我国粮食补贴政策演进、体系构成与优化办法

张雄庆

（中国机械设备工程股份有限公司，北京 100055）

国内粮食补贴政策总经历了多个发展阶段，在多年的探索中，渐渐形成了直接补贴和价格支持导向的制度格局。当然在三本齐升与三量齐增现象出现的同时，如今国内的农业补贴遇到了全新挑战。实施初期，补贴政策有着非常明显的激励效果，从长远角度来看，补贴边际收益陷入递减问题。此外小农户和大市场直接对接、农村发展形势变化，暴露出粮食补贴不够精准的问题。对此需要分析国内粮食补贴政策演进历史和发展现状，为我国的农业补贴提供建议。

一、国内粮食补贴政策演进过程

（一）1949 至1978 年的无补贴

新中国成立之初，为了让百废待兴的工业复产，国家全面实施工业战略。在西方国家经济、政治封锁以及国内本身的工商基础薄弱限制下，国内最初的工业积累和发展无奈只能依靠农业。1952 年我国结束土地改革，极大地提高了农民生产积极性。为了保障粮食供应以及推动工业发展，国内采用了统购统销粮食政策[1]。该政策背景下，国家低价为居民和工业部门提供粮食资源，确保了工业企业能够用低成本和低工资创造更多的工业利益。有资料显示，1954 年至1978 年，我国政府用这样的方法获得农业剩余5100 亿元。1950 年至1956 年期间，我国以人口年收入作为征收赋税参考，并制定了比例为10%至15%。该阶段国内农业并没有任何补贴，反而还要为我国的工业发展提供资源。

（二）1978 至2003 年的弱补贴

自进入改革开放时代，我国开始用工业反哺农业，用城市辅助农村发展。此时因国家整体经济实力获得提高，粮食的补贴制度开始出现，补贴力度不断提高。1978 年后，市场化改革让我国农业进入发展转折点。该阶段经历了重大制度变革，我国粮食从过去的统筹通宵变成粮价双轨，随后又走进粮食流通机制。我国农业系统在改革开放前，几乎没有得到任何发展，陷入了停滞，缺少足够的粮食供应能力。为了让农民产生生产积极性，我国从1979年开始，不断提高粮食统购价格，在此之后，国内粮价开始上升。当然此时的粮食价格一直为购销倒挂，财政部门承担了比较大的负担[2]。为改变这种局面，开始实行粮食价格双轨制度。

在国内经济结构从过去的计划经济走向市场经济以后，国内的粮食产量开始提高，到了1984年，已经达到历史顶点。此时国家取消了粮食统购方式，粮食生产销售变成了合同订购，除了国家订购的粮食，农民可以选择自由上市其余粮食。就此社会出现粮食价格双轨制度，后续我国政府开始执行三挂钩补贴政策[3]。1990 年国家粮食定购制度逐渐取代了过去的粮食合同订购，并建立了全新的储粮制度。此时粮食补贴做法主要是购销粮食企业购销差价和经营费用。

1993 年，国内放开粮食价格，出现了粮食市场。已经执行了39 年的统购统销制度就此离开历史舞台。我国展开了对粮食价格市场化的探索。粮食价格完全根据市场情况决定。比如1993 年，南方某些地区的粮食价格增长幅度甚至达到20%，这表示我国此时并没有完善的粮食价格管理制度。于是在1995 年，国家开始实行粮食省长负责制。

1997 年，国有粮企在购销价格倒挂中，亏损非常严重。于是国家启动按保护价收购余粮方法。不过保护价收购极大地增加了国家财政负担。于是在1 年后，国务院颁布全新的条例，设定了全新的补贴目标。该阶段我国农业税增长数倍，从1991 年90 亿，增加到2001 年482 亿。虽然增加了很多农税，但因为增加了许多财政支农方面的资金，所以提升了农民保护支持程度。2000年国务院调整粮食收购范围，让长江以南玉米退出最低保护价范围。2001 年，国务院又下发了指导意见，极大地提高了粮食产量和农民种粮积极性。

（三）2004 至2016 年扶持小农

21 世纪后，因为WTO 本身的限制以及发达国家在农业政策方面的调整，使得我国同样展开了农业补贴改革。2002 年，正式启动补贴改革，选取吉林和安徽两个试点，补贴直接走向农民，使用最低收购价，支持和保护农民利益。2006 年实现了补贴政策的深化改革，取消了农业税，设置了直接补贴。此时国内的补贴结构为最低收购价、专项生产补贴、农民直接补贴并用。2008年经济危机使得一些农产品价格开始下跌，于是我国政府启动临时收储政策，解决农民难以卖粮的问题。

（四）2013 至现在深化改革

为转变粮食生产模式，达成规模化生产。财政部安排了大量资金用于农业补贴。最初选择的五个省份为黑龙江、辽宁、山东、安徽与江西[4]。2014 年我国对粮食价格的支持系统进行了一系列改革，比如2014 年调整了大豆的收储价格，16 年，调整为补贴加市场化收购，标志着我国正式开启粮食品种价补分离时代。2017 年，国家发改委发布了最新的价格改革意见，不断完善小麦、稻谷等产品的最低收购价。

二、粮食补贴体系构成

以财政部和农业农村部的财政强农惠农政策划分，当前国内所用政策包括农业生产发展与流通、农业绿色生产与农业资源保护利用、新型经营主体培育、农业防灾减灾和乡村建设等共36 个项目。以新时代背景下的粮食安全战略要求，国家出台了许多宏观政策，为的是让农民能够主动种粮。在社会环境变化的同时，粮食补贴政策全面改革与深化，逐渐形成了最低收购价与直接补贴政策系统，如图1 所示。

图1 国内粮食补贴政策

三、新时期粮食补贴政策建议

（一）完善顶层明确政策目标

按国内外在农业补贴中的表现和效果来看，不同发展时期农业补贴目标不同。所以国家有必要按照自身发展规律，选择相应的支持办法。发达国家用多年的补贴经验为我国提供参考与支持。考虑到资源和国情差异，应分析其中机理，合理选择借鉴内容。高强度补贴很有可能导致粮食过剩，并增加国家财政负担，必须注意。粮食补贴政策的制定，需要妥善处理粮食补贴方式和标准，提高补贴效率。

（二）构建和规定匹配的政策体系

应尽可能减少贸易与生产的黄箱政策，运用和农业生产不挂钩的绿箱措施和收入支持。面对全球贸易大环境与背景，我国粮食政策必须和WTO 保持平行。许多发达国家过去农业政策采用的是一般价格支持，自乌拉圭回合谈判后，渐渐降低价格支持政策依赖度，使用直接补贴方法。欧美国家从价格支持转变为直接补贴，操作方法为对品种范围进行调整，重要农产品仍旧使用价格支持。我国在探索时，需要创建新型体系，尤其是注意改革口粮品种，防止种粮收益降低。

（三）统筹利益补偿

产量大县以及粮食主产区是保障我国粮食安全的核心区，为了发展粮食，所以放弃了种植其他高经济效益作物的机会。因此从人均财政收入和规模经营补贴两个指标来看，大部分产量大县的人均财政收入和适度规模经营补贴均低于非产量大区，而这显然不利于提高产量大县与粮食主产区产量能力。所以需要将其作为重点补偿对象，不断完善补偿机制，应加大奖补力度和转移支付力度。将其和粮食输出、产量、种植面积机制联系到一起，加大新成果、技术补贴标准和范围。支持新型设备、技术和设施建设，打造高标准现代农田，提高种粮地区生产能力与生产效益。

结语：我国是农业大国，粮食生产关系到社会安全。唯有深入研究粮食补贴政策的演变和体系结构，才能制定最适合我国国情的粮食补贴制度与方案，推动社会发展，保障国家安定。