龙头企业领办型合作社的制度特征、治理机制及盈余分配

李 康

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350117)

一、问题的提出

农民专业合作社作为实现农业组织化和规模化发展的互助型经济组织，已经成为衔接小农户生产和现代农业发展的核心载体。[1]目前，中国农民专业合作社的类型包括“龙头企业+农户”“龙头企业+合作社+农户”“龙头企业+合作社+基地+农户”等。通过对以上类型合作社的分析发现，小农户拥有土地和劳动力等传统生产要素，而龙头企业在资本、技术和市场信息等新要素上占有优势，两个经营主体所拥有的生产要素具有高度的互补性，依靠龙头企业将农户组织起来成立合作社已经成为我国农业规模化发展的主流形态。因此，在不失代表性意义的情况下，本文着重探讨龙头企业领办型合作社(以下简称“合作社”)的发展，以期在纷繁复杂的合作社样态中抓住普遍性特征，并进行理论概括，从而找出合作社发展的内在规律。

尽管中国的合作社蓬勃发展(1)随着2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》(简称《合作社法》)的颁布和实施，合作社的数量快速增长。2007年底，全国在工商系统登记的农民专业合作社只有2.64万家，到2018年6月底就达到了210.2万家，增加了近80倍，实有入社农户突破1亿户，约占全国农户总数的48.3%。，但学者也提出了诸多质疑，如合作社中存在着大资本侵占小农户利益的现象、合作社是不稳定的组织模式、中国不存在真正意义上的合作社[2][3][4]等等。在笔者看来，这些质疑均指涉一个核心问题，即合作社的盈余分配。通过系列调研(2)近年来，笔者所在的研究团队多次深入四川省温江和双流、河南省濮阳、山西省太谷、山东省沂源、天津市蓟州区和浙江省安吉等地，实地调研当地的农民专业合作社，对当地政府、合作社理事长和财务会计人员以及农民进行访谈，了解合作社的实际运营情况。发现，中国的合作社往往分红较少，甚至很多合作社不分红(3)统计数据也验证了该经验观察。2017年，各类合作社中采取按交易量(额)返还可分配盈余的仅占合作社总数的21.0%。数据源于中国农村网《2017年农民专业合作社发展情况》，http://journal.crnews.net/ncjygl/2018n/d10q/bqch/107635_20181106111347.html，2018年11月6日，2020年1月2日。，这显然与《合作社法》规定的“按成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”(4)参见《中华人民共和国农民专业合作社法》(2017年修订版)第44条。的原则相左。

合作社的盈余分配问题之所以受到广泛关注，一方面是因为盈余分配关系到每位社员经济利益的实现，好的分配制度不仅能够协调现有社员之间的利益冲突，而且可观的经济收益可以吸引新的社员加入，这也是决定合作社能否健康运营并进一步发展壮大的关键。另一方面，因为合作社的治理结构很难被直接观察到，通过盈余分配这一“可视窗口”能够了解合作社的实际运行状况和本质特征。这说明合作社的治理结构和盈余分配是一枚硬币的两面，前者规定了参与各方具体的权责利关系，后者是经济利益分配状况的集中体现和自然反映。基于此，只有从龙头企业领办型合作社的制度特征、治理机制及盈余分配等多个角度进行综合考察，才有可能对合作社鲜有分红的现象做合乎现实的政治经济学解释。

本文的边际贡献在于，从中国农业经济转型的背景出发，提出以“制度环境—组织模式—治理机制”为核心的“三位一体”的理论分析框架，将合作社的治理结构这一理论问题与合作社的盈余分配这一现实问题统一起来，进行比较分析，从约束条件的动态变化中探寻中国农业产业化发展的演化路径。这一研究不仅从资源配置效率的角度考察了合作社的缔约结构，而且扩展了分析维度，注意到其中的权力配置问题，作为政治经济学的分析，与其他从纯经济逻辑分析合作社的缔约结构有质的不同。

二、合作社的治理机制与盈余分配：一个分析性的理论框架

所谓的龙头企业领办型合作社，无疑包含了龙头企业和小农户两个经营主体，除此之外，通常还涉及基层政府，因为在农业产业化发展过程中，基层政府不仅是为龙头企业代表的大资本所有者提供惠农政策和资金补贴的第一“责任人”，而且也有带动农民致富、组织小农实现农业转型升级发展的执政要求。因此，龙头企业与小农户组建合作社的过程离不开基层政府的“牵线搭桥”。

(一)从制度环境到组织模式：中国合作社的产生和成长机制

有学者将合作社界定为处于市场制和科层制中间的混合治理结构。[5]本文首先将合作社视为一种“组织模式”，是为适应特定的外部环境、实现某种经济社会功能而产生的，并在此基础上探讨合作社的“治理结构”(5)需要指出的是，本文的“治理结构”更多地关注实际决策权的归属问题，与名义决策权不同，后者由字面合同规定相关利益方的权利与义务，但在合作社的运营过程中并不具备完全的现实约束力。比如《合作社法》规定，农民专业合作社成员大会由全体成员组成，实行一人一票制，拥有合作社管理层人选、生产决策、公积金的提取和使用等事务的最终决策权。而在实际的合作社治理过程中，往往是少数大股东或者合作社理事长对生产运营拥有绝对的决策权。因此，在对治理结构的分析中，我们重点关注的是实际决策权，并分析名义决策权难以有效落实的成因，这也是大多数学者质疑“中国不存在真正意义上的合作社”的焦点之所在。。这样分析的优势在于，从横向上能够对照已经发展成熟的合作社，发现转型期中国合作社的独特之处，从纵向上则有利于揭示中国合作社的演进机制。因为最优的治理结构总是特定制度环境约束下交易成本最小化的选择[6](PP.3～5)，制度环境中参数的改变意味着约束条件的改变，不同的约束条件最终会塑造出不同的合作社治理结构，具体过程如图1所示。

现代农业的规模化和产业化是其不可逆转的发展趋势，由中国农地制度导致的细碎化小农生产模式难以突破资本、技术和劳动力的约束(统称为经济约束)，城市商业资本和金融资本在地权约束下又不可能直接“落地”并转化为农业产业资本。为应对小农户与大市场之间越来越频繁的摩擦，将分散的小农户组织起来进行规模化生产，从理论上有三种可行路径。

一是在农村内部发展出家庭农场或由同质性的小农联合成立合作社，但是长期的城乡发展失衡导致农村内部并未积累起相应的产业资本，于是，本身就缺乏资金和技术等要素的小农户，其自身的联合更多地表现为低水平的复制[7]，难以有效突破相应的经济约束。二是让龙头企业等城市商业资本甚至金融资本进入农业生产领域，以其拥有的技术、市场信息和管理经验等现代生产要素，与小农户的劳动力和土地承包经营权等传统生产要素相结合，实现规模化生产。然而，单纯的由龙头企业和农户建立的松散联结因双方的机会主义行为产生内在的不稳定性，在二者的缔约过程中，必不可少地需要地方政府发挥推介和联结作用。[8]但现实的经验表明，政治权力所附带的优惠政策和扶持资金以“准要素”的方式介入缔约过程，更易于为龙头企业所“俘获”，从而进一步放大龙头企业和农户在风险控制、市场机会发掘和议价等环节的“位势差”，导致二者在生产决策和盈余分配等环节始终存在着较大的利益冲突。[9]三是，分散的小农户借助具有互补性资产的龙头企业的引领，成立农民专业合作社，扩大农业生产经营和服务的规模，提高市场竞争力。一方面，农户有了合作社这一组织平台，能够与龙头企业形成相对平等的博弈关系；另一方面，龙头企业借助合作社的“外衣”，从农户手中获得土地经营权，有效突破地权约束。更为重要的一点是，此种利益联结模式将不同经营主体(6)此处的不同经营主体包括小农户和龙头企业。的外部联结内化于合作社之中，在此基础上，政府权力介入带来的财政支持、税收优惠和产业政策等“准要素”能够借助合作社这一组织，更好地规制龙头企业的生产决策行为，缓解其与农户之间的利益冲突。《合作社法》第十九条规定，“具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会组织”都能成为合作社成员，为龙头企业进入合作社提供了法律依据。

图1 分析层次框架

诚然，本文对合作社产生机制的分析是从其组织功能出发的，它通过组织内部分工与激励相容的“类企业”制度安排，有效“对冲”了约束条件。这显然不同于“身份论”者所认为的合作社的本质规定在于“所有者与惠顾者同一”[10]。因为要满足此规定，实质上暗含着所有社员都具备高度同质的资源禀赋，但现实是农业内部已经呈现出相当程度的异质性，而恪守此标准检视现实中的合作社，无疑会得出“真正意义上的合作社在中国难觅踪影”的论断。在合作社的产生和发展过程中，合理引入具有资本和技术优势的龙头企业，充分利用其市场信息的搜寻能力和抗风险能力，加强政府的规制监管功能，既是适应中国农业转型的内在要求，又是当下中国政策法规的导向所在。

除此之外，上述对合作社成立的制度背景的分析也进一步解释了中国合作社的所有权为何很难在全体社员间分配。首先，结合对制度环境的考察研究发现，农业产业化过程中的资本和技术等要素的重要性不断凸显，而资本和技术等要素对于龙头企业这种新型经营主体的约束强度较弱(如表1所示)，导致龙头企业对所有权的“争夺”远胜于小农户，从而限制了所有权在全体社员间的均等分配。其次，龙头企业这类新型经营主体除了具有基于资本所有权、技术(专利权)和市场机会发掘能力的优势之外，因基层政府对其倾向性的政治赋权而强化了上述优势，很显然，后者绝非简单的经济逻辑使然，还有政治逻辑的作用。这种政治赋权主要是指，在农业转型面临的各种约束条件下，很难通过农户自主联合建立合作社，需要基层政府以政策引导和资金扶持等措施，吸引有能力的龙头企业加入合作社，最终的结果就是龙头企业在与基层政府的合作过程中获得了“权力租”。

概言之，龙头企业和农户在合作社所有权“争夺”能力上的差异，从表面上看仅仅是由于双方各自拥有的资源禀赋在相对重要的程度上存在差异，但在深层次上还是由于双方具有不同的政治社会关系，两者的叠加导致了双方在所有权分配上的失衡。

表1 约束条件对不同经营主体的约束强度

(二)从治理结构到盈余分配：龙头企业领办型合作社“分红”的政治经济学分析

合作社是“在农村家庭联产承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”(7)参见《中华人民共和国农民专业合作社法》(2017年修订版)第2条。。按照马克思主义政治经济学的观点，合作社符合“劳动雇佣资本”的特征，即合作社的组建以农民为主体，即使允许作为大资本持有者的龙头企业加入，也是以资本服务小农户发展为目的的。但在龙头企业领办型合作社的实际治理过程中(尤其是在盈余分配上)，按股份分红的比例明显高于按交易额返还的比例，呈现出“资本雇佣劳动”的特性。为什么合作社的实际治理机制与组建原则产生了背离呢？

要回答这个问题，需要进一步考察合作社产生和成长背后蕴含的三重逻辑。首先，长期的城乡二元经济结构使政策向城市倾斜，资源由农村流入城市，导致农业现代化的速度远远滞后于工业现代化的速度。在城市工商业资本已经处于相对发达的阶段，农村内部生产技术水平依然落后，无法应对市场与转型带来的双重压力。此时，大资本出于寻利逻辑会逐渐扩张延伸到农业农村内部，嵌入到土地所有者和现实耕作的农业劳动者之中，改变原有的农业生产关系。这是新型农业经营主体与旧式小农户(8)旧式小农户指家庭联产承包责任制下分散经营的小农户。之间形成利益分配失衡格局的“历史逻辑起点”。其次，龙头企业、农户和基层政府在政治经济逻辑的作用下，形成了双层博弈下的“制度均衡解”。一方面，即使基层政府知道龙头企业未按照《合作社法》的相关规定给农户分红，在逐渐形成满足大股东资本逐利需求的盈余分配方案时，通常会采取“默许”的态度，甚至自身也会从中寻租。另一方面，对于小农户而言，与在市场上进行松散的即时交易相比，加入合作社依然能够有效获取“一次让利”。因为在竞争性条件下，农户作为追求个体利益最大化的主体，可以自由选择究竟是继续坚守家庭经营，还是加入合作组织，一旦加入合作社就表明这是有利可图的。在这种情况下，即使“二次分红”少之又少甚至没有，他们也只能被动接受。简单来说，农户在此过程中只有“用脚投票”(加入或离开合作社)而没有“用手投票”(参与到合作社盈余分配方案的实际制定过程中)的权利，这是政治逻辑和经济逻辑共同作用的结果。在历史、政治和经济三重逻辑的共同作用下，龙头企业不仅凭借对资本、技术、品牌和市场信息等现代生产要素的占有形成较高的议价能力，而且通过商业资本和政治权力之间的双向赋权，获得了丰厚的政策红利和经济资源，两者的叠加使得龙头企业在合作社的盈余分配中占据主导地位。此种盈余分配格局虽不是博弈的最优结果，但该结果是稳定的，它包含着城市工商资本的社会积累到达一定程度后，开始新的寻利扩张的阶段性特征，也包含着农村土地所有权形态下的小农生产结构与农业市场化发展之间日益冲突的现状，更是当下城乡区域发展失衡和收入分配不平等的集中体现。

龙头企业领办型合作社呈现出盈余分配失衡的局面，从更深层意义上折射出转型期中国农业发展所面临的土地制度缺陷。城镇化发展使具有土地承包经营权的农户并不专于农业，也不以此维生，他们缺乏把土地当成资本经营的激励，对土地仅保有底线权利，也就弱化了他们在合作社盈余分配中争夺所有权的动力。另外，由于细碎化的土地承包经营权缺乏规模，亦难以在谈判中获得可观的地租率，同样弱化了农民经营土地的愿望。两者均导致农村大量土地处在“半弃半用”的状态，但这种地权结构对城市资本却产生了足够的吸引力，因为此类不彻底的地权使城市资本必须依靠权力的支持才能实现资本与土地的交易。概言之，在农民“上楼”和资本“下乡”的双重背景下，一方面进城农民继续经营土地的意愿不断降低，另一方面城市商业资本经营土地的意愿不断增强，但双方的互补性需求却在当下农地制度对土地所有权、承包权和经营权的规定下难以有效匹配。所以，地权的不彻底性需要基层政府的介入，它们往往替农户进行实际的谈判和交易。由于承包经营权的存在，基层政府在交易中亦不能不考虑农户的权利诉求，因此，诸方博弈造成了龙头企业领办型合作社的折中形态，也导致了合作社鲜有分红的“制度变异”。

综合来看，虽然合作社在组织模式上依然遵循“劳动雇佣资本”的原则，但在实际运行中却形成了基于要素禀赋和社会关系的治理结构，更多地呈现出“资本雇佣劳动”的特征。正是二者的混合才使龙头企业领办型合作社呈现出鲜有分红的“制度变异”。这背后更深层的原因在于中国的农地产权结构，土地的所有权、承包权和经营权归属于不同的利益主体，地权权属的多重林立使资本、权力与权利相互碰撞，各利益主体之间也就演化出了多种组织模式和利润分配方式。

三、分析性框架的应用：对经验事实的进一步理论解释

在从宏观到微观的分析中，合作社在中国经济社会转型的背景下产生了“制度变异”，尤其表现在合作社的盈余分配失衡上。本节将上述分析框架应用到与合作社治理结构及盈余分配密切相关的几个具体问题上，如“跟风问题”“合作社理事长的产生机制”以及“真假合作社之争”，这样一些以往看似“悖论”的现象，在上述分析性框架内都能得到历史与逻辑相统一的解释。

第一，“跟风”现象。经验表明，中国的合作社很少是通过农户之间的自主联合建立的，大多是在基层政府的推动下，由龙头企业或农村能人领办。笔者在河南省濮阳市清丰县的调研中发现，当地基层政府明确提出了“党建+合作社+扶贫”的理念，由乡政府直接出面负责流转合作社所需的土地，县政府整合扶贫基金进行合作社大棚的投资建设，组织农民加入以种植食用菌为主的合作社。合作社更为普遍的情况是，原本分散的农户发现当地龙头企业从事农业生产具有良好的经济收益，而选择主动加入，形成龙头企业领办型合作社的组织模式。形象地说，合作社的成立普遍存在农户“跟风”现象(9)例如，山西省的绿美园林绿化工程有限公司初创于2000年，最初是以培育各种苗木花卉和承揽园林绿化为主要业务，这给其带来了远高于传统粮食种植的收益，因此吸引了众多小农户由粮食种植“跟风”转为苗木花卉培育，但此举弱化了当地苗木产业在市场上的议价能力，使企业和农户均盈利甚微，于是2006年在该企业的基础上成立了“美园农林专业合作社”，吸引了300多户农民加入其中，扩大了生产经营规模，也稳定了苗木市场的定价权。。

为什么农户之间无法通过“内部”的联合成立合作社，必须借助“外来”力量(如地方政府和龙头企业)呢？按理说，自主联合形成的合作社更有可能达到“所有者与惠顾者”高度同一的标准，这是因为中国农民缺乏组织模式创新的能力吗？显然这并不符合历史事实。恰恰相反，中国农村的大多数“制度创新”都是由基层首创并向外推广的，比如家庭联产承包责任制和乡镇企业“带帽”下的去集体化等，被科斯[11]和张五常[12]等人称之为“边缘革命”，这些由农民倡导的基层制度变革均在一定时期内促成了农村经济社会的转型与发展。

对“制度环境—组织模式—治理机制”的框架进行分析可知，农户面临的紧约束限定了他们进行组织模式创新的能力和范围。具体来说，关键性生产要素(如资本、土地、技术和市场信息等)严重错位，被不同的所有者占据，导致农业经营主体间出现异质性，单凭农户无法实现农业的产业化发展，此时，借助政府的行政力量整合不同的要素所有者，“注重发挥新型农业经营主体带动作用，发展多样化的联合与合作，提升小农户组织化程度”(10)参见2018年“中央一号”文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。，就是龙头企业领办型合作社产生的关键动力。

第二，合作社理事长的产生机制。值得关注的现象是，“龙头企业的董事长通常是合作社的理事长，并同时担任村支书”，在直观上，这明显不符合新古典经济学讲求的效率逻辑，因为村支书是一个行政职务，而合作社和龙头企业均是经济组织，两者的结合势必会带来权力寻租的问题，对此又做何解释？其中的关键就在于，合作社的理事长既需要企业家才能弥补农户所缺乏的进行农业产业转型升级所需的技术、管理经验、农产品品牌塑造能力和市场信息发掘能力，又需要一定的政治身份。所以，合作社的理事长同时担任村支书，既有助于解决大量农户因集体行动的困境而难以组织联合起来的问题，也有利于通过与基层政府的双向赋权获得农业优惠政策和财政补贴。也就是说，合作社的理事长不仅需要龙头企业董事长所拥有的企业家才能，也需要村支书这一政治身份，是经济逻辑和政治逻辑的对立与统一。

第三，“真假合作社”之争。不仅要以单纯的经济逻辑考察合作社的治理结构，而且还要从经济逻辑、政治逻辑和历史逻辑的多维视角审视合作社治理结构的形成原因和具体运作过程，使其不至于陷入“真假合作社的主义之争”。目前，“真假合作社”争论的焦点在于，有些质疑者认为在合作社中引入龙头企业这类大资本所有者，会存在侵犯小农利益的可能，因而不存在真正意义上的合作社。但这种质疑忽略了经济转型背景下农业产业化发展所面临的政治和制度的约束，任何脱离实际发展情况的讨论都会陷入“主义之争”，既不利于从整体上把握事物动态发展的规律，也无益于提出切实可行的政策方案。换言之，对中国合作社持怀疑论者，一方面指责中国不存在真正意义上的合作社，因为合作社加入了代表大资本的龙头企业并呈现出按股份分红的倾向；另一方面，又无法提出如何在中国现有的条件下建立真正意义上的合作社，因为现阶段中国农村内部始终面临着资本和技术等约束条件。

笔者认为，在农业内部面临紧约束而无力应对外部的竞争压力时，龙头企业领办型合作社至少在一定程度上实现了农业的规模化生产，帮助农户提高了市场议价能力，促进了农业技术的转型升级。况且，龙头企业对农户利益的侵犯主要集中在“二次分红”上，如果农户连“一次让利”都无法获得，农户自然会选择退社。换句话说，这种利益冲突是合作框架内的冲突，因此我们关注的焦点应该是如何在现行合作社的制度框架内更好地规制龙头企业的行为，使其“分红”决策更接近合作社本身所要求的“劳动雇佣资本”的状态。合作社“二次分红”的政策落实不够理想，不应该是合作社本身的真假之争，而是合作社治理结构的完善与否。一个政策性的启示就是，要使资本真正成为合作社社员的服务者，而不是使合作社社员成为资本的附庸，就需要扩充农户自身的参股比例，发展农村内置性金融，即通过村社内部发展金融，使之由农民主导、利息归农。同时，合作社治理结构的完备还依赖于外界制度环境的变化，需要打破龙头企业在农业优惠政策获取中的垄断利益格局，使农户通过自生能力，在合作社中真正实现资金入股或扩股，成为资本和技术等新生产要素的所有者。如此一来，才能使农户在合作社中真正把握住盈余分配的主导权。

结语

结合中国农业经济社会转型的制度背景，本文扩展了分析逻辑，建立了以“制度环境—组织模式—治理结构”为核心的分析框架，探讨了龙头企业领办型合作社的产生和运行机制，并检视了合作社发展过程中农户的“跟风”现象、合作社理事长的遴选机制以及“真假合作社”之争。由于目前中国农业产业化发展过程中始终面临着经济约束、制度(地权)约束和政治约束等，而龙头企业带领小农户成立合作社又能在一定程度上缓解上述约束，实现农业的组织化和规模化发展。因此，龙头企业领办型合作社已经成为中国合作社发展的主流形态，并被政策法规所允许，要解决合作社鲜有分红的现象，需要借助基层政府的行政力量规范这些新型农业经营主体的行为，逐步完善合作社的内部治理结构，并为农民自生能力的发展提供有利的制度环境。

在乡村振兴的背景下，合作社在一定程度上能够有效实现小农户与现代农业的有机衔接，帮助农民提高收入。但是，为了减少合作社发展过程中的利润分配失衡现象，本文的经验观察和理论分析具有政策性含义。第一，在合作社的发展过程中，适当引入龙头企业等新型经营主体，借助它们在资本、技术和管理经验等方面具有的优势，塑造农产品品牌并构建相应的质量管理体系，帮助农户应对“隐性农业革命”(11)隐性农业革命是指伴随着国民经济的发展，尤其是非农部门的发展以及人民收入的提高，食品需求转型，特别是畜—禽—鱼和菜—果消费的大规模上升，由此导致农业结构的基本转化，这就要求在传统农业向现代农业转型过程中，农作物的种植和生产结构也要进行相应的改变。参见黄宗智《中国的隐性农业革命》，法律出版社，2010年。。第二，随着农业现代化进程的不断深入，政府应该逐渐退出合作社的发起甚至运营过程，切断与龙头企业之间的利益联结，但这并不是说完全排斥基层政府在农业合作化发展中发挥的作用，而是着眼于构建“清”“亲”的政商关系，将农业发展资金补贴和税收减免这些惠农政策落到实处。第三，最重要的还是加强农户自身的能力建设，通过发展农村内置性金融等举措，使其成为产业资本的真正持有者，最终掌握盈余分配的控制权，当然，这个过程离不开政府在农业信用担保、投融资政策等方面的组织创新。