通行规则相适应的行政管理体系来推动基于自贸区的产业发展，构建安全高效的开放型经济体系，这可以认为是对产业链重构和创新链更新背景下跨国公司本土化过程以及中小企业发展的积极回应。通过制度创新，自贸区立足本地有效利用了国家比较优势，将新的动力注入到地方发展。一方面，自贸区从国家政策转变为地方发展工具，不仅在经济上也在空间上推动城市增长。另一方面，基于其制度创新和发展策略，各类市场主体正在自贸区内塑造新的市场氛围和产业环境。

（二）构建国际共性的高度开放高地

为打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放型高地，党的十九大明确提出探索建设自由贸易港，习近平总书记提出要支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。2018年11月5日，习总书记在首届中国国际进口博览会开幕式重要讲话中，提出增设自由贸易試验区的新片区，为全国积累更多可复制可推广经验。2019年政府工作报告在推动全方位对外开放工作中明确“赋予自贸试验区更大改革创新自主权，增设上海自贸试验区新片区”。自贸港和新片区作为自贸区的升级版，在区域治理层面的核心任务就是按国际高标准不断改善区域营商环境，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。

自由港和新片区作为自贸区的两大前沿区域，不仅是对自贸区物理空间的扩大，更是制度创新的整体升级。在制度层面，从单向的特殊激励政策集合上升为具有系统性的特殊经济功能塑造，通过借助较为封闭的区域，在对风险进行有效隔离的基础上，尝试实施高度自由化的政策，理解、消化和吸收国际高标准的贸易投资规则，以开放促改革。在逐步提高政府监管能力的同时，形成符合国际高标准的营商环境，建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区;在产业层面，尝试构建有利于全球性跨国公司进行产业布局的近岸转移和创新型中小企业开展全球点状生产和贸易的高标准的投资竞争、准入和保护环境等规则体系，并结合本地优势运用集群的方法推动包括集成电路、人工智能、生物医药、高端装备等在内的新产业和新动能的发展壮大，通过集聚经济构建“软性”的基础设施网络形成并以此促进内生的创新活动，促进内部发明创造和先进产业的功能提升;在区域层面，结合本地优势，利用自贸区先行先试政策溢出效应，培养新的经济增长空间，推进新型工业化与新型城市化的有效衔接，通过产城融合发展，鼓励居住、商业和其他城市活动的混合，打造宜业宜居的新城空间，创新并重置中国城市生长的方式。

（三）实现多层面的推广和辐射

无论是新产业产生还是生产方式改变，都带来了生产区位的变化。自贸区，作为中观层面上生产区位变化的代表，日益成为城市和区域可能的区位机会窗口，这种窗口不仅表现为制度创新的复制推广，更为今后的“集聚—辐射”奠定基础。

目前，自贸区已实施了同新一轮扩大开放密切相关的改革举措，包括投资审批、服务贸易、商事登记、境外投资管理等，为全国提供了政府职能转变、投资领域开放、贸易发展方式、金融领域开放、政策和法制保障等多个领域的可复制、可推广的改革经验。以上海为例，自贸区全面深化“证照分离”改革试点任务，实施企业设立全流程便利化改革，放宽外资准入，建成国际先进水平的国际贸易“单一窗口”，并为全国提供了超过100项可复制可推广的制度创新经验。在金融外汇管理创新方面，截至2018年底，外汇管理支持上海自贸区建设出台的试点任务措施已全部实现复制推广，试点政策简化了自贸区相关业务操作，便利跨境贸易和投融资，市场主体获得感明显提升。

从更长远的角度看，自贸区的推广作用将进一步升级为集聚之后的辐射，既要借助国内市场的优势实现全球生产要素尤其是价值链高级要素在自贸区的集聚，更要以此为动力源，加大加快对国内产业和企业的溢出与辐射，促进整条产业链效率提升。一方面构建枢纽，实现更大范围内的国际贸易、国际中转、国际采购、国际配送、出口加工和贸易结算;整合国际贸易货源、信息、服务能力，加强贸易与产业結合，打造亚太供应链核心枢纽;对接国际上处在价值链中高端的技术、管理、品牌、人才等优质要素，全面提升产业和企业的国际竞争力。另一方面，在开放条件下建立关键核心技术产业集群，支持企业参与全球协同研发、开放创新，加强国际合作与推进产业转型升级，并更进一步依托与国内的联动，实现上下游产业链跨省、跨地区延伸传导，把自由贸易区的关键节点作用从一点延伸到多点，着力突破一批关键核心技术，研究储备一批重大产业项目，为加快产业转型升级和提升能级创造条件。

（责任编辑：李兴发）

参考文献：

[1]成思危.从保税区到自由贸易区：中国保税区的改革与发展[M].北京：经济科学出版社，2003.

[2]中国人民银行大连市中心支行经济金融研究小组.建设自由港——走向未来的大连[M].北京：中国金融出版社，2017：14.

[3]胡凤乔.世界自由港演化与制度研究[D].杭州：浙江大学博士论文，2016：54.

[4]吴平.比较的启示——从亚洲货柜物流中心看我国港口物流的发展[J].中国物流与采购，2003（6）：24-26.

[5]阮光册.贸易便利化背景下海关应对非传统安全的策略[D].上海：华东师范大学，2012.

[6]Park S，Markusen A.Generalizing new industrial districts：a theoretical agenda and an application from a non-Western economy[J].Environment and Planning A，1995，27：81-104.

[7]Porter M.Location，competition，and economic development：local clusters in a global economy[J].Economic Development Quarterly，2000，14：15-34.

[8]Dicken P.Global Shift：Reshaping the Global Economic Map in the 21st Century[M].London：Sage，2003.